Segundo Hely Lopes Meirelles (2014), o “serviço público é todo aquele prestado pela Administração, ou por seus delegados, sob as normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniência do Estado”.
Servidor público, conforme confere a Lei Maior, é a designação genérica que é ali utilizada para abarcar, de modo geral, todos aqueles que mantêm vínculos de trabalho profissional com as entidades governamentais, integrados em cargos ou empregos nos entes federados, ou seja, possui uma relação de trabalho de natureza profissional e caráter não eventual sob o vínculo de dependência.
Os princípios são necessários para nortear o direito, embasando-o como deve ser. Na Administração Pública não é diferente, pois existem os princípios expressos na Constituição, que são responsáveis por organizar toda a estrutura do Estado e, além disso, mostrar requisitos básicos para uma “boa administração”; e não apenas isso, mas também gerar uma segurança jurídica aos cidadãos como, por exemplo, o princípio da legalidade, que atribui ao indivíduo a obrigação de realizar algo, apenas em virtude da lei, impedindo assim que haja abuso de poder.
Destarte que estudo não teve a pretensão de fazer uma análise histórica acerca do tema “Improbidade Administrativa”, mas se faz necessário efetuar uma retrospectiva, especialmente no que tange ao surgimento e aplicação da sanção da conduta lesiva ao patrimônio público, que foi prevista, inicialmente, na Constituição de 1946 e cujas normas, de certa forma, foram reproduzidas na Constituição de 1967 e pela Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969.
Quanto à legislação infraconstitucional, o legislador brasileiro produziu duas leis anteriores à Lei 8.429/92, que são a Lei nº 3.164/57 (Lei Pitombo-Godói) e a de n. º 3.502/58 (Lei Bilac Pinto), que tratavam de forma incompleta em relação aos atos de improbidade administrativa. Essas leis sempre se referiam ao seqüestro e ao perdimento de bens de responsáveis por condutas lesivas ao patrimônio público, ou geradores de enriquecimento ilícito. Ambas tiveram pouca aplicação, principalmente devido à difícil caracterização do enriquecimento, dentre outros fatores.
Uma abordagem mais completa foi dada após a promulgação da Constituição Federal de 1988 e, com o intuito de regulamentar o art. 37, parágrafo 4º
da referida Carta Magna, foi publicada, em 02.06.1992, a Lei n° 8.429 que dispõe dos atos de improbidade administrativa.
Ainda no intuito de regulamentar a previsão constitucional, foi promulgada a Lei n° 8.429/92, que disciplinou os atos de improbidade administrativa, os sujeitos ativos e passivos dos atos de improbidade e as sanções, bem como os procedimentos administrativos e judiciais cabíveis.
A referida Lei não apresentou um conceito específico para improbidade administrativa, limitando-se a três categorias distintas e classificando-os como atos que importam em enriquecimento ilícito, atos que causam prejuízo ao erário e atos que atentam contra os princípios da Administração Pública.
Em relação à expressão improbidade administrativa, é perceptível que o conceito se caracteriza mais em nível doutrinário e, por enquanto, no ordenamento jurídico brasileiro não existe nenhum dispositivo que conceitue improbidade administrativa.
A Lei n° 8.429/92 objetiva a aplicação cumulativa aos agentes das sanções, ou seja, a) perda dos bens acrescidos ilicitamente ao patrimônio, b) ressarcimento do dano quando houver, c) perda da função pública, d) suspensão dos direitos políticos, e) pagamento de multa civil, f) proibição de contratar com o poder público, g) proibição de receber incentivos fiscais ou creditícios. Consoante o disposto no parágrafo único do mesmo artigo, a escolha das penalidades aplicáveis será feita de acordo com a prudência do juízo, fundada apenas nos critérios de extensão do dano e proveito patrimonial obtido pelo agente.
É preciso perceber que a Lei nº 8.429/92 deve ser interpretada a partir da Constituição, e não ao contrário. Esta afirmação é feita porque, obviamente, o legislador criou, por intermédio dessa lei, um sistema de punição à improbidade administrativa, que foge aos contornos constitucionais previstos para o instituto.
É possível perceber que o termo “improbidade” não é utilizado isoladamente pelo § 4º do art. 37 da Constituição Federal, pois se agrega a palavra “administrativa”, conforme já mencionado anteriormente. Também é possível dizer que o conceito constitucional se restringe na possibilidade de aplicação das penalidades previstas na Constituição, em casos nos quais o ato qualificado como ímprobo seja exercido nos limites da função administrativa.
As penas de pagamento de multa civil, proibição de contratar com o poder público e proibição de receber incentivos fiscais ou creditícios, podem ser
classificadas como inconstitucionais por não estarem expressamente previstas no § 4º do art. 37 da Constituição Federal.
De fato, a lei de improbidade, ao normatizar o § 4º do art. 37 da Constituição Federal, foi além do permitido pela Constituição Federal. Esta prevê somente quatro espécies de sanção: a) suspensão dos direitos políticos; b) perda da função pública; c) indisponibilidade dos bens; e d) ressarcimento ao erário.
A discussão doutrinária e jurisprudencial perdurou até o final do ano de 2009, quando foi promulgada a Lei n. º 12.120/09, que modificou o artigo 12, caput, da Lei n. º 8.429/92, de forma a permitir, expressamente, a aplicação não cumulativa das sanções, de acordo com a gravidade do fato.
Nos termos da novel legislação, destaca-se que "independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato".
Diante da infinidade de condutas que podem caracterizar um ato de improbidade administrativa, tem o julgador, agora amparado legalmente, a liberdade de aplicar as sanções consideradas adequadas, justas e corretas para o caso concreto, de acordo com a gravidade do fato e a partir de critérios de razoabilidade e proporcionalidade.
Constata-se que são inúmeros os processos em andamento por improbidade administrativa e que, apesar de uma grande quantidade, se permite apenas fazer uma análise superficial, sem entrar no mérito de cada um, pois cada caso é um caso; sendo assim, há que se ter, sempre, muita cautela quando se falar na matéria por hora estudada até que algumas questões sejam normatizadas em nível constitucional.
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