L’objet de cette section est de présenter la manière dont le coût des dommages causés par les marées noires est pris en compte par le régime international. Nous détaillons tout d’abord les différents critères définis par le FIPOL pour apprécier la recevabilité des demandes d’indem-nisation présentées par les victimes. Nous discutons ensuite ces critères et leur application du point de vue de la capacité du régime international à prendre en compte l’intégralité du coût des marées noires. Nous complétons cette discussion en considérant les effets potentiellement restrictifs des plafonds d’indemnisation.
Dans le souci d’alléger la lecture de notre travail, nous nous réfèrerons fréquemment au régime international en utilisant le terme « Fonds ». Cette tournure paraît a priori abusive dans la mesure où elle se réfère explicitement au FIPOL et tend à occulter que le régime international implique également le binôme propriétaire du navire/assureur, via la conven-tion CLC. Elle se justifie par le fait que l’ensemble des acteurs concernés par les convenconven-tions CLC et FIPOL (Fonds international, propriétaires de navires et assureurs) collaborent gé-néralement étroitement à la suite des marées noires et évaluent alors les demandes selon les mêmes critères16.
3.2.1 La recevabilité des demandes présentées au Fonds
De manière générale, le FIPOL procède à l’indemnisation d’une demande à condition qu’elle corresponde aux concepts de « dommage par pollution » et de « mesures de sauvegarde » inscrits dans les textes des conventions CLC 1992 et FIPOL 199217. En pratique, le Fonds apprécie les demandes d’indemnisation qui lui sont adressées à partir des critères généraux de recevabilité qu’il a défini afin de préciser l’interprétation à donner aux deux définitions générales précédentes18. Les critères de recevabilité retenus par le FIPOL ont fait l’objet d’un examen approfondi en 1994 (Anonyme 1994c). Depuis cette date, seuls les critères de recevabilité des demandes relatives aux dommages à l’environnement ont été rediscu-tés (Anonyme 2002a). L’ensemble des critères sont inscrits dans le manuel des demandes
16
Le FIPOL n’attend pas de devoir verser des indemnisations pour évaluer des demandes. Il intervient dans l’évaluation des demandes dès qu’il est à prévoir que le montant des indemnisations à verser excèdera le plafonds de responsabilité du propriétaire de navire. Ce laps de temps peut être très court en cas de marée noire majeure.
17Ces définitions ont été présentées dans la section 2 du chapitre 2.
18Les critères de recevabilité ont été défini au sein d’un organe interne du FIPOL, appelé Comité exécutif, dont les compétences et le mode de fonctionnement seront présentés plus en détail au chapitre 6.
Les critères de recevabilité du FIPOL ont été définis progressivement par le FIPOL à mesure que de nouveaux types de demandes lui étaient adressés. Ces critères ne sont pas arrêtés une fois pour toute et peuvent être revus au fil du temps. L’évolution va généralement dans le sens d’une attitude plus ouverte à l’égard de cer-taines catégories de demandes, comme celles relatives aux atteintes à l’environnement dont l’indemnisation fut refusée dans un premier temps. Ces changements sont toutefois rares et font office de précédents.
d’indemnisation, élaboré à l’intention des victimes (Anonyme 2002e). Nous les présentons ci-après par catégorie de dommages.
Dommages aux biens et mesures de sauvegarde
Les dommages aux biens sont indemnisés par le Fonds. Les frais de nettoyage des biens pollués sont remboursés ou, si le nettoyage n’est pas envisageable ou trop onéreux, la valeur du bien est restituée au demandeur sous réserve d’une déduction tenant compte de la vétusté du bien, en particulier pour le cas des biens durables. De même, les dégâts provoqués par les mesures prises pour lutter contre la pollution sont acceptés en principe par le Fonds, à hauteur des coûts de réparation raisonnablement nécessaires.
Le Fonds indemnise les dépenses encourues pour prévenir ou limiter les dommages par pollution (opérations de nettoyage effectuées à terre ou en terre, mesures de sauvegarde) sous réserve que certaines conditions soient satisfaites. En particulier, le demandeur doit apporter la preuve que les mesures entreprises à la suite du déversement étaient raisonnables, c’est-à-dire (i) qu’elles étaient justifiées techniquement au moment où elles ont été entreprises, sur la base de l’information disponible à ce moment, (ii) qu’elles ont été revues en fonction de l’évolution de la situation et de l’obtention de plus amples renseignements techniques et (iii) qu’elles avaient une chance raisonnable de succès. Par ailleurs, les coûts des mesures entreprises doivent être en rapport avec les avantages obtenus ou attendus.
Les coûts fixes -entendus comme les coûts qu’aurait supportés le demandeur en l’absence de pollution (par exemple, les traitements du personnel militaire dépêché au nettoyage du littoral) et que l’on distingue des coûts additionnels, supportés du fait de la pollution (par exemple le matériel de protection fourni aux nettoyeurs)- sont indemnisés par le Fonds, à condition qu’ils correspondent strictement à la période des travaux de nettoyage et ne comportent pas de frais généraux éloignés avec l’événement.
Les préjudices économiques
Le régime international indemnise également les préjudices économiques subis consécutive-ment à la pollution, en distinguant les préjudices consécutifs des préjudices économiques purs. Les préjudices consécutifs correspondent aux manques à gagner subis par les proprié-taires ou exploitants de biens contaminés par la pollution. Les préjudices économiques purs se réfèrent aux pertes supportées par des agents dont aucun bien n’a été touché. Les critères de recevabilité diffèrent selon le type de dommages. La victime d’un préjudice consécutif devra apporter la preuve que le polluant incriminé était bien celui du déversement (géné-ralement au moyen d’un prélèvement d’hydrocarbures) pour que sa demande soit acceptée. En revanche, une personne présentant une demande au titre de préjudices économiques purs devra établir qu’il existe un degré raisonnable de proximité (Anonyme 2002e, p.24) entre la pollution et la perte invoquée. Le critère de proximité raisonnable s’apprécie par rapport à quatre facteurs :
– la proximité géographique entre l’activité du demandeur et la contamination ;
– le degré de dépendance économique du demandeur par rapport à la ressource atteinte ; – la possibilité du demandeur de disposer d’autres ressources d’approvisionnement ;
– le degré d’intégration de l’activité commerciale du demandeur dans l’économie de la zone touchée par le déversement.
Dans l’ensemble des cas, le Fonds prend également en compte la mesure dans laquelle le demandeur pouvait atténuer le préjudice qu’il a subi.
Dans la pratique, l’évaluation du montant des préjudices économiques est effectuée sur la base d’une comparaison avec les revenus que le demandeur a perçus les années précédentes -généralement les trois dernières-, à une période comparable (Jacobsson 1987).
Le Fonds accepte également d’indemniser le coût des mesures entreprises pour atténuer les pertes économiques pures, par exemple les campagnes de promotion destinées à rétablir l’image d’une région ou d’un produit, à condition que ces mesures :
– soient d’un coût raisonnable ;
– ne soient pas d’un coût disproportionné par rapport aux dommages ou pertes qu’elles visaient à atténuer ;
– soient appropriées et aient des chances raisonnables de réussir ;
– dans le cas d’une campagne de commercialisation, aient trait à des marchés effectivement ciblés.
Les dommages à l’environnement
Comme le précise la définition du « dommage par pollution » inscrite dans le texte des conventions de 1992, le régime international verse des indemnités au titre de la dégradation de l’environnement dans la limite du coût des mesures raisonnables de remise en état qui ont été effectivement prises ou qui le seront. Pour être indemnisables, les mesures de remise en état de l’environnement doivent :
– “être susceptibles d’accélérer de manière significative le processus naturel de rétablisse-ment ;
– autant que faire se peut, viser à empêcher que le sinistre ne provoque d’autres préjudices ; – permettre de veiller autant que faire se peut à ce qu’il n’y ait pas de dégradation d’autres
habitats ou d’effet délétère sur d’autres ressources naturelles ou économiques ; – être techniquement réalisables ;
– être d’un coût proportionnel à l’étendue et à la durée du dommage subi et aux avantages susceptibles d’être obtenus”.
L’indemnisation du coût des études nécessaires à l’appréciation de l’ampleur des dommages subis par l’environnement d’une part, et à l’élaboration des mesures de remise en état d’autre part, est également acceptée en principe sous réserve qu’un ensemble de conditions soit vérifié. Les études doivent porter sur des dommages relevant de la définition du « dommage par pollution », être en rapport avec l’étendue de la pollution et de ses effets prévisibles, et doivent être menées en concertation avec le FIPOL.
3.2.2 Discussion de la pratique de l’indemnisation des dommages
causés par les marées noires dans le cadre du régime
inter-national
L’examen des critères de recevabilité des demandes d’indemnisation et de leur application appelle plusieurs remarques.
L’incitation des victimes à atténuer leurs pertes
Les marées noires sont fréquemment envisagées comme des accidents unilatéraux, c’est-à-dire des accidents dont le niveau de risque n’est influencé que par les décisions des agents responsables de l’activité risquée, à l’exclusion de tout effet des actions que pourraient entreprendre les victimes (Hartje 1984, Deffains 2000b). Si cette analogie paraît pertinente du point de vue de la probabilité d’occurrence de l’accident, la réalité du risque de marée noire est toutefois plus complexe et oblige à le considérer différemment. La nature des risques engendrés par une marée noire doit être appréhendée, non seulement comme un risque de défaillance d’un pétrolier du fait d’une maintenance ou de conditions d’opération de qualité insuffisante, mais aussi comme une séquence d’évènements dans laquelle la réaction des victimes potentielles joue un rôle important (cf. figure 3.1).
Temps 1 : Armateur et affreteur agissent sur la probabilit´e d’accident Temps 2 : Les victimes agissent sur l’´etendue des dommages Temps 3 : La situation finale est r´ealis´ee
Fig.3.1 – Séquence des évènements déterminants le coût social des marées noires La dimension temporelle de ce type de catastrophe est essentielle : entre le naufrage d’un navire et l’occurrence des dommages, il existe un délai variable pendant lequel un ensemble de mesures publiques et privées peuvent être mises en œuvre afin de limiter l’ampleur de ces dommages, et les coûts associés. Si le coût de ces mesures constitue un impact à part entière de l’accident, susceptible d’être pris en charge par les parties responsables, il constitue cependant un moindre mal s’il permet de limiter le coût global de la pollution. Dans la mesure où les victimes, publiques et privées, acquièrent ainsi un levier d’action potentiellement important sur l’étendue des dommages, ce type d’accident renvoie à l’étude des accidents de type multilatéral.
La présentation que nous avons faite des accidents bilatéraux dans le premier chapitre a permis de souligner que l’objectif de minimisation du coût social de la pollution passait également par l’incitation des victimes, conjointement aux pollueurs, à atténuer l’apparition de dommages. De ce point de vue, certains des critères de recevabilité définis par le Fonds prennent en compte la faute relative des victimes dans la décision d’indemniser leurs de-mandes. La considération par le Fonds des chances de succès et de la faisabilité technique des mesures de sauvegarde incite les demandeurs potentiels à ne pas entreprendre de mesures
trop cavalières, assimilables économiquement à un gâchis de ressources, au risque de devoir en supporter finalement une partie du coût19. Le Fonds met par ailleurs l’accent à plusieurs reprises sur l’adéquation nécessaire entre le coût des mesures destinées à atténuer les dom-mages et les bénéfices à en attendre. Enfin, dans le cas des préjudices économiques purs, le Fonds prend en compte les opportunités dont disposaient les demandeurs pour atténuer leurs préjudices, ce qui incite ces derniers à ne pas rester passifs à la suite de la pollution. D’autres critères encouragent quant à eux les victimes potentielles à engager des mesures de sauvegarde en cas de déversement imminent ou avéré. La prise en charge d’une part des coûts fixes encourus par les autorités publiques dans le cadre des mesures de sauvegarde et de nettoyage contribue à promouvoir le maintien en place et l’amélioration de dispositifs de prévention de la pollution et de nettoyage à travers le monde, permettant ainsi de réduire le montant des dommages (et donc des demandes d’indemnisation) causés par les déversements accidentels marins d’hydrocarbures. De même, le Fonds ne conditionne pas l’indemnisation des mesures de sauvegarde à l’obligation d’un résultat positif mais seulement à la pertinence d’engager de telles mesures sur la base de l’information disponible au moment où la décision a été prise.
L’exclusion des dommages non-marchands
Les critères de recevabilité adoptés par le Fonds indique que les pertes marchandes sont principalement visées par la définition du « dommage par pollution » et que les dommages non-marchands sont peu, voire pas, pris en compte par le régime international.
L’indemnisation des dommages causés aux écosystèmes, limitée aux coûts raisonnables de remise en état et sous réserve de vérifier simultanément plusieurs conditions restrictives spécifiques, ne permet ni la prise en compte des baisses de valeurs intrinsèques subies par l’environnement, ni la réparation des pertes provisoires des valeurs reconnues à l’environne-ment et supportées par les agents économiques jusqu’à ce que la ressource affectée retrouve son état initial (Jones 1999, Faure et Hui 2003).
A l’égard des pertes d’aménités, le FIPOL oppose depuis toujours une fin de non-recevoir, au motif que ni l’exposition des individus à des risques sanitaires, ni les sentiments d’angoisse ressentis à la suite des pollutions, ni l’altération des agréments de l’environnement n’entrent dans le cadre de la définition du « dommage par pollution » (Anonyme 1994a).
La position du régime international à l’égard des dommages non-marchands trouve son origine dans une résolution adoptée à l’unanimité en 1980 par l’Assemblée générale du Fonds de 1971 et qui stipule que « la détermination du montant de l’indemnisation à verser par le Fonds ne devrait pas être effectuée sur la base d’une quantification abstraite des dommages effectuée au moyen de modèles théoriques »20(Anonyme 1980). Cette disposition,
19Ce critère vise en particulier à interdire le remboursement de coûts encourus suite à la pollution dans le cadre de mesures de sauvegarde injustifiées techniquement mais permettant de répondre dans une certaine mesure à la crainte exprimée par les riverains. White (1999) écrit ainsi « A claim may be rejected, however, if it was known that the measures would be ineffective but they were investigated simply because, for example, it was considered necessary « to be seen to be doing something ».
20Cette résolution fut adoptée à la suite de la présentation d’une demande par l’URSS au titre du préjudice subi par l’écosystème marin à la suite de la première marée noire causé par le navire Antonio Gramsci.
dont une conséquence est d’interdire l’utilisation des méthodes d’évaluation économique des dommages non marchands, fut réaffirmée l’année suivante au moyen d’une décision de principe qui reconnaît à un demandeur juridiquement qualifié le droit de déposer une demande à condition d’avoir subi une « perte économique quantifiable » (Anonyme 1981), une expression dont le sens accordé par ses auteurs correspond tout au plus à la notion de perte marchande reconnue par les économistes, c’est à dire un sous-ensemble des dommages des pollutions (Jones 1999). On mesure dès lors que l’indemnisation permise par le régime international a vocation à ramener les victimes non pas au même niveau de bien-être que si la marée noire n’avait pas eu lieu mais à la même situation financière que s’il n’y avait pas eu de pollution21.
L’indemnisation limitée des préjudices économiques
Malgré sa disposition à indemniser quasi-exclusivement des dommages marchands, le Fonds ne prend en compte que la part des préjudices économiques la plus directement liée à la pollution et n’accorde aucune indemnisation pour des préjudices qui, bien que plus éloignés, n’en sont pas moins causés par les marées noires. Les critères de recevabilité définis pour les préjudices économiques purs n’ont pas seulement pour but de mesurer le lien de causalité entre la contamination et les demandes mais également de ne permettre que l’indemnisation des victimes les plus directement affectées par la pollution22 par crainte de dédommager un nombre trop élevé de victimes et de dépasser les plafonds financiers définis par les conventions CLC et FIPOL (Anonyme 1994c, §7.2.26).
Le Fonds refuse ainsi d’indemniser une demande pour la seule raison que le préjudice éco-nomique ne serait pas survenu en l’absence de marée noire et retient le critère du premier maillon de la chaîne de causalité pour décider si une demande est recevable ou non (Ano-nyme 1994c). Appliquée au secteur du tourisme, cette règle se traduit par le fait que seules les activités proposant directement leurs biens et services aux touristes peuvent espérer ob-tenir une indemnisation, à la différence des entreprises qui les fournissent et dont le niveau d’activité est généralement affecté par une marée noire (Barandiaran 1998).
L’analyse rétrospective de la manière dont le Fonds apprécie le degré raisonnable de proxi-mité entre la contamination et le préjudice économique pur subi par le demandeur montre que le non-respect simultané des quatres facteurs définis à cet effet entraîne généralement une décision d’irrecevabilité de la demande alors que le lien de causalité entre le préjudice invoqué et la pollution existe bel et bien. A titre d’illustration, à la suite de la marée noire du Braer, survenue en 1993 au large des îles Shetland en Ecosse, une demande
d’indemnisa-Le montant de la demande présentée par l’URSS était déterminé à partir de la méthode Methodica, qui consistait à multiplier une estimation du volume d’eau polluée par une valeur monétaire unitaire arbitraire.
21Cette attitude restrictive du régime international se perçoit de façon explicite dans la façon dont les praticiens du régime international interprètent la notion d’indemnisation. Dicks (1999) écrit ainsi « [. . .] the principle of compensation is to ensure that claimants are left in the same financial position as they would have been had the oil spill not occured[. . .] ».
22Jacobsson (1993, p.52) rend plus explicite le sens de « victimes les plus directement affectées par la pollution » en écrivant « [. . .] The Executive Commitee has agreed to compensate economic loss suffered by persons who depend directly on earnings from coastal or sea-related activities, e.g. loss of earnings suffered by fishermen or by hoteliers ans restaurateurs at seaside resorts, even if the person concerned has not suffered any damage to his property[. . .] ».
tion fut présentée par l’unique société de transbordement de passagers assurant des liaisons entre les îles Shetland et le nord de l’Ecosse. L’entreprise, dont la desserte des îles Shetland représentait plus de 60% de son chiffre d’affaires, déclarait avoir subi un manque à gagner en raison de la baisse de la fréquentation touristique à la suite de la pollution. La demande fut jugée irrecevable au motif que la compagnie maritime, dont le siège était basé à Aberdeen, n’était pas géographiquement assez proche de la zone affectée et que son activité ne faisait pas partie intégrante de l’activité économique des îles Shetland (Anonyme 1995). Des déci-sions semblables furent prises à la suite de la marée noire du Sea Empress (Pays de Galles, 1996) à l’égard de demandes présentées par des entreprises de transformation de coquillage dont les arrivages avaient été réduits du fait de la pollution. Seules les victimes situées en deça d’une certaine distance de la zone polluée ont vu leurs demandes admises en principe. Celles en tout point analogues du point de vue des dommages subis mais qui étaient présen-tées par des demandeurs localisés à une distance plus importante ont été refusées en raison de leur éloignement géographique (Anonyme 1996e, Anonyme 1996c, Barandiaran 1998).
3.2.3 L’impact restrictif des plafonds d’indemnisation
Une des spécificités du régime international de responsabilité et d’indemnisation est de