L’insécurité juridique des contrôleurs

Sur le plan du rapport au droit, les contrôleurs sont placés dans une situation paradoxale. En s’inspirant de la notion d’insécurité linguistique proposée par William Labov, on peut qualifier cette situation paradoxale d’insécurité juridique¹. Rappelons que l’insécurité linguistique correspond à la situation d’agents et de groupes qui, du fait de leur position et trajectoire sociales (petite bourgeoisie en ascension récente fréquemment confrontée aux classes supérieures) entretiennent une forte croyance à la norme (« hypersensibilité linguistique ») et sont en même temps dans l’impossibilité de s’y conformer pleinement, ce dont ils ont conscience et dont ils souffrent, leurs imperfections de langage leur rappelant régulièrement qu’ils n’ont pas tous les moyens de leurs ambitions.

Les contrôleurs, parfois du fait des dispositions associées à leurs origines et à leur position sociale, toujours du fait de la place qu’ils occupent dans l’institution et, plus généralement, du fait de la manière dont se définit leur fonction dans les relations qu’ils entretiennent avec les autres agents des caisses, ceux d’autres organismes et les allocataires qu’ils contrôlent, sont eux aussi prédisposés à entretenir un rapport de forte croyance dans la norme (juridique, cette fois), à condamner les moindres écarts (hypersensibilité), et à s’efforcer de l’appliquer de manière stricte. Cette croyance et cette « hypercorrection » juridique se heurte toutefois aux obstacles qui s’opposent à l’accomplissement du rêve de perfection juridique à laquelle elle est logiquement associée : les limites d’une qualification juridique essentiellement pratique, la complexité et les modifications fréquentes des règles à appliquer, l’instabilité et la nature même des situations sociales sur lesquelles les contrôleurs doivent statuer.

Un juridisme de position

Au-delà des logiques institutionnelles de carrière, toute une série de dispositions particulières conduisent à devenir contrôleur : outre le goût de l’investigation et du contact humain, les contrôleurs témoignent d’une attirance pour le droit, voire d’une forme de légalisme et plus généralement, une inclination à la « rigueur » revendiquée comme telle (« j’aime ce qui est carré »).

1 Voir Labov William, « L’hypercorrection de la petite bourgeoisie… », art. cit. Il va de soi que, comme le suggère la référence à Labov et malgré une identité de termes, l’insécurité juridique dont il s’agit ici se distingue de celle à laquelle font référence les juristes et qui sert essentiellement à désigner les conséquences des « failles », des « vides » ou des

« contradictions » des textes.

Reste que s’il y a sans doute des prédispositions à l’occupation d’une telle fonction, son exercice façonne aussi en retour les dispositions des agents : leur manière de voir le monde social et en particulier ses régions défavorisées, leur rapport à la règle, leurs perceptions de la morale et de la justice, et toutes les pratiques associées à ces schèmes de perception et ces attitudes ; en bref leur habitus. Plus précisément, on peut ainsi penser que c’est l’occupation du poste qui conduit à « révéler » la forte croyance dans le droit qui leur est généralement attribuée et qu’ils revendiquent eux-mêmes. D’abord, parce que ce juridisme ou ce légalisme pouvaient ne constituer que des dispositions parmi d’autres, qui ont pris une importance particulière du fait de l’exercice du contrôle. Ensuite parce que l’expression d’une telle orientation, lors des entretiens mais aussi au travail, est une manière de rationaliser la trajectoire : de donner sens au « choix » du métier de contrôleur en montrant que leur trajet se fonde pour une part sur un projet, ou à tout le moins sur des préférences personnelles. Enfin parce que ces dispositions sont aussi l’effet (et pas seulement la cause) de l’occupation de cette position : s’il est probable que des prédispositions légalistes favorisent l’orientation vers le contrôle, exercer le métier de contrôleur prédispose à coup sûr au légalisme.

C’est sur ce dernier point qu’on voudrait insister. Si l’on veut comprendre pourquoi les contrôleurs sont plutôt enclins si ce n’est au rigorisme et à une attitude rigide, au moins à une tendance à l’ « hypercorrection juridique » en dépassant les explications trop simples et univoques (le simple reflet de leur fonction ou le « rigorisme des classes moyennes »), il reste à montrer comment le système des relations dans lequel sont pris les contrôleurs les engage à une position rigoureuse : c’est l’hypothèse d’un rigorisme, ou d’un juridisme de position.

On peut penser qu’il y a une forme de contrainte au rigorisme, qui s’exerce à quatre niveaux.

Au premier niveau, celui des relations avec les « partenaires » (fisc, ASSEDIC, etc.), le contrôleur est en quelque sorte la « vitrine » de l’institution qui permet de juger de son

« laxisme » ou de sa « rigueur ». Les contrôleurs sont ainsi investis d’une fonction de représentation qui oblige d’autant plus à faire la démonstration du sérieux et de la rigueur que la suspicion du « laxisme » pèse toujours plus ou moins sur les CAF. De plus, les contrôleurs sont dépendants de ces relations, notamment pour avoir des informations : s’ils veulent les préserver, ils doivent rester « crédibles », et ce d’autant plus que ces relations sont établies au niveau personnel beaucoup plus que d’institution à institution.

On peut faire au second niveau, celui des relations internes aux caisses, le même type de raisonnement : ce qui fonde la légitimité des contrôleurs, c’est leur capacité à garantir le respect de la norme, dans les cas où le fonctionnement standard de l’appareil bureaucratique n’y suffit pas. C’est leur raison d’être, et ce d’autant plus qu’ils ont développé des (bonnes) raisons de veiller au respect de la norme : présentés (ou se présentant) comme les garants de la justice sociale, ils se retrouvent en quelque sorte prisonniers du système de justification qu’ils ont construit (ou qu’on a construit pour eux). C’est sans doute encore plus vrai en ce qui concerne les relations entre contrôleurs. Lors des échanges sur les cas qu’ils ont eu à traiter, c’est plutôt une dynamique rigoriste qui s’engage, au sens où les risques de perdre la face vis-à-vis des collègues sont plus grands dans les cas de « largesses » que dans les cas de

« sévérité ».

C’est ce qu’indique le cadre d’une caisse lors d’une réunion du groupe politique de contrôle (14 octobre 1999), en faisant état de la pression diffuse qui s’exerce au sein du groupe des contrôleurs. « Leurs collègues peuvent toujours leur dire : “Tu t’es fait avoir ! Si j’y avais été, ça ne se serait pas passé comme ça !”. Du coup, ils se sentent obligés de ramener un maximum de vies maritales. »

Le troisième niveau est celui des interactions avec les contrôlés. Ici plus encore on peut emprunter à Erving Goffman l’idée de l’importance de la préservation de la face. La rigueur juridique, l’opiniâtreté à débusquer mensonges et dissimulations ne se limite pas aux exigences officielles de la fonction. Elles renvoient sans doute à des dispositions sociales plus favorables au formalisme qu’à la compassion pour les pauvres. Mais ce n’est pas tout. Il faut ici également tenir compte des logiques propres à l’interaction d’enquête. Pour les contrôleurs, l’impératif de préservation de la face au cours de ces interactions se traduit par la nécessité de

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ne pas « se laisser rouler dans la farine ». Et c’est en se montrant inflexible que les contrôleurs parviennent le plus aisément à montrer que tel n’est pas le cas, dans la mesure où c’est un moyen de maintenir pour soi et pour les autres l’identité d’un professionnel compétent. « On montre aux gens qu’il ne faut pas nous prendre pour des imbéciles », dit un contrôleur¹. Tout se passe comme si la logique de la relation avec les contrôlés conduisait les contrôleurs à préférer prendre le risque de passer pour un « méchant » (ce qui peut toujours être justifié en invoquant les règles qui les dépassent) plutôt que de courir celui de passer pour un « idiot » (ce qui ne renverrait qu’à leurs propres faiblesses).

Ces trois niveaux de relations sont intériorisés au point de structurer, par un jeu d’homologie, le rapport que les contrôleurs entretiennent à leur fonction, qui constitue le quatrième niveau : celui de « l’identité professionnelle pour soi » et des tactiques déployées pour tenir à ce poste.

Les contrôleurs doivent à ce niveau se constituer un système de rationalisation qui permette de se convaincre de leur propre utilité. Ils doivent se fixer une « ligne de conduite », une attitude type qui évite d’avoir à tout remettre à plat à chaque fois. S’agissant d’un métier exposé à la misère humaine, ils doivent enfin se constituer un système de protection. À ces trois exigences, le rigorisme dans l’application des règles offre une réponse. « Je suis une contrôleuse très rigide, mais ça permet de continuer à faire ce métier », explique ainsi l’une d’entre eux (CAF 1, DB, conversation informelle).

Dans le prolongement de cette analyse, on peut aussi faire l’hypothèse que c’est plus généralement dans les modalités de construction d’une identité professionnelle positive que se noue le juridisme des contrôleurs. Pour projeter une image valorisée, les contrôleurs sont amenés à construire, pour eux-mêmes et pour les autres, leur travail en termes de justice sociale, de manière pour partie homologue au système des raisons qui prévaut au niveau de l’élaboration de la politique de contrôle à la CNAF. Outre le légalisme pur et simple, tout un ensemble de maximes permet de retourner la surveillance et la répression des démunis en œuvre au service de la justice sociale : « ceux qui perçoivent indûment des prestations pénalisent ceux qui en ont vraiment besoin » ; « la lutte contre la fraude est indispensable au maintien du système de protection sociale parce qu’elle est une condition de l’acceptation des prélèvements par l’“opinion publique” », etc.

Ce travail de justification n’est sans doute pas sans conséquences sur les pratiques des contrôleurs, et en particulier sur leur rapport au droit. On peut ainsi faire l’hypothèse que le rigorisme dont sont souvent taxés les contrôleurs dans l’application des règles a précisément partie liée avec la position en porte-à-faux qui est la leur. Les contrôleurs sont en effet contraints vis-à-vis de leurs collègues, des allocataires qu’ils contrôlent mais aussi vis-à-vis d’eux-mêmes, à produire et à entretenir la croyance dans le bien-fondé de leur travail, en le présentant comme nécessaire à la justice sociale. Ils mettraient ainsi d’autant plus de zèle dans la stricte application des règles qu’ils fondent leur position et leur légitimité sur cette justification. Tout écart remettant en cause ce sur quoi leur position est établie, ils seraient dès lors prédisposés à surinvestir dans la conformité aux normes. Plus encore, le rigorisme juridique serait lié à la quête d’une voie de salut pour ces agents à la position délicate. Vis-à-vis des autres catégories d’agents, le stigmate du « flic des pauvres » pourrait ainsi être retourné en rectitude au service de la justice. Vis-à-vis d’eux-mêmes, l’autopersuasion d’être au service de la justice sociale, rendue nécessaire par le « sale boulot » auquel ils sont contraints, entretiendrait en retour la rigueur dans l’application des règles.

La difficile maîtrise d’un corpus juridique complexe et changeant

Ce juridisme de position se heurte toutefois à d’importants obstacles et limites qui en contrarient la réalisation.

Si l’on reprend le modèle de Labov, c’est d’abord un déficit de compétence qui est au principe de l’ « insécurité », ici juridique. Concernant les contrôleurs, les choses sont plus compliquées que cela. En effet, les années que la quasi-totalité d’entre eux ont passé à traiter des dossiers 1 CAF 1-FP.

leur confèrent une compétence technique rarement prise en défaut. Mais ils entretiennent un rapport avant tout pratique au droit, dont ils ne maîtrisent évidemment pas toutes les dimensions. Comme on l’a vu, l’exercice du contrôle est une sorte de carrefour de règles très différentes : si les contrôleurs maîtrisent bien celles du versement des prestations, ils sont moins imprégnés des règles du contentieux, par exemple, ce qui génère souvent des incompréhensions quant aux suites (en particulier quand, précisément, il n’y a pas de suites) contentieuses données à leur travail.

Mais plus qu’un déficit de compétence juridique, c’est plutôt l’incertitude et les changements des catégories qu’ils doivent mettre en œuvre qui leur posent problème. C’est là un point très régulièrement soulevé, et que les premières formations des contrôleurs avaient permis d’identifier clairement.

Dans un document de bilan, il est ainsi noté que les contrôleurs demandent la

« clarification de certains textes ou circulaires dont l’ambiguïté, le peu de référence au droit, accentuent un positionnement délicat qui génère malaise et manque de “crédibilité” »¹.

Leur travail consiste essentiellement en l’usage de « critères de fait » permettant de qualifier des situations (vie maritale, sources de revenus, présence en France des enfants, activités, etc.)². Ces critères doivent par définition être « adaptés » et non seulement « appliqués » aux situations qu’il s’agit de qualifier. C’est un travail d’autant plus difficile que ces critères posent eux-mêmes des problèmes de définition. On le voit en particulier avec la notion d’isolement : les critères qu’ils utilisent ne sont pas toujours précisément définis. Ils peuvent changer d’une caisse à l’autre. Ils changent également dans le temps, du fait d’une réglementation évolutive (ce qui conduit les contrôleurs à considérer que le droit qu’ils appliquent est de nature très politique) mais aussi à des modifications de la jurisprudence et de son interprétation par les magistrats³. Toute une jurisprudence est venue baliser l’application de ce critère, et un important travail en ce sens a été réalisé à la CNAF. Cela n’a cependant pas complètement réglé les problèmes d’usages de cette notion dans le travail des contrôleurs.

Ces difficultés tiennent aussi à la particularité du moment du traitement bureaucratique auquel interviennent les contrôleurs. L’organisation du contrôle à domicile conduit en effet à ce que les contrôleurs voient surtout les cas « douteux », ceux qui rentrent difficilement dans les cases des imprimés, dans les catégories génériques qui doivent valoir pour l’ensemble de la population, et sont conçues pour réunir des informations qui sont formalisées en termes très généraux. Les contrôleurs interviennent donc surtout aux marges, dans les failles, les oublis, les incohérences des règles et catégories administratives. Un contrôle, en effet, est souvent déclenché parce qu’un cas ne rentre dans aucun un type et/ou n’est tout simplement pas conforme aux attendus d’un technicien ou d’agent d’accueil.

Par exemple, à la suite d’un entretien à l’accueil avec une femme qui vient déclarer qu’elle s’est séparée du père de ses enfants, une technicienne décide d’ouvrir des droits à l’API tout en demandant un contrôle car « il y a trop de choses qui ne vont pas dans ce dossier : il n’y a pas d’inscription ANPE, la quittance n’est pas très conforme […]. Ce qui m’embête ici c’est qu’elle a déjà fait une première demande qu’on lui a refusé et elle ne s’est pas manifestée pendant longtemps. Et maintenant la revoilà ! ». Comme on le voit, la suspicion de l’agent est ici provoquée par un comportement qui lui semble illogique parce que non conforme à la logique selon laquelle il y a certaines démarches à suivre pour se sortir d’une situation difficile ; alors même que

1 Bilan de la formation expérimentale des agents de contrôle des caisses d’allocations familiales, CNAF, Département formation, 1993, p. 21.

2 Les critères de fait, fréquemment utilisés dans le droit de la protection sociale, se distinguent des critères faisant l’objet d’une définition légale et renvoyant à un statut. Sur cette notion, voir Sayn Isabelle, Enfant à charge et parent isolé ou les difficultés de mise en œuvre des critères de fait, op. cit.

3 Dans l’un des sites étudiés, l’arrivée d’un nouveau procureur a par exemple été l’occasion d’un litige concernant les délais de prescription, suite au recours d’un allocataire.

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rien n’interdit de penser (selon une autre logique) que l’allocataire méconnaît ces démarches d’une part, et d’autre part, que dans des situations de détresse, il peut justement paraître très coûteux de faire ce type de démarches.

Leur métier s’apparente à une activité de traduction et, bien souvent, de réparation : que font-ils sinon (re)mettre de l’ordre et de la cohérence formelle dans la complexité des vies qu’font-ils sont amenés à saisir en recomposant des parcours et/ou comportements non intelligibles au travers de la logique universalisante (ou dominante) objectivée dans les rubriques des questionnaires ?

Une autre particularité du travail des contrôleurs tient au fait que l’obligation du respect d’un ensemble de normes à laquelle ils sont soumis procède moins d’un encadrement hiérarchique s’exerçant a priori que de l’impératif prégnant de « ne pas faire de bruit », c’est-à-dire de ne pas livrer des conclusions susceptibles d’entraîner des contestations. C’est ainsi en quelque sorte après coup, dans les suites et éventuelles poursuites occasionnées par le contrôle, que résident les plus forts ressorts du cadrage juridique des pratiques des contrôleurs. Si l’ampleur des recours contentieux et procès intentés par les allocataires à la suite d’un contrôle demeure limitée, les contrôleurs n’en sont pas moins hantés par cette perspective et ajustent leurs pratiques en conséquence. Ils sont ainsi particulièrement soucieux de produire des documents qui soient juridiquement recevables en cas de contestation. Et si la dimension attentatoire à la vie privée des pratiques d’enquête n’est limitée qu’à la marge par l’encadrement institutionnel des contrôleurs, elle l’est en revanche par l’anticipation des éventuelles plaintes auxquelles elle pourrait donner lieu. La perte d’un procès est très rare, mais aussi vécue par les contrôleurs comme un traumatisme important qui remet en cause leur compétence et, au-delà, la légitimité de leur position institutionnelle, précisément fondée sur la rigueur de l’application du droit.

Ces agents de l’ordre ne disposent eux-mêmes que des prérogatives imprécises — cf. supra.

Leur statut est loin d’être parfaitement clair quant à l’étendue de leurs possibilités d’investigation. À tout le moins les contrôleurs n’ont-ils pas une connaissance claire de leurs limites. Et quand bien même certaines règles existent, les contrôleurs « oublient » souvent d’en tenir compte (visites non avisées, absence d’information complète de l’allocataire contrôlé, usage d’informations sans valeur juridique, obtenues parfois suite à des pratiques à la limite de la légalité, etc.). C’est là aussi un des éléments de l’ « insécurité juridique » des contrôleurs : alors qu’ils fondent leur position sur une revendication de rigueur dans l’application du droit, ces petits professionnels du droit sont contraints au bricolage.

On verra plus loin comment le social vient remplir ces « vides juridiques » : tout comme la qualification des situations, le cadrage des pratiques de contrôle repose de fait nécessairement sur des principes et des logiques qui n’ont rien de juridique, et tiennent aux catégories de perception et d’action socialement — autant que juridiquement — constituées des contrôleurs, et aux conditions de déroulement des interactions de contrôle. On voudrait pour l’instant indiquer ce qui dans l’organisation du travail des contrôleurs permet de conjurer — partiellement — ces difficultés. Il y a tout d’abord l’organisation des services contrôle qui, lorsqu’ils existent et sont suffisamment importants, permettent aux contrôleurs un accès facilité à des cadres dont ils peuvent solliciter l’avis dans les cas qui leur posent problème.

Dans certaines caisses, il existe même des « experts » dont le rôle est d’apporter une assistance juridique aux différentes catégories de personnel pour les dossiers délicats à traiter.

Plus généralement, encore une fois au moins lorsque les contrôleurs sont suffisamment nombreux et donc au moins dans les caisses d’une certaine importance, des formes de mise en commun, entre contrôleurs, permettent de partager les difficultés et de ne pas laisser leur

Plus généralement, encore une fois au moins lorsque les contrôleurs sont suffisamment nombreux et donc au moins dans les caisses d’une certaine importance, des formes de mise en commun, entre contrôleurs, permettent de partager les difficultés et de ne pas laisser leur