Contraintes externes, logiques internes

Ni les pratiques de contrôle ni leur mise en cohérence au sein d’une politique institutionnelle ne sont réductibles à une « réponse » aux débats politico-médiatiques sur la fraude au milieu des années 1990. Les CAF disposent depuis l’origine d’agents de contrôle, et procèdent de longue date à des vérifications, prévues dans le Code de la sécurité sociale¹. Pour reprendre l’expression consacrée, le contrôle a posteriori des bénéficiaires de prestations est une

« contrepartie du système déclaratif » de la Sécurité sociale. Certaines de ces vérifications ont pu être systématisées assez tôt, par l’envoi de demandes de justificatifs à des catégories particulières d’allocataires pour lesquelles un « risque » avait pu être établi.

« Chaque organisme pratiquait les contrôles qu’il souhaitait. Ça ne veut pas dire n’importe comment, évidemment. Le problème, c’est que les uns ne profitaient pas nécessairement de l’expérience des autres. Il n’y avait pas d’agrégation nationale, pas de politique, quoi. […] Il y avait, en plus du contrôle sur place, beaucoup de contrôle sur pièce déjà. Beaucoup de contrôle ciblé, aussi. Ne serait-ce que le contrôle RAC, cohérence activités – ressources. Là c’est bien du contrôle ciblé. Il y avait aussi des contrôles aléatoires systématiques, avec les attestations de situation par exemple. On l’envoyait avec la déclaration de ressources. On arrosait tout le monde, avec une efficacité et une rentabilité évidemment pas très forte. »²

Il y a certes peu de manifestations d’orientations institutionnelles avant les années 1990. Pour prendre cet indicateur, les circulaires concernant le contrôle au cours des années 1970 et 80 (moins de quinze) sont moitié moins nombreuses que dans la décennie suivante (une trentaine). Leur importance sont sans commune mesure. Dans les années 1970, ce sont des directives techniques concernant exclusivement le respect de l’obligation scolaire³ et la vérification de l’activité professionnelle auprès des allocataires et des employeurs (le versement des prestations était alors conditionné à l’exercice d’une activité professionnelle)⁴. Dans les années 1980, les textes concernent, outre le contrôle de scolarité⁵ les premières expériences de contrôle des déclarations de ressources, en lien avec les services fiscaux⁶. Ce n’est qu’à partir des années 1990 que des textes importants de cadrage et d’orientation politique dans la seconde seront diffusés. Cela n’empêche pas que des premiers investissements institutionnels ont eu lieu dès le milieu des années 1980, même si ceux-ci n’aboutiront dix ans plus tard. « Je suis rentré plus profondément dans le dossier à partir de 1985, et j’ai failli […] sortir une circulaire d’orientation, très exactement à l’automne 1987 », témoigne ainsi Philippe Steck, directeur des prestations à la CNAF⁷. C’est également en 1985 qu’est créé un poste ayant entre autres mission celle d’assurer le suivi des questions liées au contrôle⁸.

1 Article L 583-3 portant obligation générale de contrôle de l’ensemble des déclarations des allocataires en matière de prestations familiales.

2 Daniel Buchet, responsable du contrôle à la CNAF, directions des prestations.

3 Circulaires numéros 70-10, 9 février 1970, Contrôle de la scolarité obligatoire ; 74-3588, 18 juin 1974, Demande de renseignement concernant le contrôle de l’inscription et de l’assiduité scolaire : 75-95, 27 octobre 1975, Contrôle de l’obligation scolaire.

4 Circulaires numéros 71-351, 25 janvier 1971, Contrôle de l’activité professionnelle des allocataires et modalités de paiement des prestations ; 72-4459, 24 juillet 1972, Généralisation du contrôle trimestriel des droits ; 73-84, 13 décembre 1973, Annualisation du contrôle de l’activité pour l’ouverture du droit aux prestations familiales ; 74-22, 18 mars 1974, Annualisation du contrôle de l’activité ; 74-56, 22 juillet 1974, Annualisation du contrôle de l’activité.

5 Circulaire 83-5138, 10 novembre 1983, Contrôle de scolarité.

6 Circulaires numéros 83-1199, 7 mars 1983, Opération de contrôle des déclarations de ressources (collaboration des services fiscaux) et 84-1197, 12 mars 1984, Contrôle des déclarations de ressources.

7 Entretien du 13 mars 2002.

8 Il s’agit du poste occupé depuis sa création par Daniel Buchet à la direction des prestations de la CNAF. « Avant 1985, il n’y avait rien. Moi je m’occupe de beaucoup de choses : minima sociaux, contrôle, contentieux, fraude, recouvrement des pensions alimentaires. » (entretien).

Le contrôle des allocataires n’est donc pas le seul résultat de pressions (politiques) extérieures : c’est une obligation légale et une pratique constitutive du fonctionnement d’un organisme distributeur de prestations. Et les services de la CNAF n’ont pas attendu le rapport de Courson pour s’engager dans la mise en place d’une politique de contrôle.

Il n’en reste pas moins que les changements massifs intervenus dans la manière de s’acquitter de cette « obligation légale » et le développement de la politique de contrôle ne sauraient être expliquées comme le résultat des seuls changements internes à l’institution. Ils trouvent sinon leur origine directe, au moins une part de leur signification, dans l’espace des relations dans lequel l’institution est prise.

En l’occurrence, les transformations intervenues dans cet espace, à partir du milieu des années 1980 et, plus encore, dans les années qui suivent, sont au principe d’une contrainte au développement du contrôle.

Cette contrainte au renforcement du contrôle s’exerce parfois de façon directe et visible : des parlementaires et différentes institutions gouvernementales (Cour des comptes, IGAS, ou encore ministère des Affaires sociales) « demandent des comptes » aux organismes de Sécurité sociale. Des chiffres concernant la fraude, des mesures visant à la limiter sont ainsi demandés, conduisant par là au renforcement d’un dispositif institutionnel de contrôle.

« À une époque, pendant quelques mois, on avait rendez-vous toutes les semaines ou presque avec la DIRMI. Après ils nous ont oubliés. C’est très variable. C’est selon les thèmes choisi par la chambre de la cour des comptes.

On peut aussi ne pas recevoir qui que ce soit pendant des mois. Tout un coup, un thème vient à la mode, et ça y est, on nous redemande des choses. […] Ils nous demandent des tableaux de bord. »¹

Dès 1987, une circulaire de la direction de la sécurité sociale du ministère des Affaires sociales rappelle « les missions d’information et de contrôle des organismes débiteurs de prestations familiales »². Si le rôle d’information sur les droits est rappelé en préambule, c’est essentiellement au contrôle qu’elle est consacré. Elle rappelle la nécessité « de mettre en œuvre des contrôles réguliers » et en précise les modalités dans les grandes lignes : recueil d’information auprès d’organismes extérieurs (notamment administration fiscales, CPAM et ASSEDIC), ciblage, mise en œuvre de plans de contrôle annuels. Plus tard, la mise en place de contrôles informatisés préconisée dans le rapport Courson-Léonard vient donner satisfaction à

« une demande des pouvoirs publics »³. Sans que ce travail institutionnel y soit réductible, les investissements dans l’organisation interne du contrôle apparaissent directement liées à des demandes externes, comme le montre le cas de la circulaire de septembre 1999, envoyée à la Cour des comptes, qui avait demandé des informations à la suite d’une grosse affaire de fraude à Paris⁴. C’est le cas également pour des prestations particulièrement exposées au débat public, comme le RMI.

« On a eu des incitations des pouvoirs publics, notamment à cause du RMI. Là on a eu des demandes de cibles particulières. Pour les autres prestations, il y a eu également des circulaires nous demandant d’organiser notre contrôle. Il y a celle de 1987, très générale. Et puis après, c’étaient des incitations à contrôler davantage. À l’époque c’est une démarche qui met l’accent sur le contrôle, qui aboutit au rapport de Courson, notamment. […] Il y avait des logiques financières. Là on sait bien qui commande. C’est pas les Affaires sociales, c’est Bercy. Il y a aussi de la part de l’opinion publique une très forte demande de contrôle. »⁵

1 Frédéric Marinacce, responsable du département des politiques et des prestations légales, CNAF, entretien.

2 Circulaire ministérielle 227/G/87 du 4 septembre 1987.

3 CNAF, Lettre circulaire nº 98-303 du 2 décembre 1998 « Politique de contrôle », p. 7.

4 CNAF, Lettre circulaire nº 99-222 du 22 septembre 1999, « Politique de lutte contre la fraude ».

5 Daniel Buchet, entretien cité.

° 48

La définition de « cibles » de contrôle, la communication préventive destinée aux allocataires s’inscrivent aussi dans cet espace de relations inter-institutionnel. L’harmonisation des pratiques de contrôle au sein d’une politique nationale de contrôle apparaît largement comme une réponse aux critiques des autorités de tutelle.

« Aujourd’hui, la politique de contrôle des Caisses d’allocations familiales revêt une efficacité certaine […]. Toutefois, cette politique est “éclatée”, ce qui certes est la marque de l’autonomie des caisses, mais ne permet pas à l’institution d’afficher une ligne générale ni des objectifs précis, ni surtout de fournir des résultats aux pouvoirs publics. Ceci crée un malentendu fondamental et entraîne périodiquement des critiques des autorités de tutelle et de la Cour des comptes sur la fiabilité de la gestion des droits et sur sa rigueur. »¹

Les contraintes externes pour le renforcement d’une politique de contrôle s’exercent aussi et sans doute surtout de manière indirecte et diffuse. Elles renvoient aux transformations générales des représentations du « social » et des politiques sociales évoquées plus haut. Ces dernières conduisent en particulier les organismes distributeurs de prestations sociales à devoir garantir vis-à-vis de l’extérieur un bon usage des ressources, à démontrer le sérieux d’une « gestion rigoureuse », en bref à entretenir la légitimité de l’institution et de son fonctionnement alors même que celle-ci est mise à mal. De ce point de vue, la période des premières initiatives institutionnelles n’est pas anodine : le milieu des années 1980 est en effet l’époque de la diffusion des impératifs gestionnaires dans les politiques publiques.

« En 1985, le directeur de l’époque, monsieur Fragonnard, m’a demandé de m’emparer du dossier. Je me souviens très exactement, c’était en septembre 1985. […] À cette époque, se diffuse l’idée selon laquelle les prestations sont complexes, que les gens peuvent passer à côté de leurs droits, que d’un autre côté on doit être rigoureux, on ne peut pas se permettre, gérant des organismes sociaux fondamentaux, de ne pas le faire de manière rigoureuse. »²

Une note interne fait alors état de ce que « la branche prestations familiales est interpellée sur les modalités et les résultats de sa politique de contrôle » dans les remarques du rapport de la Cour des comptes sur le contrôle des ressources et de la condition d’isolement et dans le rapport d’Évelyne Sullerot sur l’évolution du mariage et en conclut : « dans ce contexte, où l’Institution est indirectement au moins mise en cause, le temps est venu pour la CNAF de prendre position globalement sur la politique à adopter en matière de contrôle »³. « Des prestations gérées avec rigueur » : c’est sous cette rubrique qu’apparaît la politique de contrôle dans les documents officiels une dizaine d’années plus tard⁴. Il faut en effet faire pièce aux accusations de « laxisme » développées en particulier depuis l’essor des minima sociaux.

« En 1995, il y a eu une incitation forte à la politique de contrôle. Si je prends la convention d’objectifs et de gestion de 1997, nous demander 25 % de taux de contrôle, c’est un taux énorme. Donc il y a de la part des pouvoirs publics à cette période une dominante contrôle qui est forte. Qui est forte mais qui s’explique pour des raisons tenant à ce que d’aucuns pensaient qu’avec une politique de contrôle très vive sur le RMI, il y avait peut-être un milliard à récupérer. C’est dans un contexte d’explosion financière, d’explosion du nombre de bénéficiaires et où je pense que l’État estime qu’il y a des économies à réaliser à travers une politique de contrôle appuyée. Bon. Ça n’a pas conduit à ces résultats. On a fait le taux de contrôle demandé et même 1 CNAF, Lettre circulaire nº 94-53 du 16 février 1994, « Politique de contrôle des droits ».

2 Philippe Steck, entretien.

3 Steck Philippe, « La politique du contrôle dans la branche prestations familiales », CNAF, 15 octobre 1985, 11 p.

4 Convention d’objectifs et de gestion État-CNAF, 1997.

au-delà. On n’a pas… C’est pas qu’il n’y a pas de rentabilité financière, je vous disais qu’avec le contrôle ressources, on est aux alentours de 300 millions, ce qui n’est pas totalement négligeable. Mais on n’est pas sur des sommes colossales. »¹

Au-delà de l’exhortation générale à la gestion rigoureuse, ce sont aussi les critiques formulées à l’égard de certaines prestations qui, indirectement, pèsent pour le développement d’une politique de contrôle. « C’est une manière de défendre un certain nombre de prestations qui sont mal perçues, critiquées, que de les contrôler », résume ainsi un responsable de la CNAF². C’est le cas d’abord au début des années 1980, avec l’Allocation de parent isolé.

« Fragonnard et moi-même on réagissait au fait que l’API, créée en 1976, fait au début des années 1980 l’objet de violentes critiques, avec la thématique que les femmes qui se disent seules ne le sont pas réellement, ou qu’elles font des enfants pour continuer à percevoir l’API, etc. Il y a des violentes attaques contre ce type de prestations, qui nous incitent à dire : “mettons du contrôle pour faire taire les critiques”. »³

C’est le cas ensuite avec le RMI. Des garanties quant au contrôle des bénéficiaires sont jugées nécessaires à la défense de cette aide dès sa mise en place, en 1988. L’augmentation imprévue du nombre d’allocataires quelques années plus tard, et les débats qui se constituent à cette époque font que ses défenseurs jugent d’autant plus indispensable la mise en place de dispositifs qui préviennent les velléités susceptibles de remettre en cause cette « avancée sociale ».

« Avec l’arrivée du revenu minimum d’insertion en 1988, très rapidement, dès 1989 j’ai impulsé la liaison avec les partenaires, les ASSEDIC, le CNASEA et d’autres. […] Il faut bien comprendre le pourquoi de 1988, du RMI, et de l’impulsion des liaisons avec les partenaires. C’est une espèce de vision anticipatrice disant : “on fait le RMI, on y croit, c’est une belle avancée sociale, mais le RMI n’est tenable que dans un contexte économique relativement favorable où c’est le dernier filet de sécurité vis-à-vis de la population modeste. Si ça explose et que ça devient beaucoup plus massif, on aura du mal à faire l’insertion, et des gens voudront remettre en cause l’avancée sociale, en argumentant sur l’assistanat, et viendront sur la thématique qu’on gère mal et qu’on ne contrôle pas les droits”. Nous avons pensé dès le début qu’un RMI à 300-400 000 bénéficiaires serait un RMI vu positivement par l’opinion. Un RMI à un million de bénéficiaires allait conduire l’opinion à être défavorable. Nous avons pressenti, sans être madame Soleil, qu’avec l’explosion du RMI, il y aurait une suspicion d’assistanat, de fraude, etc. Donc d’emblée on a essayé de mettre la prestation dans un cocon de protection pour qu’elle ne soit pas attaquée et attaquable. Je crois qu’on a eu raison, puisqu’elle a été attaquée en 1995. Un ministre a parlé de culture RMI, avec toute la connotation négative qu’il y avait derrière le propos. À l’automne 1995, une mission parlementaire a été dépêchée pour établir un bilan de la fraude de la part des pauvres. Cette mission parlementaire est venue avec plein de préjugés, pensant que le RMI était très fraudé.

Heureusement que nous avions monté toute cette mécanique de liaison et de contrôle, parce que nous avons pu faire la preuve, au cours de l’automne 1995, que le RMI n’était pas si fraudé que ça, qu’il était très contrôlé. Nous étions des bienheureux de pouvoir dire que nous avions monté un fichier national de contrôle pour les immatriculations, que nous faisions des liaisons avec les ASSEDIC pour contrôler les droits au chômage, les CNASEA pour les contrats emploi et solidarité, bon, voilà. »⁴

1 Philippe Steck, entretien.

2 Frédéric Marinacce, entretien.

3 Philippe Steck, entretien.

4 Idem.

° 48

Effet de la contrainte, le développement d’une politique de contrôle peut ainsi être revendiqué comme une stratégie. Cela permet de fournir un gage de rigueur à ceux qui, parlementaires, responsables gouvernementaux, partenaires sociaux ou médias, seraient amenés à remettre en cause le fonctionnement de l’institution. Cela permet de prévenir les éventuelles remises en cause de prestations sur la base d’allégations concernant l’ampleur de la fraude dont elles seraient l’objet.

Cela ne va toutefois pas de soi. Si le contrôle a pu être pensé comme une ressource stratégique, en faire une arme au service de la défense de prestations menacées pourrait bien aussi être une manière de rationaliser ce qui s’est imposé comme une obligation, ou pour le dire autrement de faire de nécessité vertu. À tout le moins est-ce bien le produit indirect d’une contrainte. De plus, l’usage du contrôle comme moyen de défense de l’institution et des prestations menacées qu’elle verse occasionne aussi des conséquences parfois difficiles à assumer. La politique de contrôle repose sur le ciblage de situations « à risques », qui se concentrent dans les populations démunies, et en particulier sur les bénéficiaires de minima sociaux qu’il s’agit de défendre.

« Le problème c’est qu’on les contrôle beaucoup, sans doute beaucoup trop.

Le taux de contrôle du RMI par exemple est exorbitant par rapport à la place du RMI parmi l’échantillon des bénéficiaires. Le RMI, c’est 13 % des allocataires, et c’est 50 % du contrôle. C’est pas logique. Et on n’a pas découvert de fraude organisée massive au RMI. D’autant que le RMI est contrôlé au niveau des immatriculations, avec le fichier national. »¹

Le rapport de Courson dénonçait une « culture » des organismes sociaux centrée sur le versement des aides et répugnant au contrôle. Si tant est que cela ait jamais été le cas, les développements récents montrent que le contrôle est bien intégré au fonctionnement des institutions assurant le versement des prestations. Il n’en n’apparaît pas moins avant tout comme une obligation dont on s’acquitte, qu’il s’agit de valoriser dans certains cas (comme la convention d’objectifs et de gestion signée avec le gouvernement, ou les réponses aux corps d’inspection), mais qui n’est elle-même guère valorisante. « Avoir un taux de contrôle de 32 % en 2000, je ne suis pas d’une fierté absolue là-dessus », indique ainsi Philippe Steck. On le voit bien dans la manière dont cette obligation de contrôle est assortie d’aspects qui font contrepoids à la dimension répressive dont elle est inévitablement porteuse : prospection des droits, conseil, rappels autant qu’indus, « qualité » du traitement des dossiers.

« Il y a une énorme sensibilité à ce dossier, et un équilibre à tenir. J’ai toujours voulu tenir l’équilibre contrôle d’un côté, gestion sociale, qualité, prospection, accès aux droits d’autre part. [Le] contrôle a été plus développé. Je dis qu’on s’est pas trompés à développer du contrôle, à utiliser les liaisons, les croisements de données avec les partenaires pour obtenir ceci et la rectitude des droits. Ce qui est fait garantit quand même une maîtrise face aux risques divers. Mais désormais il faut rééquilibrer en mettant plus d’accent sur la qualité. […]Le contrôle est donc l’occasion de revenir sur la doctrine que j’avais exprimée en 1995 : tous les droits, rien que les droits. »²

On le voit également dans les modalités de traitement des questions liées au contrôle au sein de l’institution. On ne trouve guère de clivages nets entre agents ou services à ce propos. En tout cas ne trouve-t-on pas d’agents qui se soient investis dans le contrôle pour en défendre systématiquement le développement.

1 Frédéric Marinacce, entretien.

2 Philippe Steck, entretien.