Modèles institutionnels et performances
1. Indices de probité et de compétence des gouvernements/administrations
Corruption IRCG 90's 10 17 25 (14)
Corruption (payments) GCS 97 9 15 24 (14)
Losses/costs of corruption S&P 8 ex aequo 14 ex aequo 24 (13)
Bribery GCS 96 8 15 25 (13)
Bureaucratic bribery GCS 98 8 16 25 (14)
Frequency of bribery WDR 97 6 9 14 (11)
Unofficial economy JKZ 1998 3 7 22 (13)
Credibility of government contracts GCS 97 9 14 24 (14)
Time spent with bureaucrats GCS 97 11 16 25 (14)
Competence of civil services GCS 97 3 3 24 (14)
Civil liberties FH 8 ex aequo 15 ex aequo 25 (14)
Law and order traditions ICRG 90's 11 18 25 (14)
Regulatory discretion GCS 97 3 ex aequo 7 ex aequo 24 (14)
Cost of capital GCS 96 8 14 25 (14)
• le mode d’organisation des pouvoirs – du moins en première appro-che – ne semble pas avoir une influence particulière sur les résultats obte-nus ; la répartition semble plutôt suivre un axe géographique nord/sud, la Belgique faisant cependant exception avec des résultats nettement moins bons que ses voisins les plus proches ;
• d’une manière générale, la France n’obtient pas de très bons résultats, se classant dans la moyenne pour la grande majorité des mesures (début de la seconde moitié des pays concernés), en particulier pour les différentes mesures de la corruption.
Étude qualitative comparée relative aux processus décisionnels Une comparaison des processus décisionnels dans cinq pays de l’Union européenne (France, Royaume-Uni, Belgique, Pays-Bas et Danemark) a été réalisée(15) dans trois domaines d’action des politiques publiques (deux domaines « nouveaux » : politique de la ville, gestion des déchets ; et la politique de l’emploi). L’objectif de ce travail était de comparer structures et modes de décision et d’en tirer certains enseignements.
Le principal enseignement de la comparaison est sans doute que les différences nationales sont plus importantes que les différences sectoriel-les (c’est-à-dire, qu’elsectoriel-les distinguent nettement entre pays sectoriel-les processus de décision qui relèvent du même domaine) : les Pays-Bas et le Danemark se caractérisent par la recherche du consensus et du compromis sur la base d’une forte influence de groupes d’intérêt (internes ou externes au gouver-nement) et de gouvernements de coalition. L’autonomie ministérielle est forte, la coordination interministérielle difficile et le processus de décision peu politisé. La Belgique se distingue par une architecture institutionnelle particulièrement complexe et par le fait que la fonction de médiation avec les intérêts organisés est réalisée par les cabinets ministériels et les partis politiques. Au Royaume-Uni, on note une cohésion de l’appareil gouverne-mental couplée à la puissance du Premier ministre, une approche partisane des problèmes mais avec une sectorisation(16) faible. La France paraît de ce point de vue plutôt proche du Royaume-Uni en raison du fort pouvoir du gouvernement et du Premier ministre, d’un processus de décision souvent politisé et d’un système relativement peu sectorisé.
Sans entrer dans le détail des conclusions, il convient cependant de no-ter deux points intéressants :
• la comparaison France/Pays-Bas et Danemark (mais aussi Belgique) montre les inconvénients que peuvent comporter le développement de l’in-fluence des groupes d’intérêt, et le partage de fait de la fonction gouverne-mentale avec les intérêts concernés du secteur qui en résulte. La cohésion de l’action gouvernementale est beaucoup plus difficile à assurer, la prise de décision s’en trouve considérablement ralentie et tout changement pro-voque des résistances légitimées par le système de décision lui-même. Ceci ne signifie pas – bien au contraire – qu’il ne faille pas tendre vers un pro-cessus favorisant autant que faire se peut la concertation et la recherche d’un consensus avant la prise de décision, mais cela suppose que ce proces-sus soit maîtrisé et encadré par l’autorité gouvernementale ;
• le problème principal de la France (ainsi que de la Belgique) par rap-port à ses partenaires apparaît être celui de la mise en œuvre des politiques décidées, ceci en dépit de la place des services déconcentrés dans notre
(15) G. Marcou et J-L. Thiebault (1996).
(16) Par sectorisation, les auteurs décrivent la situation dans laquelle un département minis-tériel élabore une politique en étroite collaboration avec des groupes d’intérêt, d’une ma-nière plus ou moins institutionnalisée.
pays. L’expérience des pays voisins permet d’identifier un certain nombre de facteurs qui expliquent la lenteur avec laquelle les décrets d’application des lois françaises sont pris, facteurs déjà soulignés en particulier par le Conseil d’État(17).
Les performances comparées en matière de gestion publique Le niveau des indicateurs de finances publiques reflète
des contraintes ou des choix différents en matière de services publics Au sein des pays de l’OCDE ou européens, la France fait partie des pays comportant un secteur administratif public important. Elle se situe parmi les pays ayant à la fois le taux de prélèvements obligatoires (45,7 % en 1999) et le niveau de dépenses publiques par rapport au PIB (plus de 50 % du PIB) parmi les plus élevés. Ce ratio de dépenses publiques s’accompa-gne d’un déficit public encore important (– 1,8 % en 1999) par rapport à celui de nos partenaires européens (en 1999, seuls l’Italie, le Portugal et l’Autriche ont eu des déficits très légèrement supérieurs à la France). En-fin, la dette publique, même si elle reste à un niveau relativement raisonna-ble par rapport à nos partenaires européens, a progressé de plus de vingt points de PIB entre 1990 et 1999 et n’a vu cette évolution légèrement s’in-verser qu’en 1999 (58,6 % du PIB contre 59, 3 % en 1998).
Sous réserve d’études plus approfondies (cf. infra les travaux d’Alesina et Perotti) et au vu de l’examen des performances des différents États en matière de finances publiques, il n’apparaît pas que la structure institution-nelle ait un effet évident et direct sur ces performances. Les ratios de dé-penses et de prélèvements semblent plutôt refléter des contraintes (en ter-mes de territoires à gérer, d’évolution et de structure de la population ac-tive,...) ou des préférences différentes pour les biens collectifs (protection sociale, enseignement public ou non, niveau de vie minimum,...) entre pays européens (ou plus généralement entre pays de l’OCDE). Il reste cependant qu’un tel niveau de dépenses publiques (et de prélèvements en contre-partie) renforce l’exigence de justification de leur emploi. Ceci conduit à la recherche d’une meilleure efficacité de la dépense publique. Une réflexion sur les relations entre organisation institutionnelle et efficacité des poli-tiques couplée à des approches du type « benchmarking » (cf. le récent rap-port de l’IGF sur l’analyse comparative des administrations fiscales dans neuf pays développés(18)) constituent les outils nécessaires à cette recherche.
(17) La rédaction de la loi ne prend pas toujours suffisamment en compte les problèmes d’application de ses dispositions ; la préparation des décrets ne bénéficie pas d’une mobili-sation politique, réduisant l’engagement des services, souvent sollicités par de nouvelles priorités, en particulier lorsqu’il y a changement de ministre/gouvernement ; la trop grande mobilité des structures administratives a des conséquences identiques ; la préparation du projet de loi n’est souvent pas accompagnée de la préparation simultanée des décrets d’ap-plication.
(18) Rapport de la mission d’analyse comparative des administrations fiscales, Inspection générale des Finances, mars 1999.
Certaines études ont tenté d’évaluer les modes de gestion financière des administrations publiques selon différents points de vue
Certaines des études réalisées ont cherché à mettre en relation les choix politiques en termes de niveau de dépenses publiques et les résultats obte-nus ; d’autres ont étudié les liens entre l’organisation institutionnelle des pays et l’efficacité des politiques (gestion des finances publiques, en particulier).
Tanzi et Schuknecht (1995) se sont interrogés sur la corrélation entre niveau de dépenses publiques et résultats économiques et sociaux des pays.
L’étude de différents indicateurs économiques et sociaux par rapport à la « taille relative de l’État »(19) semble montrer que les pays où l’État est
« de grande taille » n’obtiennent pas de meilleurs résultats que les autres, en particulier en matière économique (cf. tableau 2).
De tels résultats sont néanmoins fragiles compte tenu de la faiblesse de la base statistique. De plus, le choix du critère de ratio des dépenses publi-ques par rapport au PIB reflète, comme nous l’avons vu plus haut, sans doute des choix politiques différents mais aussi des contraintes spécifi-ques. Il ne constitue donc qu’un indicateur partiel de l’efficacité des politi-ques menées.
Alesina et Perotti ont cherché dans différentes études à mettre en évi-dence les facteurs explicatifs de la plus ou moins grande rigueur de gestion des finances publiques et, en particulier, les liens éventuels entre cette gestion et l’organisation institutionnelle des pays concernés.
Dans leur étude la plus complète sur ce sujet(20), ils tentent de répondre à deux questions : partant du constat de la forte augmentation de la dette publique dans un certain nombre de pays de l’OCDE au cours des vingt-cinq dernières années ainsi que des différences de niveau des ratios de dette existant entre des pays économiquement relativement homogènes, ils s’interrogent sur les modèles théoriques qui peuvent rendre compte de ces situations, c’est-à-dire qui trouvent leur confirmation dans des études empiriques portant sur des données factuelles.
Passant en revue un certain nombre d’hypothèses, ils mettent en évi-dence le pouvoir explicatif de modèles qui établissent nettement des liens entre les caractéristiques institutionnelles et le régime des partis, d’une part, et les déficits publics, d’autre part. Le fondement théorique de ces modèles repose sur le postulat selon lequel les déficits résultent de conflits straté-giques entre les partis politiques ou les groupes sociaux qui ont une cer-taine influence sur les décisions du gouvernement. À partir de la synthèse des études existantes, ils cernent les facteurs institutionnels influençant le niveau des déficits et de la dette publique.
(19) Celle-ci étant mesurée par la part des dépenses publiques dans le PIB : plus de 50 %, entre 40 et 50 %, moins de 40 %.
(20) The Political Economy of Budget Deficits (1995).
Notes : (1) Belgique, Italie, Norvège, Pays-Bas et Suède (dépenses publiques supérieures à 50 % du PIB en 1990) ; (2) Allemagne, Autriche, Canada, Espagne, France, Irlande et Nou-velle-Zélande (entre 40 et 50 % du PIB en 1990) ; (3) Australie, États-Unis, Japon, Royaume-Uni et Suisse (inférieures à 40 % du PIB en 1990) ; (4) Chili, Corée du Sud, Hong-Kong et Singapour ; (5) Moyenne des cinq années précédentes, i.e. 1956-1960 ou 1986-1990 ; (6) Les données les plus récentes (colonne 1990) se rapportent à 1978 ; (7) 1992 ; (8) États-Unis seu-lement, dans les autres pays la proportion est inférieure à 5 % ; (9) Si l’on exclut les États-Unis, la moyenne est de 64 ; (10) Les données indiquées pour 1960 sont celles de 1970 ; celles pour 1990 peuvent comprendre l’année 1993 dans le cas de certains pays ; NPI : Seules les données relatives à la Corée (1993) sont disponibles
Sources : Tanzi et Schuknecht (1996) à partir de : OCDE (1995) : Principaux indicateurs de la science et de la technologie ; OCDE (1994) : Tendances des migrations internationales ; Banque Mondiale (1993 et 1994) : Indicateurs sociaux du développement ; Nations Unies (1994) : Rapport mondial sur le développement humain ; Mitchell B. (1994) : International Historical Statistics ; Weck-Hannemann H., W. Pommerehne et B. Fey (1994) : Schatterwirtschaft, tableau 7, p. 67 ; FMI : Government Finance Statistics Yearbook et Statistiques Financières Internationales.
2. Taille et efficacité de l’action de l’État