humain est un élément important de la croissance à long terme et de l’amélioration du cadre de vie. Il existe un lien étroit entre la question de l’eau et l’assainissement et la lutte contre la pauvreté. Cette équation a été soulevée par la commission du développement durable des Nations Unies lors de ses 16e et 17 séances sur « la lutte
contre la pauvreté, élément clé du développement durable »15
Il ressort de cette rencontre que l’accès à l’eau salubre constitue un élément clé du développement durable, un indicateur dans l’amélioration de la santé des pauvres et une diminution du coût lié au manque à gagner dû aux absences répétées du personnel. Richard Jolly16 souligne,
à juste titre, que la moitié des pauvres du monde était victime de maladies transmises par l’eau. C’est dans ce même ordre d’idée qu’aborde la présidente du
15
La commission du développement durable des nations unies a établi le lien entre la lutte contre la pauvreté et le développement durable 27 avril 2004, lors du dialogue interactif de la Commission du développement durable. Voir le site www.un.org
16Il est p ofesseu à l I stitut des tudes e d eloppe e t, U i e sit de Susse au Royaume-U i et so i te e tio s i s it da s e dialogue interactif sur le développement durable
67 partenariat mondial pour l’eau, Mme Margaret Catley- Carlson 17« la gestion intégrée des ressources en eau était
extrêmement importante. Il faut également améliorer leurs conditions de vie afin d’augmenter le pouvoir d’achat des pauvres ». Et d’ajouter « qu’il existe une équation simple: 17% de l’agriculture sont irriguées, cela produit 40% de l’alimentation et utilise 80% de l’eau. Les pays les plus riches bénéficient de cette production. Face à ce constat, il est urgent d’améliorer les systèmes agricoles des pays pauvres si l’on veut avoir un impact sur leurs populations. En outre, développer l’accès à l’eau salubre signifie améliorer la santé des pauvres et réduire les coûts liés au manque à gagner en matière d’heures de travail manquées ».
La priorité devrait être d’améliorer les conditions de vie des populations habitant dans les taudis et les zones rurales difficilement praticables. Car apporter une réponse aux problèmes d’assainissement, équivaut à œuvrer à éviter des dépenses supplémentaires pour le financement des besoins de santé et des maladies qui résultent du déficit d’assainissement.
L’évitement du gaspillage de l’eau passe par le recyclage de l’eau et sa réutilisation dans d’autres domaines tels l’agriculture. Se trouve posée la question de la mise en valeur des eaux usées aux fins d’activités productives. Les eaux usées ne sont pas seulement des facteurs négatifs mais sont sources de richesse pour autant que des stratégies idoines soient mises en place à cet effet. Il faudrait, en effet, engager les pauvres à participer à des discussions portant sur leurs besoins en eau par le biais de la décentralisation administrative. Les gouvernements
17Elle est P side te du Pa te a iat o dial pou l eau, oi le o u i u de presse de la commission du développement durable du 27 avril 2004
68 doivent s’engager à faire en sorte que l’accès à l’eau soit en pratique reconnu « comme un droit fondamental des personnes »18.
Lutter contre le déficit d’assainissement serait une solution contre les impacts négatifs de l’urbanisation sur les ressources naturelles et sur l’environnement. Il s’agit d’un débat sur la mise en place des technologies nouvelles, contrastant avec les technologies classiques en matière de gestion des eaux usées, adaptées aux spécificités et besoins des zones pauvres et enclavées. Ces technologies non conventionnelles ont un fort avantage en termes de coût car elles sont facilement à la portée des populations des zones défavorisées.
18Voi les appo ts du o seil eu op e du d oit de l e i o e e t et l a ad ie de l eau de F a e; gale e t le so et o dial su le d eloppe e t du a le à Joha es u g e , et le p oto ole su l eau et la sa t à Lo d es e
69 Chapitre 3
Les freins ou limites à la réalisation totale des OMD Les Objectifs du Millénaire pour le Développement, ont connu des limites quant à leur avancée, limites qui pour le moment continuent d’anéantir les efforts des pays africains. Parmi ces obstacles, il convient de citer :
Section 1
Les Coûts de mise en œuvre des OMD
Pour ne pas nous perdre dans des considérations générales, nous avons retenu l’exemple du Bénin.19 Dans
ce dernier pays, en effet, le coût total de réalisation des cibles des Objectifs du Millénaire pour le Développement d’ici 2015, dans les huit secteurs retenus (agriculture et lutte contre la faim, genre, éducation, santé, énergie, eau et assainissement, et transports) est de l’ordre de 5 782,320 milliards FCFA (8 260 millions US $). Deux types de coût sont distingués, à savoir les coûts en capital et celui des charges récurrentes. En effet, les coûts en capital (infrastructures, formation, etc.) représentent en moyenne 47% des coûts globaux contre 53% pour les coûts récurrents (y compris les coûts d’entretien des investissements existants).
Le coût par tête d’habitant pour atteindre ces OMD va de 48 621 FCFA (69 US $) en 2007 à 98 525 FCFA (141 US $) en 2015, soit en moyenne 72 066 FCFA (103US $) par an sur la période 2007 à 2015
19
Les données exploitées ici sont tirées de la Revue 2010 sur les OMD, élaborée par le gouvernement du Bénin.
20
Les coûts des OMD calculés ne prennent pas en compte les charges des autres Mi ist es et I stitutio s de l Etat do t les ha ges so t i luses da s le CDMT de la SCRP 2007-2009.
70 L’analyse des résultats par secteur, montre que l’éducation et la santé absorbent la plus grande partie des ressources nécessaires pour assurer la réalisation des OMD. En effet, ils nécessitent des interventions dont les coûts représentent respectivement 23% et 21%du coût total. Ceci justifie l’importance des efforts qui restent à fournir dans ces secteurs pour atteindre leurs cibles en 2015. Les infrastructures de transport (17%), l’agriculture (16%) et l’énergie (13%) représentent le second groupe d’investissement important en matière de coût
-Scénario de « Gleneagles » et accroissement de l’APD pour le financement des OMD
Pour la réalisation du « scénario Gleneagles » dans l’optique de mesurer les efforts de financement additionnels permettant le passage d’échelle des investissements nécessaires pour réaliser les OMD en 2015, les besoins d’investissement complémentaires ont été déterminés sur la base d’un exercice participatif (Gouvernement, IBWs, Autres partenaires bilatéraux, SNU). En particulier, les travaux sur les implications macroéconomiques ont été effectués par les services du FMI et validés au cours d’un séminaire national tenu le 23 septembre 2008.
-Scénario Gleneagles et scénario de référence 21:
Les flux d’aide pour le Bénin découlant des engagements de Gleneagles se situent autour de $ 593 millions US en moyenne annuelle sur les trois prochaines années. Pour le Bénin, l'engagement de Gleneagles implique un doublement de l'aide d'ici 2010 et son maintien au même niveau nominal de 85 dollars par habitant par la suite. Les apports d'aide représentaient 5,9 % du PIB en 2007,
21
Le scénario de référence est celui du Programme économique et financier avec le FMI
71 soit 42 dollars par personne (voir Tableau 9)22. Pour
arriver à 85 dollars par personne d'ici 2010, l'aide devrait augmenter régulièrement pour s'établir à 7,7 % du PIB d'ici 2010 et atteindre en moyenne 7,5 % du PIB par an entre 2011 et 2015. Par rapport aux projections actuelles du scénario de référence, cela signifie un surcroît d'aide moyen de 2,4 % du PIB par an en 2008-10 (1,1% en 2008, 2,4 % en 2009 et 3,8 % en 2010) et de 2,0 % du PIB par an en 2011-2014.
Dans le cadre du scénario de Gleneagles, les besoins de dépenses supplémentaires pour la réalisation des OMD ont été estimés à $ 445 millions US en moyenne annuelle, soit près de 22% des dépenses publiques prévisionnelles de base dans le CDMT actuel. Les ressources se répartissent comme suit :
-Infrastructures socio-économiques de base : 41% dont Energie (20%), Eau-assainissement (9%) et Transport (12%)
-Agriculture et lutte contre la faim : 23% -Santé : 22%
-Education : 9% -Genre : 1%
-Appui au système statistique national : 2%.
Ces dépenses additionnelles représentent en moyenne $ US 54 par tête d’habitant et leur impact sur le Cadre de dépenses à moyen terme (CDMT), malgré la prise en
22Les statisti ues su les flu d aide du Ta leau te te se f e t au total des aides pu li ues au d eloppe e t APD selo la d fi itio de l OCDE; 'est-à-dire, les do s ou p ts ui o t u l e t do d au oi s pourcent. Cela diffère des données utilisées dans la Figure 1 qui incluent uniquement les dons budgétisés.
72 compte des engagements de Gleneagles reste significatif. Ainsi, le besoin de financement résiduel projeté se situerait en moyenne à $ 461 US millions chaque année sur la période 2008-2010. Un tel surcroît d'aide, conjugué à des promesses d'aide déjà élevées, aura probablement des répercussions macroéconomiques considérables. Une évaluation de ces conséquences macroéconomiques s'impose pour deux raisons :
-une hausse des dépenses consacrées aux biens non échangeables pourrait peser lourdement sur les capacités d'absorption déjà limitées, avec pour effet des tensions inflationnistes ;
-et une appréciation correspondante du taux de change réel, qui pourrait affaiblir davantage la compétitivité extérieure ; dans la mesure où les apports d'aide passent par le budget de l'État, ils pourraient aussi mettre à rude épreuve la capacité administrative de gérer un surcroît d'investissements publics et donc réduire la qualité des dépenses publiques financées par l'aide.
En définitive, le Bénin consacre très peu de ressources à la santé. Dans leur rapport Analyse de la situation de la planification familiale au Bénin, Gabriel Gbedjissokpa et Francine Josette Nicoue notent ce qui suit : « L’insuffisance de ressources pour assurer efficacement le financement des activités de PF. Les prévisions en ce qui concerne le budget de la santé n’ont pas encore atteint la norme de 15% du budget national recommandée par l’OMS et entériné par le sommet des chefs d’Etats à Abuja en 2004. En 2007, il était de 8% »23.
Il remarquer que ce problème n’est pas spécifique au Bénin. Jean Lenay, fait le même constat à propos de la
23
Gabriel Gbedjissokpa et Francine Josette Nicoue, Analyse de la situation de la
73 Mauritanie, « au niveau politique, on ne constate pas d’engagement significatif des responsables vis-à-vis de la santé...la gestion du secteur est défaillante : l’allocation des ressources ne correspond pas aux besoins prioritaires ». A ce jour, la part du budget consacré à la santé ne représente que 3,7%. Dans cette portion, seulement 5% sont affectés à la santé de la reproduction qui est au cœur de la CIPD. Et pourtant, les Etats africains s’étaient engagés, dans la déclaration d’Abudja, en 2001, à consacrer 15% de leurs budgets à la santé. Ce constat appelle cette deuxième conclusion selon laquelle la Mauritanie ne peut relever le défi de son développement économique et social sans un investissement massif dans le domaine de la santé. Il ne s’agit pas seulement de réduire la forte dépendance vis-à- vis des financements extérieurs (de l’ordre de 20% pour la période 2000-2006), mais aussi et surtout de renforcer le niveau des dépenses publiques consacrées à la santé.
74 Section 2
Aides publiques au développement reçues en proportion du PIB
Bien que le montant nominal de l’aide publique au développement évolue à la hausse pour le Bénin au cours de la décennie 90, on observe à partir des années 2000 une rationalisation de l’aide marquée par une diminution de son volume, la proportion des aides publiques au développement en proportion du PIB oscillant autour du seuil des 20% du PIB.
En effet, d’un niveau de 10% dans les années 90, le ratio APD sur le PIB est passé de 36,4% en 2000 à 19,8% en 2008 en raison du fait qu’entre les années 2000 et 2008, les APD ont été multipliées par 3 alors que le PIB au cours de la même période a été multiplié par 5. Le montant des APD est passé de 238 millions de dollars US en 2000 à 641 millions de dollars US en 2008. Les secteurs de concentration de l’aide sont principalement le transport (18,1%), le développement social (14,9%), la santé (14,6%), l’administration du développement (11%), la mise en valeur des ressources humaines (10,7%).
-Service de la dette en proportion aux exportations des biens et services
L’une des conséquences du déséquilibre enregistré par l’économie béninoise dans les années 1980 est le poids du service de la dette qui absorbe une part importante des recettes d’exportation. Avec la relance de l’économie à la suite des réformes engagées après les années 1990 ce ratio a enregistré une amélioration notable passant de 20% du PIB à un niveau de 2,5% du PIB en 2008, le seuil soutenable recommandé étant de 3%. Cette baisse observée au niveau de ce ratio permet de dégager des
75 ressources pour financer les investissements pouvant contribuer à l’atteinte des OMD.
Les causes immédiates de la baisse progressive du montant de l’aide extérieure sont la nouvelle redistribution des priorités des PTF qui prennent en compte, dans leur politique d'assistance, les pays de l'Est venus (ou revenus) à économie libérale, l'exigence de résultats exprimée par les contribuables des pays donateurs.
Les causes sous-jacentes sont les intérêts économiques et d'influence politique plus marqués en faveur des nouveaux partenaires sans liens coloniaux, les détournements de deniers publics mis en exergue par les médias.
Sur le plan structurel, les causes sont la liaison toujours obligée entre l'aide et les intérêts du donateur, le respect des aires d'intervention des PTF, l’idéologie dominant, dans les échanges internationaux, les bienfaits du marché et le "donnant-donnant" des négociations internationales24.
Quant aux difficultés d’absorption de l’aide extérieure, elles sont dues à (i) la non maîtrise des procédures des partenaires financiers par les gestionnaires des programmes, la lenteur dans l'obtention de l'avis de non objection du partenaire financier, due bien souvent à la non formulation à temps ni dans les bonnes formes des
24
Les accords de commerce sont peu favorables aux pays en développement tandis ue la D la atio de Doha de l OMC , isa t à do e u e e tai e p io it au i t ts des pa s e d eloppe e t, a pas eu de suites p ati ues, e pou l a s au di a e ts g i ues. Pa ailleu s, la ise e œu e de l a o d de o e e e t e les Etats de la Co u aut o o i ue af i ai e (1991) a été très lente
76 requêtes. Cette situation est aggravée par une cause sous- jacente spécifique, à savoir la mauvaise gestion des programmes financés par les partenaires au développement eux-mêmes.
Sur le plan structurel, il s’agit de : le manque de capacité de gestion des responsables chargés du management des projets et programmes, car les critères de compétence et de capacité ne sont pas les plus déterminants dans leur choix), la connaissance et le recyclage insuffisants sur les procédures des partenaires financiers, la grande diversité et la complexité des procédures.
A partir des années 2000, on observe une rationalisation de l’aide marquée par une diminution de son volume. Son niveau en proportion du PIB oscillant autour du seuil des 20% du PIB.
La seule contrainte majeure pour l’atteinte de l’OMD 8 est la mobilisation de l’APD pour le financement du gap pour les besoins de financement des OMD évalué à 12% du PIB, soit un besoin de financement de 280,4 milliards FCFA en moyenne annuelle sur la période 2007-2015. Cela constitue actuellement un défi majeur, étant donné que l’un des canaux de transmission de la crise financière et économique mondiale aux pays Africains au Sud du Sahara est le flux des ressources extérieures dont l’APD. Cependant, il ne faut occulter l’absence d’une politique commerciale pour réguler les flux d’échanges entre le Bénin et le reste du monde.
Par ailleurs, on peut évoquer comme contrainte majeure à l’atteinte des OMD, le déficit de capacités des acteurs. Il s’agit de déficit de capacités de mise en œuvre des politiques/programme de développement notamment dans leurs aspects de planification, de programmation,
77 de budgétisation et de suivi-évaluation. Ces déficits ont pour conséquence la faiblesse de l’absorption des dépenses publiques. En effet, les investissements dans les secteurs prioritaires des OMD ont enregistré des accroissements significatifs entre les deux périodes couvertes par les SRP I et II. Ceci témoigne de l’existence d’un potentiel d’allocation de ressources en faveur de ces secteurs. Toutefois, des difficultés techniques limitent encore ce potentiel d’allocation des dépenses publiques au Bénin ; elles se posent aussi bien en termes de disponibilité des ressources humaines qualifiées que de motivation et d’instauration d’un bon environnement. A cela il faut ajouter le renforcement de la qualité de la gouvernance qui constitue un préalable indispensable à l’atteinte des OMD.
Les analyses précédentes ont montré à quel point les progrès vers les cibles liées aux OMD sont lents. Les causes de cette lente progression proviennent, pour l’essentiel, de l’insuffisance et de la qualité de la croissance économique générée, les problèmes de gouvernance (économique et administrative surtout), avec comme corollaire la persistance de la pauvreté. Ces problèmes de gouvernance sont à l’origine de la mauvaise affectation des ressources budgétaires et leur inefficace utilisation, doublée d’une faible capacité de mobilisation. La conséquence en est que les besoins nécessaires pour assurer un progrès accélérés vers les OMD en 2015 sont encore à un niveau relativement élevé, en dépit des potentialités dont le pays dispose. Aujourd’hui, la satisfaction de ces besoins restent contrainte par l’insuffisances des ressources et la faiblesse des capacités des acteurs nationaux à planifier, et surtout à mettre en oeuvre et à suivre les politiques publiques dans la perspective de la réalisation des OMD.
78 A ces défis, il faut ajouter aujourd’hui les effets néfastes des crises alimentaires, énergétiques, financières et économiques et des changements climatiques qui ont commencé déjà par impacter l’atteinte des OMD au Bénin. Cela appelle une nouvelle organisation et un besoin additionnel de financement.
L’Initiative du Système des Nations Unies visant à faire le point à mi-parcours et partant à renforcer l’assistance de la communauté internationale en faveur des OMD en Afrique constitue une opportunité à saisir pour répondre aux nombreux défis. Pour le Bénin, il représente un mécanisme approprié pour améliorer la mobilisation des ressources nécessaires à la réalisation des investissements dans les secteurs vitaux pour la croissance et le développement humain. Dans le cadre de l’engagement de Gleneagles, les besoins de dépenses supplémentaires pour la réalisation des OMD ont été estimés à $ 445 millions US en moyenne annuelle, soit près de 22% des dépenses publiques prévisionnelles de base dans le CDMT actuel. Pour que le Bénin puisse mieux profiter de cette opportunité et en réponse aux nombreux contraintes et défis identifiés, il est souhaitable que la communauté internationale et les partenaires techniques et financiers accompagnent le Gouvernement dans la mobilisation des ressources financières. Si les ressources attendues sont mobilisées, les actions prioritaires à engager pourraient s’inscrire selon trois axes :
-Le développement des capacités de l’administration publique en matière de programmation, d’exécution et de suivi-évaluation des projets et programmes de développement en vue de l’amélioration de la gestion des dépenses publiques.
-Un effort additionnel dans l’actualisation et l’alignement des stratégies sectorielles sur les OMD (interventions,
79 ambition, calendrier…). Cette activité devrait conduire au recadrage des budgets programmes et des cadres de dépenses à moyen terme en intégrant l’ensemble des besoins OMD pour en faire de véritables instruments de programmation axés sur les résultats.
-La mise en place et l’opérationnalisation d’un système de suivi-évaluation axé sur les résultats. Il est utile que les Ministères sectoriels soient assujettis à une lettre de mission qui les oblige à se doter d’un système de suivi et de reddition de compte fonctionnel et efficace dans la perspective d’une planification basée sur les résultats. Cette lettre de mission, prenant la stratégie sectorielle comme point d’ancrage, doit être de nature à engager les