La sécurité maritime n’est de compétence européenne que depuis le traité de Maastricht. L’article 75 C du traité confère, en effet, au Conseil le droit d’établir « les mesures permettant d’améliorer la sécurité des transports ».
Sur cette base, la Commission a élaboré une nouvelle approche, sous tendue par quelques principes fondamentaux :
- privilégier le niveau international pour l’édiction des normes et favoriser la concertation des Etats membres à la fois pour qu’ils mènent une action concertée au sein de l’OMI et qu’ils en appliquent tous les règles, de manière harmonisée ;
- renforcer la lutte des Etats membres contre les navires sous normes des pays tiers ;
- définir des normes communes dans les domaines non couverts par l’OMI.
Un ensemble de directives et règlements portant tant sur les navires transportant des passagers, des marchandises que les navires de pêche a été pris.
Ce corpus juridique tend à renforcer les dispositions du Mémorandum de Paris.
Une directive (94/57 CE) définit notamment les critères minimaux que doivent remplir les sociétés de classification pour recevoir leur agrément.
Mais dans ce cas, comme pour toutes les autres dispositions, ce sont les Etats qui restent maîtres d’œuvre. Il y a tentative de convergence, coopération renforcée, mais non communautarisation. En outre, la Commission possède simplement le statut de membre consultatif de l’OMI.
Un débat existe entre les Etats membres, ceux-ci n’ayant pas souhaité jusqu’ici voir réduites leurs prérogatives, en particulier comme parties prenantes à l’OMI.
C - LE DISPOSITIF RÉGLEMENTAIRE FRANÇAIS
Contrairement à d’autres Etats (Etats-Unis, Grande-Bretagne parfois, Norvège), la France ne se distingue pas par un recours aux actes unilatéraux. Elle participe, régulièrement et activement, aux travaux de l’OMI, du Mémorandum de Paris et à ceux de l’Union.
La base juridique de la sécurité des navires et de la prévention de la pollution dans notre pays, est à rechercher dans la loi n° 83 581 du 5 juillet 1983, modifiée en 1990 et en septembre 1996. Cette loi sur « la sauvegarde de la vie humaine en mer » concerne les navires battant pavillon français, mais aussi, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d’Etat, les navires étrangers touchant un port français.
Les décrets d’application (en date du 30 août 1984, modifié par décret, du 26 septembre 1996) ainsi que l’arrêté du 23 novembre 1957 (modifié par celui du 7 avril 1989) apportent des éclaircissements.
Outre, la définition des différents titres de sécurité et certificats, le décret aborde la question du contrôle et des multiples commissions habilitées à connaître des navires, notamment la commission nationale et celles régionales de sécurité.
Les commissions comprennent des représentants de l’Etat et des professions : armateurs, assureurs maritimes, constructeurs de navires, techniciens de société française de classification agréée et des organisations syndicales. Les quinze commissions régionales de sécurité, dont la composition diffère peu, exercent leurs attributions préalablement à la délivrance des titres et certificats.
Il existe également des commissions chargées de procéder aux essais des installations, dispositifs, appareils de sécurité et matériels soumis à approbation et, naturellement, des commissions de visite de mise en service (dans chacun des ports dits de visite) et de visite périodique, chargées de vérifier que les navires continuent de satisfaire aux conditions selon lesquelles les titres de sécurité ont été délivrés et renouvelés.
Ces commissions « locales » comprennent les inspecteurs de la sécurité des navires et du travail maritime au nombre de… 54 pour toute la France. Le décret évoqué plus haut, leur confie un nombre impressionnant de tâches. Ils sont
présents dans les commissions de visite de mise en service, dans celles de visite périodique. Ils effectuent les visites « inopinées » (art. 28), celles effectuées « sur réclamation de l’équipage » (art. 29), les visites « spéciales » (art. 32)…
D - LA RÉGLEMENTATION EN MATIÈRE DE CERTIFICATION ET DE CLASSIFICATION La construction des embarcations de toutes sortes doit répondre à de multiples critères définis par les règles de l’art et « codifiés ».
Tout navire est « classé ». La classification répond à l’objectif d’améliorer la protection du bien que représente le navire - à l’origine cette classification s’opérait aux fins d’assurance. Il s’agit d’une opération de caractère « privé » effectuée par des sociétés de droit privé dites de classification, sur la demande de l’armateur.
La sûreté du navire, qui repose sur un certain nombre de critères techniques : résistance, tenue à la mer, stabilité… spécifiques à chaque type d’embarcation, en fonction de l’utilisation commerciale, du genre de navigation, du mode de propulsion…, doit être conforme, de plus, aux dispositions de caractère général prévues par les conventions internationales de l’OMI.
On a, donc, une imbrication de « normes » juridiques adoptées par les Etats dans un cadre international ou unilatéralement et de « normes » privées d’ordre technique dont la valeur contraignante est évidente, puisqu’elles conditionnent l’attribution de la « classe ».
De plus, les sociétés de classification, au-delà de leur activité privée (de classification) se sont vues confier, en raison de leurs compétences techniques, une mission de service public. Elles sont chargées par les Etats de vérifier la bonne application des règles internationales relatives à la sécurité maritime et à la protection de l’environnement. A ce titre, elles effectuent un certain nombre de visites, dont les visites relatives à la sécurité et à l’aptitude au transport de certains produits dangereux (gaz liquéfiés en vrac, produits chimiques en vrac) ainsi que celles relatives à la prévention de la pollution par les hydrocarbures ainsi qu’aux vérifications relatives à l’attestation de conformité et au certificat de gestion de la sécurité (code ISM), et d’inspections. Elles délivrent, au nom des Etats, les titres officiels qui attestent de la conformité du navire. Il s’agit de l’activité de certification.
En France, quinze fonctions leur sont « intégralement » ou
« partiellement » déléguées. Dans le premier cas, l’autorisation est intégrale pour procéder aux contrôles et pour délivrer ou annuler des certificats. Dans le second cas, la société est, éventuellement, autorisée à délivrer des certificats provisoires.
Le certificat définitif est délivré par l’administration.
III - DES TEXTES AUX RÉALITÉS : DES ÉCARTS CONSIDÉRABLES LOURDS DE CONSÉQUENCE
A - DES CONDITIONS DE SÉCURITÉ SOUVENT INSATISFAISANTES, PARFOIS SCANDALEUSES
Comme on vient de le voir, le transport maritime est aujourd’hui régi par une réglementation très abondante et diversifiée, on pourrait presque dire
foisonnante. Elle définit, non seulement, des principes généraux mais encore des modalités de toutes sortes qui vont parfois jusque dans des détails surprenants.
Pourtant, un nombre considérable de dysfonctionnements, d’incidents de toute nature et, parfois, de catastrophes, surviennent. Et encore ne s’agit-il, si l’on peut dire, que de la partie « émergée » de l’iceberg. Bien sûr, des Etats et des intervenants divers de la chaîne de transport s’efforcent, quelles que soient les circonstances, de faire correctement leur travail, dans le respect des règles et des engagements pris. Il n’est pas certain qu’ils soient les plus nombreux car à côté de cela, la réglementation est le plus souvent mal appliquée, contournée, ignorée ou délibérément bafouée. Nombre de navires naviguent sous-normes ; on pourrait aussi bien dire hors normes. Leur proportion dans le transport des produits pétroliers est estimée, selon les sources, autour de 15 %. Les procédures de certification, les contrôles sont trop souvent vidés de leur contenu, ou superficiels, ou complaisants.
Tout cela entraîne la non-observation des procédures d’entretien et de sécurité de la navigation, maintenant à un niveau élevé un ensemble de risques potentiels permanents.
Un récent rapport de l’OCDE va jusqu’à affirmer que « les marges de sécurité sont tombées à un niveau critique ».
La qualité de la réglementation conduit certains analystes à dire que le problème est uniquement celui de son application, et donc celui du comportement des gens chargés de celle-ci. Il faut observer que la lourdeur des procédures de l’OMI, la pratique du consensus, conduisent à ne saisir qu’avec retard des problèmes qui surgissent dans l’évolution des conditions du transport et à n’intégrer qu’avec difficulté - ou à ne pas intégrer du tout - les possibilités découlant des progrès technologiques. Mais surtout, on ne peut que s’interroger sur la validité des mécanismes d’application de règles aussi largement méconnues et sur les causes profondes d’une telle situation. Il apparaît nécessaire de s’y arrêter ici, même brièvement, afin de dégager des propositions nouvelles pertinentes.
B - QUELQUES OBSERVATIONS D’ORDRE GÉNÉRAL
1. Une réglementation internationale dont l’application est