L’intervention ergonomique débute en décembre 2000 et se termine en janvier 2004. Après une présentation de l’entreprise concernée et du contexte dans lequel l’intervention a pris forme, nous tenterons de fournir les éléments nécessaires à la compréhension de son déroulement ainsi que les résultats s’y rapportant.
1.
La demande initiale
L’entreprise concernée s’inscrit dans le champ des mutuelles, régies par un « code de la mutualité ». Les évolutions récentes de ce code de la mutualité, au plan européen, ont bouleversé les statuts des mutuelles françaises, les obligeant à entrer dans une politique de marché. Jusque là quasiment préservée d’un certain phénomène de concurrence, la mutuelle en question se retrouve alors dans un environnement économique différent, l’obligeant à adapter ses modes de fonctionnement. De fait, elle est entrée dans un processus de modifications organisationnelles de façon à s’adapter à ce nouveau contexte. Au-delà des ressources internes à l’entreprise, le président de la mutuelle a manifesté la volonté d’associer des ergonomes à la réflexion globale de transformation de sa structure organisationnelle, concernant le développement de la qualité de service fourni à ses adhérents. La stratégie engagée par le président met en avant les questions de l’engagement de l’ensemble de son personnel et du travail, de façon générale, comme un enjeu majeur de la réussite du changement organisationnel. Il paraît alors nécessaire à ce dirigeant de comprendre l’activité actuelle de ses salariés pour envisager la construction du futur fonctionnement.
C’est ainsi que quatre ergonomes41 du LESC (Laboratoire d’Ergonomie des Systèmes Complexes) proposent à la mutuelle un accompagnement du projet national.
2.
L’entreprise
2.1 Les valeurs et les missions
Née à la fin de la deuxième guerre mondiale, en 1946, la mutuelle en question compte aujourd’hui 1 627 400 membres participants, 1 041 350 membres associés cotisants et bénéficiaires, et 2 668 750 personnes garanties, soit près d’un français sur vingt.
Ses missions sont les suivantes :
• Gérer la Sécurité sociale pour tous les fonctionnaires de son ressort,
• Apporter une couverture mutualiste globale à 90 % des personnels gérés Sécurité sociale,
41
136
• Participer à la gestion des crédits sociaux ministériels du Ministère dont elle dépend,
• Contribuer à la santé publique en mettant à disposition de l’ensemble de la population 38 établissements sanitaires et sociaux (cliniques médicales, hôpitaux psychiatriques, centres de santé, centres de soins de suite et de réadaptation et maisons de retraite).
La redistribution des contributions au sein de cette mutuelle est solidaire puisque la cotisation est fonction des revenus, soit une contribution correspondant à 2,5% du traitement. Dans cette perspective, 670 000 personnes sans revenu bénéficient des prestations mutualistes sans contrepartie de cotisations. Elle est dirigée depuis un siège national situé à Paris, décentralisée en 139 centres de travail (101 sections et 33 établissements), et administrée par un Conseil d’administration de 60 membres qui élit un Bureau national composé d’environ 15 membres.
Globalement, elle compte 8815 salariés mais qui sont aujourd’hui répartis dans des entités juridiques différentes. En effet, face aux évolutions législatives et réglementaires, des adaptations ont été nécessaires. Afin de sauvegarder son identité (unicité d'adhésion, de prestations et de cotisations en un ensemble solidairement lié), elle s’est vue dans l’obligation de mettre en place une organisation en entités juridiquement distinctes par imposition du nouveau code de la mutualité.
Cet ensemble est constitué comme suit :
• Une première entité continue de gérer les services et prestations liées à la maladie, l'accident et la caution ;
• Une deuxième dédiée à la gestion des établissements, aux allocations handicap, dépendance, orphelinat, aux soins coûteux durables et à la réservation des lits en maison de retraite ;
• Une troisième mutuelle dédiée aux allocations naissances et frais funéraires,
• Une quatrième, créée lors de l'Assemblée générale de 2001, permet d'offrir une continuité de services aux mutualistes, qui en raison de leur statut professionnel ou de leur âge ne peuvent plus bénéficier de la couverture santé. Cette mutuelle est également dédiée à la prestation « service à domicile » des adhérents42 ;
• Enfin, une dernière structure dédiée à la gestion des centres de santé et d'optique (depuis le 1er juillet 2004).
42
Nous emploierons dans cette partie le terme d’adhérent ou de mutualiste à la place de celui de client, pour reprendre un vocabulaire propre au contexte. Si la majeure partie des employés accordent un caractère péjoratif au terme de client, nous l’avons employé et l’emploierons de nouveau en lui attribuant simplement un caractère plus général, relativement à la notion de relation de service.
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Enfin, pour répondre aux objectifs d'unité et de cohésion, une union est destinée au pilotage, à la coordination et au contrôle des activités des mutuelles adhérentes.
Par la suite, nous ne nous réfèrerons pas à l’ensemble de ces structures mais seulement à celles concernées par le traitement des contacts avec les mutualistes et des dossiers, organisées en 101 sections départementales, 6 centres de traitement, 2 centres d’appels téléphoniques et un Siège national, regroupant 3674 salariés.
2.2 Les différentes instances
L’adhésion à cette mutuelle est volontaire et le pouvoir de décision appartient à l’ensemble des mutualistes par le biais de différentes instances, situées à un échelon national et départemental.
2.2.1 D’un point de vue national
L'Assemblée Générale
L'assemblée générale est composée de délégués élus par les membres participants ; chaque section élit un ou plusieurs délégués en fonction du nombre de membres participants. Chaque délégué dispose d'une seule voix à l'assemblée générale. L'assemblée générale se réunit une fois par an :
• elle vote le rapport moral, d'activité et financier,
• elle se prononce sur les modifications des statuts et du règlement intérieur et plus généralement sur les modalités de gestion administrative et financière des services et des établissements,
• elle propose les orientations à venir.
Le Conseil d’Administration
Le conseil d'administration est composé de 60 membres élus à bulletin secret par l'assemblée générale et choisis parmi les membres participants. Seize membres sont élus sur proposition des régions, ils ont notamment en charge d'organiser et d'animer les réunions régionales. Les membres du conseil d'administration sont élus pour six ans et sont renouvelables par tiers tous les deux ans.
Deux représentants des salariés de la mutuelle assistent avec voix consultative aux réunions du conseil d'administration. Ce dernier dispose pour l'administration et la gestion de la mutuelle, de tous les pouvoirs qui ne sont pas expressément réservés à l'assemblée générale par le code de la mutualité et par les statuts. La commission de surveillance, émanation du conseil d'administration, est chargée du contrôle administratif et technique des sections locales administratives, qu'elle visite régulièrement.
Le Bureau National
Les membres du Bureau National sont élus pour 2 ans par le conseil d'administration parmi ses membres à bulletin secret. Le bureau comprend actuellement 15 membres, chacun en
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charge d’un domaine d’application spécifique. Ce groupement gère le pilotage politique de l’entreprise qui doit être approuvé et validé par le Conseil d’Administration. En réalité, il s’avère être l’acteur central du processus décisionnel dans l’entreprise.
Le Contrôle des comptes et des finances
La commission de contrôle est composée de membres participants élus n'appartenant pas au conseil d'administration national. Elle vérifie la régularité des opérations comptables, contrôle la tenue de la comptabilité, la caisse et le portefeuille au niveau du siège et des sections. Les commissaires aux comptes, extérieurs à l’organisation et désignés par l'assemblée générale procèdent aux contrôles et vérifications prévus par la loi.
2.2.2 D’un point de vue départemental
L'assemblée départementale
L'assemblée départementale se réunit une fois par an afin de :
• préparer l'assemblée générale,
• délibérer sur les questions qui lui sont soumises par le comité de section et le conseil d'administration national.
Le comité de section
Les membres du comité de section sont élus par correspondance parmi les membres participants rattachés à la section. Ils sont élus pour une durée de 6 ans et renouvelables par tiers tous les deux ans. Le nombre de membres varie avec la taille de la section. Être membre du comité de section comporte certaines obligations :
• le bénévolat,
• l'interdiction de se servir de ses titres acquis sur mandat en dehors des fonctions exercées en application des statuts,
• l'obligation d'assiduité : un membre du comité de section peut être déclaré démissionnaire d'office de ses fonctions en cas d'absence sans motif valable à trois séances au cours de la même année.
Le comité de section est organisé en plusieurs commissions spécialisées (orphelinat, handicap, communication...) placées sous la responsabilité d'un président de commission. Les membres sont tenus à une obligation de réserve concernant les cas examinés en commission.
Les sections
Elles sont les cellules de base de l'organisation administrative ; elles sont à la fois :
• sections locales administratives chargées de la gestion des dossiers de Sécurité sociale des personnels en activité et retraités titulaires et très souvent des auxiliaires en activité ; on parle « d'assurés sociaux » ;
• sections départementales chargées de la gestion des prestations mutualistes et de l'action sociale mutualiste pour l'ensemble des adhérents du département.
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Elles appliquent à l’échelon local la politique définie par l’assemblée générale en respectant les directives et les consignes émanant du Bureau national. Il en existe une par département et une qui assure la gestion sécurité sociale et mutualiste de tous les fonctionnaires affectés à l'étranger à travers 157 pays.
La mutuelle dispose de 101 sections pour couvrir tous les départements et une pour le service aux mutualistes affectés à l'étranger. Ce sont d'abord des points de contact avec les adhérents afin de maintenir la proximité avec les mutualistes.
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2.3 La délégation de service public
2.3.1 L’action publique pour une mutuelle
Cette entreprise gère, pour les personnels relevant de son champ, la Sécurité sociale. L’action publique qu’elle génère s’exprime par la délégation de service public que lui accorde l’État. De plus, elle propose aux personnes couvertes en régime obligatoire (sécurité sociale) un régime complémentaire (assurance santé complémentaire).
Elle s’illustre, également, par un réseau de soins reconnu et implanté sur le plan national. L’adhésion à la mutuelle ouvre à l’adhérent les portes d’un ensemble de services, qualifiés d’offre globale. L’attachement à cette expression est loin d’être neutre, dans la mesure où celle-ci implique une adhésion aux valeurs qu’elle défend publiquement. L’adhérent entre dans cette communauté où matériellement un ensemble de services lui sont offerts et où tacitement des valeurs identitaires et culturelles empreignent l’ensemble de l’organisation. La mutuelle s’appréhende de manière globale, on ne peut ainsi parcelliser les services ou les valeurs identitaires portées par le groupe.
La notion d’action publique s’exprime pleinement dans cette organisation qui favorise la promotion de la Santé publique43 ou l’Éducation à la santé44 par deux de ses relais organisationnels spécialisées. La notion d’action publique est ainsi présente à tous les échelons de l’organisation et au sein de toutes les structures produisant un service au nom de la mutuelle.
2.3.2 Une notion de l’action publique ancrée dans l’organisation
Presque cinquante années de pratique de ces valeurs ont d’autant plus ancré cette identité dans l’organisation. Ces valeurs, ce « construit » de la mutuelle sont fortement entretenus par l’ensemble des documents produits par la mutuelle à l’attention de ses membres. La mutuelle s’est construite et s’est développée, durant un demi-siècle, avec cette référence à l’action publique exprimée par le souci de la réalisation d’une action de service général. La notion d’action publique a alors un rôle de « ciment », la mutuelle peut s’appréhender, alors, comme une unité sociale, un groupe ayant une appartenance commune, un lien commun qui rassemble.
En parallèle, elle possède une « identité organisationnelle » propre à son statut. En effet, elle obéit aux règles mutualistes de la non-lucrativité (la recherche du profit n’est pas sa priorité), la démocratie, un homme égale une voix (société de personnes et non de capital), l’adhésion volontaire, la laïcité et l’indépendance vis-à-vis des pouvoirs publics.
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La Mutuelle vient de se doter d’une Fondation d’entreprise tournée vers la Santé Publique.
44
L’Adosen est une association organiquement rattachée à la Mutuelle, dans la mesure où les membres de l’association sont adhérents de la mutuelle. Cette association qui a une action de promotion de la santé regroupe quelques 17 000 membres.
141
3.
Le contexte
3.1 La scission juridique de l’organisation
La mutuelle est aujourd’hui amenée à se positionner à la fois sur la structure et sur l’identité du groupe. L’environnement, qui s’exprime à travers l’Union européenne et son pouvoir réglementaire, a imposé des choix aux dirigeants. Notons que les dirigeants ont dû adapter leur organisation selon des normes édictées par un centre décisionnel (Bruxelles) qui n’avait ni la conscience ni l’ambition de préserver les valeurs qui composaient l’homogénéité et l’identité culturelle du groupe. Il y a une véritable pression européenne sur l’identité des mutuelles45.
Dès lors, les dirigeants ont dû « casser » une structure dans la seule optique de séparer l’action purement publique de ces autres actions. Les normes européennes imposent une scission dans l’organisation, ce qui conduit à passer de une à cinq entités organisationnelles. Dans les faits la mutuelle se scinde en quatre mutuelles et une union chargée de la coordination de l’ensemble.
3.2 La scission structurelle de l’organisation
Au-delà des transformations d’ordre juridique, les dirigeants de la mutuelle ont décidé d’appliquer quelques modifications organisationnelles au sein de leur structure, plus précisément concernant les modes de production de service liés aux remboursements du régime obligatoire (Sécurité sociale) et du régime complémentaire (complémentaire santé). 3.2.1 La mise en place de centres de traitement
Tout d'abord, la première phase de modifications a concerné la mise en place de centres de traitement régionaux. Comme nous l'avons dit précédemment, cette mutuelle gère la Sécurité sociale et les prestations complémentaires et supplémentaires. Le traitement des feuilles de soins reste une activité « quantitativement » majoritaire. Dans ce dessein, la mise en place de centres de traitement devait décharger les sections situées dans la même région d'une certaine partie de leur activité de liquidation et donc leur permettre de s'orienter vers de nouvelles « missions », axées sur la relation avec l’adhérent.
En octobre 2000, six centres de traitements régionaux ont été mis en place, ainsi que six « sections d'avenir ». Dans ce projet de réorganisation, toutes les sections ne subissent pas les mêmes modifications structurelles. Les sections du même département que le centre de traitement ne doivent plus traiter qu'une partie minimale de la liquidation, c'est-à-dire, les « retours » (dossiers que le centre de traitement ne peut pas traiter pour des raisons diverses). Nous verrons par la suite que cet aspect de la production a concerné une partie importante de nos travaux. Les autres sections, affiliées à un centre de traitement régional, traitent une partie plus importante de liquidation que la section cible. Dans les faits, le
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142
centre de traitement gère une quantité de feuilles à peu près proportionnelle au nombre d'employés de la section en question qui a accepté la mutation vers le centre de traitement. Tout cela entraîne inévitablement un mode de fonctionnement unique de chacune des sections. Si l'on prend l'exemple de la région « sud-ouest », un centre de traitement a été mis en place à Bordeaux, ce qui signifie que la section de Bordeaux est une « section d'avenir » (« section cible »), elle ne traite plus que les retours. Par contre, la section de Mont-de-Marsan traite, toutes proportions respectées, une partie beaucoup plus importante de liquidation. La liquidation étant composée de deux types de feuilles, les feuilles manuelles et les feuilles automatiques, la section de Mont-de-Marsan ne traite plus que les feuilles manuelles46.
Par conséquent, la mise en place « expérimentale » de six centres de traitement devrait permettre une « pécialisation » de leurs employés, en termes de liquidation, donc une « augmentation du rendement ». Il est important de préciser que les centres de traitements n'ont aucun contact avec les adhérents, et qu'il leur est préconisé d' « éviter » les contacts avec les sections départementales, dans un souci d’ « optimisation », par rationalisation, du processus de production. On comprend donc aisément que la seule entité en contact (physique et par l'intermédiaire du courrier) avec les adhérents, est la section départementale.
3.2.2 La mise en place de centres d’appels téléphoniques
Une deuxième modification organisationnelle concerne la mise en place de deux centres d'appels téléphoniques, regroupant un certain nombre de sections. Le premier a été mis en place en même temps que les centres de traitement.
Ce centre devait lui aussi permettre aux sections de libérer du temps et par conséquent de se consacrer à d'autres tâches, comme le développement de prestations spécifiques, de l'accueil physique ou encore de centres relais dans les universités par exemple.
Cette fois, la séparation ne se situe plus entre le back office et le front office, mais entre divers niveaux et canaux de contacts entre les adhérents et les opérateurs. En fait, la naissance de ces centres d’appels fait suite à une volonté de développer les modes d’accès pour les adhérents mais en segmentant le traitement des demandes. En effet, ces centres d’appels se consacrent aux demandes dites « de 1er niveau » et réorientent les adhérents vers les sections pour les demandes plus complexes ; ce qui ne va pas sans poser de
46 Les feuilles automatiques représentent tous les traitements qui se font par le biais de transfert de données
informatiques :
• Les traitements qui se font par l'intermédiaire de feuilles de soins électroniques (FSE), véhiculées par le système « Carte Vitale »,
• Les traitements dits par « télétransmissions » qui sont effectués par les professionnels de santé à l'aide d'un transfert de données. La différence avec les précédents provient du fait que ce type de traitements nécessite l'envoi d'un support papier du professionnel de santé à la mutuelle concernée, en plus des données électroniques. Il s’agit d’un traitement « semi-automatique ».
Les traitements manuels représentent tous les autres cas, c'est-à-dire, toutes les « feuilles papier » envoyées par les professionnels de santé ou par les mutualistes, qui transitent par voie postale.
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difficultés dans la définition des demandes de 1er niveau et celles de 2nd niveau. Cette dimension ne concerne pas directement le sujet de notre réflexion : séparation du back
office et du front office. Néanmoins, nous la présentons succinctement au lecteur, à titre
informatif, car elle a concerné une partie de l’intervention que nous ne traiterons pas directement ici.
Tout comme les centres de traitement, ce premier centre d'appels a été mis en place à titre expérimental, et seulement une dizaine de sections est concernée. Il devait permettre de répondre aux différentes questions d'adhérents résidant aux quatre coins de l'hexagone. Par exemple, la section de Bordeaux47 est concernée par ce centre. L’accès direct à la section par téléphone est donc devenu impossible à partir de ce moment-là.
3.3 Les prévisions annoncées
Ces modifications structurelles ont été effectuées dans le but d'augmenter la « performance globale du système », en améliorant la productivité de la liquidation et de l'accueil téléphonique et, par conséquent, en diminuant le coût financier de fonctionnement tout en développant la qualité du service (augmentation quantitative des contacts avec les adhérents) au sein des sections. Un ensemble de prévisions à ce sujet a été avancé par les dirigeants, que nous présentons dans les termes de l’époque (2000).
3.3.1 Une augmentation des traitements électroniques
Tout d'abord, et de manière globale, le nombre de traitements électroniques devait considérablement augmenter. En effet, tout au moins par le biais de la Carte Vitale, les traitements dits « par télécollectes » devraient représenter d'ici peu 80 % de l'ensemble des