La fraude sur l’agenda

L’identification de la fraude comme problème et les appels à un contrôle renforcé ne procèdent bien évidemment pas seulement d’un processus d’importation. C’est toute une série de logiques propres à l’espace national qui a conduit à ce que des représentations des problèmes liés aux politiques sociales et à leurs bénéficiaires forgées outre-atlantique et outre-manche puissent, dans une certaine mesure et à un moment bien précis, trouver écho dans les orientations des politiques françaises.

Jusqu’aux années 1990, la question de la fraude aux prestations sociales reste assez diffuse et fortement empreinte de connotations morales. Elle est régulièrement avancée dans les débats politiques ou la presse, mais sans faire l’objet d’investissements particuliers ni dans sa dénonciation publique ni dans son traitement institutionnel. Les prises de position se concentrent sur une prestation particulière : l’allocation de parent isolé. Au début des années 1980, cette prestation créée en 1976 est régulièrement critiquée comme n’étant plus seulement une aide nécessaire aux femmes abandonnées par les pères, mais comme favorisant des comportements qui remettent en cause la « vraie » famille : l’isolement ne serait plus seulement subi mais aussi choisi, au détriment d’une structure familiale stable. Cette allocation ferait l’objet d’un usage pervers de la part de femmes qui enchaîneraient les grossesses pour pouvoir en bénéficier. Elle conduirait un nombre important de couples sinon à se séparer, au moins à dissimuler leur situation : des femmes se déclareraient seules pour prétendre à l’allocation et cacheraient « un homme dans le placard ». Les usages moralistes de telles critiques et la possibilité d’évaluations audacieuses de l’ampleur de ces phénomènes ont conduit à la multiplication de ces critiques, du côté des fractions conservatrices défenderesses de « la famille » dans les associations familialistes et leurs relais dans le champ politique ³ mais aussi au-delà, comme en témoigne les propos sur « la crise de la famille » d’une essayiste

1 Ryan W., Blaming the Victim, New York, Vintage Books Edition, 1972, cité in Wacquant Loïc, op. cit. Au-delà de considérations directement liées au système de protection sociale et à son financement, la dénonciation des fraudes peut ainsi être comprise comme l’une des formes que revêt une tendance récente plus générale à la « criminalisation de la misère », dont l’«explosion carcérale» aux États-Unis constituerait la version la plus achevée (cf. les travaux déjà cités de Loïc Wacquant) et dont les arrêtés anti-mendicité, le traitement quasi-carcéral des sans-abri, l’appréhension policière des « violences urbaines » ou la retraduction des questions liées à l’immigration en termes d’insécurité et de clandestinité constituent quelques manifestations visibles en France. Cf. successivement pour chacun de ces thèmes Damon Julien, « La grande pauvreté : la tentation d’une rue aseptisée », Informations sociales, 60, 1997, p. 94-101 ; Bruneteaux Patrick, Lanzarini Corinne, Les nouvelles figures du sous-prolétariat, Paris, L’Harmattan, 1999 ; Collovald Annie, « Des désordres sociaux à la violence urbaine », Actes de la recherche en sciences sociales, 136-137, 2001, p.

104-114 ; Palidda Salvatore, « La criminalisation des migrants », Actes de la recherche en sciences sociales, 128, septembre 1999, p. 39-49.

2 Appels dont on peut trouver des exemples typiques récents dans les discours du ministre de l’Intérieur Jean-Pierre Chevènement ou encore l’article de Régis Debray, Max Gallo, Jacques Julliard, Blandine Kriegel, Olivier Mongin, Mona Ozouf, Anicet Le Pors, Paul Thibaud, « Républicains, n’ayons pas peur ! », Le Monde, 4 septembre 1998, p. 13.

3 Cf. Lenoir Remi, « La famille, une affaire d’État. Les débats parlementaires concernant la famille (1973-1978) », Actes de la recherche en sciences sociales, 113, juin 1996, p. 16-30.

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proche d’associations familiales et membre du Conseil économique et social¹.

Si ce type de préoccupation ne disparaît pas, ce sont progressivement des considérations financières qui conduisent à se saisir des questions liées au contrôle. On peut schématiquement distinguer de ce point de vue deux moments clés. Le premier, au milieu des années 1980, correspond à l’imposition de la thématique des « nouveaux pauvres » et aux craintes que suscitent le développement du chômage de masse sur l’équilibre des budgets sociaux, qui devient alors la question centrale des questions liées à la sécurité sociale. Cette évolution procède, au moins dans un premier temps, de l’intervention d’institutions et d’agents non spécifiques au secteur social (comme la Cour des comptes ou le ministère des Finances) dans la production de normes gestionnaires s’imposant aux ministères et organismes sociaux.

On sait en effet que ce rôle a été déterminant à partir du tournant de la rigueur du début des années 1980. Ainsi, dès 1985, le rapport annuel de la Cour des comptes s’inquiète d’un développement incontrôlé du nombre de bénéficiaires d’aide dû à la persistance de la crise économique et met en exergue les problèmes que cela occasionne pour le système et les organismes de protection sociale. Un décalage se creuserait ainsi entre une organisation et des prestations pensées en d’autres temps et des « besoins » nouveaux et sans cesse croissants.

De ce décalage résulte « une gestion compliquée qui multiplie les risques de fraudes, d’erreurs ou au contraire de double emploi, sans toujours mettre les familles en détresse à l’abri des insuffisances de la réglementation ou de l’information »². La Cour insiste en particulier sur les limites des contrôles effectués en matière de ressources et d’isolement. En ce qui concerne les ressources, les conclusions de la sont assez sévères.

Après avoir fait état des résultats d’une enquête évaluant les erreurs à 20 % des dossiers, conduisant pour l’année 1982 à « 623 millions de francs de prestations indûment réglées et 363 millions de francs de rappel de prestations, soit une perte nette de 26 millions de francs pour le régime général », la faiblesse des contrôles est dénoncée en ces termes. « Dans une lettre-circulaire du 12 mars 1984, la CNAF a estimé qu’il n’était pas opportun de renforcer les contrôles, dans l’espoir que la formule expérimentée à Beauvais et à Creil, fondée sur une déclaration de ressources commune aux CAF et aux services fiscaux, pourrait être généralisée “à l’horizon de 1986”.

On ne saurait se satisfaire d’une acceptation aussi passive des insuffisances du contrôle. D’une part, le souci d’une juste distribution des prestations familiales ne permet pas de se borner à enregistrer le solde comptable au détriment des CAF qui résulterait de la situation actuelle. Le montant des droits inexacts — prestations indues ou rappels de prestations — s’élève à près d’un milliard de francs, soit environ 2,3 % des prestations sous conditions de ressources. Il y a là un enjeu financier qu’on ne saurait tenir pour négligeable. D’autre part, il n’est pas acquis que la direction générale des impôts répondra en 1986 aux vœux de la CNAF de voir se généraliser la déclaration commune aux deux services. Il serait donc nécessaire que les caisses d’allocations familiales mettent en place dès maintenant un système de contrôle des ressources plus efficace que celui qu’elles utilisent actuellement de manière parfois épisodique, afin de diminuer le nombre excessif des erreurs constatées lors du paiement des droits. »³

Le second moment clé se situe une dizaine d’années plus tard, lorsque la crise économique et le chômage suscitent des craintes quant au développement incontrôlé du nombre de bénéficiaires des minima sociaux. C’est alors le RMI qui est au cœur des préoccupations. Un rapport conjoint de l’inspection générale des finances et de l’inspection générale des affaires sociales marque de ce point de vue une étape importante⁴. Il s’agit comme son titre l’indique 1 Sullerot Évelyne, Pour le meilleur et sans le pire, Paris, Fayard, 1984.

2 Cour des comptes, Rapport annuel, 1985, p. 25.

3 Ibid., p. 26.

4 Inspection générale des finances, Inspection générale des affaires sociales, Rapport d’enquête sur les causes de la croissance du nombre d’allocataires du Revenu Minimum d’Insertion, Rapport nº 95026, février 1995, 2 volumes.

d’identifier les causes de la croissance du nombre d’allocataires. Cette question n’occupe cependant qu’une partie du rapport sur trois, où sont mises en avant des causes structurelles.

L’augmentation du nombre de RMIste y est essentiellement imputée à l’évolution du chômage non indemnisé, et le rapport note qu’on ne saurait trouver son explication « dans l’éventualité d’une fraude massive ou de dysfonctionnements du système d’information » (p. 55). Le reste du rapport dresse un état des lieux critique du système d’information sur le RMI et surtout de la politique de contrôle mise en œuvre. Les conclusions quant à la fraude et son impact apparaissent ambivalentes. Les rapporteurs évaluent à 10 % la proportion de dossiers dans lesquels les ressources seraient sous-déclarées, en indiquant que « l’impact financier global des sous-déclarations constatées reste limité » (p. 49). Il est également noté que « les indus [ne représenteraient] que 3 à 5 % du montant du RMI versé » (ibid.). La fraude n’est donc

« manifestement pas un facteur explicatif de la montée en puissance du dispositif » (p. 56).

Mais le rapport souligne en même temps « le caractère préoccupant de ce phénomène » (ibid.), et contient des préconisations quant à la nécessité de renforcer les moyens de contrôle, essentiellement en procédant à des liaisons automatisées pour l’échange de données informatisées entre les CAF qui versent le RMI et les autres organismes versant des prestations (CPAM, CNASEA, ASSEDIC) pour limiter la sous-déclaration des ressources.

Si l’attention portée à la fraude et aux dispositifs de contrôle des allocataires apparaît donc liée aux problèmes de financement du système de protection sociale, cette attention procède également du regard qui est porté sur ces problèmes financiers. Ce regard, c’est tout d’abord celui que portent les agents de l’espace politico-administratif. La réunion à partir du milieu des années 1980 d’un nombre croissant d’hommes politiques, de hauts fonctionnaires, d’économistes, de juristes, d’experts, etc., autour de conceptions économiquement libérales et juridiquement rigoristes des politiques sociales pour des projets de réforme de la protection sociale dans le sens de « l’austérité » a pu constituer un terrain favorable au développement de questions telles que la fraude et le contrôle¹. Mais c’est aussi du fait d’évolutions propres au milieu plus restreint des hauts fonctionnaires du social que ce type de problème a pu émergé.

Comme le montre une enquête sur l’ « élite du welfare » dans les années 1980-90², la fin des années 1980 marque un ensemble de changements qui contribuent à renforcer l’attention aux considérations gestionnaires au sein de ce milieu. On assiste en premier lieu à la montée en puissance de « gestionnaires du social » qui, après un passage au Budget, obtiennent un poste dans une administration sociale à partir de 1988³.

À la différence des générations précédentes, ils ne se contentent pas d’intégrer de manière plus ou moins obligée la dimension financière dans leurs pratiques, mais ils la revendiquent comme un élément constitutif de leur compétence et de leur légitimité. Plus généralement, à cette époque « l’élite du welfare » s’autonomise par rapport aux administrations financières (« les gens de Bercy ») en se réappropriant les logiques de la rigueur gestionnaire. C’est dans ces conditions que se constitue ce que les auteurs nomment « le paradigme de l’ élite du welfare » : « intégrer le problème financier du système pour le sauvegarder ». À partir de ce moment, les orientations vers la rigueur gestionnaire au sein desquelles prend place le développement du contrôle n’est plus seulement le produit d’une contrainte externe aux administrations sociales : elles procèdent de ces administrations elles-mêmes.

Les agents de l’État, experts et autres « gestionnaires du social » n’ont pas le monopole de la production des problèmes sociaux. Les media participent aujourd’hui très directement à la 1 Voir par analogie sur le cas de la politique du logement Bourdieu Pierre, « La construction du marché. Le champ administratif et la production de la “politique du logement” », Actes de la recherche en sciences sociales, 81-82, mars 1990, p. 65-85. Il faudrait aussi pouvoir repérer les orientations des organisations patronales et syndicales au sein des organismes à gestion paritaire sur ce point.

2 Voir sur ce point Hassenteufel Patrick, et. al., L’émergence d’une “élite du welfare” ? Sociologie des sommets de l’État en interaction. Le cas des politiques de protection maladie et en matière de prestations familiales (1981-1997), Rennes, CRAPS, rapport pour la MIRE, 1999. Voir en particulier Genieys William, « Les logiques d’institutionnalisation de l’élite du welfare », p. 65-88, et Bachir Myriam, « Les registres et répertoires d’action de l’élite du welfare », p. 89-142.

3 Les auteurs citent, pour le cas de la branche famille, l’exemple d’Etienne Marie.

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construction des problèmes sociaux et à leur mise sur agenda politique¹. Ceci se vérifie largement dans le cas qui nous intéresse, puisque media et discours journalistiques ont joué un rôle actif dans la mise sur agenda du problème en dénonçant les faux chômeurs, faux pauvres ou mauvais pauvres, parfois désignés comme responsables des problèmes rencontrés par le système de protection sociale. Si cette thématique est investie prioritairement par les journalistes économiques, par ceux de la presse conservatrice² et plus généralement par tous ceux qui ont érigé la dénonciation de l’État sous toutes ses formes en spécialité journalistique³, elle est également présente dans la rubrique « faits divers » de la presse locale et nationale⁴ et sous la plume de journalistes qui se revendiquent « de gauche »⁵.

Jusqu’en 1995, et après les débats liés au rapport parlementaire sur la fraude, le traitement journalistique de ces questions est presque exclusivement lié à des « affaires » particulières, notamment d’escroquerie aux ASSEDIC ou aux allocations familiales. Autour de 1995, ce ne sont plus des faits divers détachés les uns des autres mais « le problème de la fraude » qui est traité. À la manière du « malaise des banlieues », mis en scène dans les représentations journalistiques d’événements locaux construits comme autant de « symptômes » d’une même

« pathologie »⁶, la fraude aux prestations sociales a ainsi pu fournir une base au « diagnostic » journalistique de divers problèmes sociaux. Celui bien sûr de la « crise de l’État-providence », sur le mode de l’effet pervers indiqué plus haut et-ou celui de l’indignation morale⁷. Celui « des immigrés » dont l’inclination supposée à la tricherie vient servir la démonstration des obstacles à l’ « intégration ». « Les témoignages […] affluent, écrit Jacques Julliard : les immigrés abusent effrontément des lois sociales, assurés qu'ils sont de l'impunité »⁸. Celui des limites de « l’État de droit » et de « l’assistanat », dans les départements d’outre-mer et en Corse⁹. Celui plus général enfin d’une anomie généralisée dont, avec les scandales politico-financiers, les

1 Voir en particulier Champagne Patrick, « La vision médiatique » et « La vision d’État », in Bourdieu Pierre, dir., La misère du monde, op. cit., respectivement p. 61-79 et p. 261-269. Voir plus généralement Garraud Philippe, « Politiques nationales : élaboration de l’agenda», L’Année sociologique, 1990, vol. 40, p. 17-41 ; Parsons Wayne, Public policy. An introduction to the theory and practice of policy analysis, Cheltenham, Edwar Elgar, 1995, p. 106-109.

2 Cf. par exemple le dossier réalisé par Valeurs actuelles le 18 mai 96 et les articles régulièrement publiés dans le Figaro, notamment au cours du second semestre 1995 et du premier semestre 1996. Desjardins Thierry, Lettre au Président sur le grand ras-le-bol des Français : à propos du faux chômage, des faux malades, de la dilapidation des fonds publics et de quelques autres turpitudes du même acabit, Paris, Fixot 1995.

3 Cf. le dossier « Les dérives de l'aide sociale », Le Point, 8 avril 1995, p. 59, ou encore Imbert Claude, éditorial

« Gribouille et les tricheurs », Le Point, 18 mai 1996, p. 5.

4 Parmi les « affaires » présentées dans la presse, voir par exemple celle de l’escroquerie à l'ASSEDIC de Lyon (Le Monde des 8 Mars, 23, 24, 25, 27 Juin et 30 Juillet 1988.) De nombreux cas individuels sont régulièrement épinglés, notamment lorsqu’ils peuvent avoir une dimension « sensationnelle » (Cf. par exemple « Il percevait les ASSEDIC sous onze noms différents ! », Nice-Matin, 8 Juin 2001).

5 Cf. par exemple Julliard Jacques, L’année des dupes, Paris, Seuil, 1996.

6 Champagne Patrick, art. cit., Collovald Annie, « Violences urbaines… », art. cit.

7 « L'aide sociale, on ne peut que s'en féliciter, représente un progrès aussi incontestable que nécessaire par le secours qu'elle apporte à ceux dont la situation se serait sans cela transformée en drame. Mais ce système d'assistanat peut-être perverti : les abus, les distorsions, la fraude finissent parfois par aggraver des maux qu'il est censé soigner. » « Les dérives de l'aide sociale », art. cit.

8 Julliard Jacques, L’année des dupes, op. cit., p. 168-169. Comme pour les actes de délinquance, les origines des fraudeurs condamnés sont régulièrement mentionnées dans la presse, contribuant ainsi à accréditer la thèse d’une fraude massive des étrangers. Par exemple : « En Bretagne, escroquerie aux Allocations familiales de deux Béninois… » (Le Monde, 27 mai 1987) ; « Pour permettre une fraude aux allocations familiales, des Zaïrois organisaient l'immigration clandestine d'enfants africains », (Le Monde, 25 décembre 1992).

9 « Les Corses battent tous les records de la fraude impunie. Une spécialité qui touche toutes les corporations et toutes les classes sociales », affirme Pascal Irastorza en se fondant sur « le dossier accablant d'un inspecteur général des finances ». (« La Corse “paradis fiscal” », Le Point, 30 août 1997, p. 40.) Sur la Corse, cf. aussi Roland-Lévy Fabien,

« Le système Corse », Le Point, 8 août 1998, p. 4 — l’article fait état d’un rapport de l’IGAS sur le mauvais fonctionnement du dispositif RMI en Corse — et, du même auteur, « Fraude à tous les étages », Le Point, 14 février 1998, p. 46.

« incivilités », la « violence à l’école », etc., la fraude serait une manifestation¹.

Un sondage d’opinion sur « la tricherie dans la société française » a ainsi été réalisé par la SOFRES pour le Nouvel observateur en juin 1994. L’objectif de l’enquête était de « mettre en regard la prégnance du thème de la corruption dans le débat politique national, d’une part avec le sentiment que les Français ont de l’étendue du phénomène, mesure sociale de son intensité dramatique collective, d’autre part avec les rapports que les citoyens entretiennent eux-mêmes avec le respect de la règle, en termes de pratiques et de jugements sur un certain nombre de délits.² » Pour nourrir le premier terme de ce second volet, les enquêteurs ont demandé aux répondants s’il leur arrivait de se livrer à un certain nombre de pratiques (les items vont de « Faire jouer vos relations pour obtenir une faveur » à « Frauder sur la Sécurité sociale, les allocations familiales » en passant par « Vous garer sur un parking pour handicapés »,

« Tricher sur votre âge », etc.). Selon la logique typique de la « scientificité » ostentatoire que les sondeurs confèrent à leurs artefacts, un « indice de tricherie » est construit sur la base de ces déclarations. Et selon la logique de la métaphysique sociale des enquêtes d’opinion, les auteurs voient entre autres au travers des chiffres de cet indice « des signes de délitement social ».

Comme souvent, la référence à « l’opinion publique » relie les constructions étatique et médiatique du « problème de la fraude ». Celui-ci apparaît en effet lié à l’administration de sondages d’opinion sur les politiques sociales et à leur usage tant par des journalistes que par des agents du champ politico-bureaucratique. La lettre du Premier ministre Alain Juppé aux députés chargés du rapport sur les fraudes, tout comme le rapport lui-même, font référence de manière insistante à l’« opinion publique ». À la fois cause et effet du traitement politique et journalistique de cette question, « les Français » seraient de plus en plus « sensibles » à la fraude. C’est ainsi qu’en 1993, une enquête du CREDOC montre qu’ « une majorité de Français » pense que les fausses déclarations pour bénéficier d’allocations, et en particulier du RMI, sont importantes et qu’il faudrait développer les contrôles.

« De plus en plus de Français s’interrogent sur les fausses déclarations, lit-on ainsi dans un rapport du CREDOC présentant les résultats d’un sondage de 1995. Une forte majorité de la population (61%) manifeste en effet son accord avec l’affirmation qu’il y a “beaucoup de gens qui font de fausses déclarations pour toucher les prestations familiales”. […] Ce courant de “contestation suspicieuse” s’est sensiblement accru en trois ans (+ 10 points) »³.

L’augmentation tendancielle de la « suspicion » aurait pour corollaire la baisse tendancielle de

L’augmentation tendancielle de la « suspicion » aurait pour corollaire la baisse tendancielle de