Gestion du Learning centre à l’ENSFEA

A OMS162 define o saneamento como o controle de todos os fatores do meio físico do homem que exercem ou podem exercer efeito deletério sobre o seu bem-estar físico, social e mental.

Tecida essa digressão, cabe agora ressaltar que a definição jurídica de saneamento encontra-se embasada no art. 3º da Lei 11.445/2007 (Lei das Diretrizes Nacionais do Saneamento Básico).

Como costumeiramente se diz serem temerárias as conceituações legais, aqui o legislador trouxe considerações acerca do saneamento básico, não abrangendo outras atividades inerentes ao saneamento ambiental.

Senão vejamos.

161_{PHILIPPI Jr., Arlindo; SILVEIRA, Vicente Fernando. Saneamento ambiental e ecologia aplicada.}

In: PHILIPPI Jr., Arlindo; ROMERO, Marcelo de Andrade; BRUNA, Gilda Collet (Org). Curso de

gestão ambiental. São Paulo: Manole, 2004. p. 19. Sob o aspecto da engenharia ambiental, fala-

se em saneamento básico (que implica em todas as medidas referentes ao saneamento básico); saneamento dos corpos hídricos (abrange medidas de combate à poluição das águas); saneamento do solo (inclui medidas de combate à poluição do solo) e saneamento do meio artificial (refere-se a medidas de mitigação dos problemas oriundos do meio ambiente urbano).

162_{SAÚDE e Saneamento. Saneamento básico. Direito do cidadão e dever do Estado. Disponível}

O art. 3º, inciso I da lei em comento afirma constituir o saneamento básico um conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, bem como drenagem e manejo das águas pluviais urbanas.

O abastecimento de água potável, segundo o art. 3º, inc. I, alínea “a”, compreende as atividades infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações prediais e os respectivos instrumentos de medição.

Observa-se que o sistema de abastecimento de água é uma solução coletiva cujas vantagens podem assim ser enumeradas: maior facilidade na proteção do manancial que abastece a população (há um ponto de distribuição de água, ainda que oriunda de vários locais de captação deste manancial); maior facilidade na manutenção e supervisão das unidades que compõem o sistema; e maior controle da qualidade da água consumida e ganhos de escala hídrica.163

Afirma-se que a lei deixa claro que a exigência não se cinge apenas à prestação de serviço de abastecimento de água, mas também que essa seja dotada da característica de potabilidade.164

163_{Vide SOUTO, Luís Eduardo Couto de Oliveira (Coord.). Guia de saneamento básico. Centro de}

Apoio Operacional do Meio Ambiente do Ministério Público do Estado de Santa Catarina. Florianópolis: Coordenadoria de Comunicação Social, 2008. p. 25. Ainda como nota de observação, as unidades que compõem o sistema de abastecimento de água são manancial, captação, adução, tratamento, reservação, rede de distribuição e algumas estações elevatórias (op. cit., p. 26). A seguir, como esclarecimentos, seguem as seguintes conceituações (op. cit, p. 29-31): a) captação: conjunto de equipamentos e instalações utilizados para a retirada de água do manancial; b) adução: transporte de água, podendo ser de água bruta, ou seja, sem tratamento, que ocorre entre a captação e a Estação de Tratamento de água (ETA), ou ainda de água tratada entre a ETA e os reservatórios; c) estação elevatória: são instrumentos utilizados nos sistemas de abastecimento de água para captar a água de superfície ou de poços; recalcar (elevar um efluente de um ponto inferior a um ponto superior) a água a pontos distantes ou elevados e reforçar a capacidade de adução; d) estações de tratamento: são estações que conferem o tratamento da água para torná-la apta (potável) ao consumo humano, visando inclusive a prevenção de doenças de veiculação hídrica, o aparecimento de cárie dentária (através da fluoretação) e a proteção do sistema de abastecimento dos efeitos da corrosão e encrustamento (deposição de partículas no interior das tubulações). O tratamento envolve as seguintes etapas (op. cit., p. 31): a) clarificação: remoção dos sólidos presentes na água; b) desinfecção: eliminação dos microorganismos que provocam doenças; c) fluoretação: para prevenção das cáries e controle de corrosão. Claro é que, nem sempre, todas essas fases serão realizadas, dependendo das características da água (v.g., geralmente, as águas subterrâneas dispensam o processo de clarificação, em razão da baixa turbidez).

164_{A doutrina afirma que “a água não será matéria, nem transformação industrial; será serviço e,}

desta feita, por eleição legal, serviço público.” ALOCHIO, Luiz Henrique Antunes. Direito do

Sobre a potabilidade, convém aqui ressaltar a diferença existente entre águas, dentro da denominação técnica da engenharia sanitária165:

a) potável – aquela adequada para o consumo humano (dentro dos padrões de potabilidade estabelecidos pela Portaria 518/2004);

b) contaminada – assim caracterizada por conter microrganismos patogênicos e para tornar-se potável precisa sofrer desinfecções ou ser submetida à fervura;

c) poluída – apresenta qualquer espécie de poluição e pode estar contaminada, ou seja, mesmo isenta de microrganismos patogênicos, essa água é imprópria para o consumo, pois pode conter substâncias tóxicas (chumbo, cromo hexavalente, arsênico, índice de flúor acima de 1,5 ppm et) e grande concentração de substâncias químicas (magnésio, cálcio, metais em forma de bicarbonatos, sulfatos, cloretos e outros), tornando-a dura ou corrosiva.

A segunda espécie de saneamento denominada esgotamento

sanitário,166 conforme o art. 3º, inc. I, alínea “b”, corresponde ao conjunto de

atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente.

Nota-se, assim, que o esgotamento sanitário compreende todas as etapas dos efluentes, ou seja, desde as suas infraestruturas e instalações operacionais até o seu efetivo tratamento. Daí, dessume-se que a cobrança referente ao esgoto só pode ocorrer se houver a prestação de todo o serviço acima mencionado.

165_{CARVALHO, Anésio Rodrigues de; OLIVEIRA, Mariá Vendramini Castrignando de Oliveira. op.}

cit., p. 56.

166_{Seguem-se algumas conceituações importantes para tema: a) estação de tratamento de esgoto}

(ETE): conjunto de unidades de tratamento, equipamentos, órgãos auxiliares, acessórios e sistemas de utilidades cuja finalidade é a redução das cargas poluidoras do esgoto sanitário e o condicionamento da matéria residual resultante do tratamento; b) esgoto sanitário: despejo líquido constituído de esgotos doméstico e industrial, água de infiltração e a contribuição pluvial parasitária; c) esgoto doméstico: despejo líquido resultante do uso da água para higiene e necessidades fisiológicas; d) esgoto industrial: despejo líquido resultante dos processos industriais, respeitados os padrões de lançamento estabelecidos; e) água de infiltração: toda água proveniente do subsolo, indesejável ao sistema separador e que penetra nas canalizações; f) corpo receptor: qualquer coleção de água natural ou solo que recebe o lançamento de esgoto em seu estágio final. In: SOUTO, Luís Eduardo Couto de Oliveira (Coord.). op. cit., p. 41.

Obviamente que, como consequência do tratamento do esgoto, tem-se a melhoria da condição sanitária local. Além disso, há a conservação dos recursos naturais, eliminação de focos de poluição e contaminação, redução de doenças ocasionadas pela água contaminada por dejetos, redução dos recursos aplicados no tratamento de doenças, uma vez que uma grande parte delas está relacionada com a falta de adequado esgotamento sanitário, diminuição dos custos no tratamento de água para abastecimento (que são oriundos da poluição nos mananciais), dentre outros benefícios.167

É de suma importante gizar que a questão do lixo relaciona-se ao tópico em comento, revelando-se nitidamente ligada à saúde pública e ao meio ambiente, sendo sua coleta e a limpeza pública considerados serviços públicos essenciais, posto que condicionam a própria sobrevivência do Estado Democrático de Direito.

Sobre o tema, convém lançar o entendimento jurisprudencial que vem sendo sistematicamente encerrado:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. COLETA DE LIXO. SERVIÇO ESSENCIAL. PRESTAÇÃO DESCONTINUADA. PREJUÍZO À SAÚDE PÚBLICA. DIREITO FUNDAMENTAL. NORMA DE NATUREZA PROGRAMÁTICA. AUTO-EXECUTORIEDADE. PROTEÇÃO POR VIA DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POSSIBILIDADE. ESFERA DE DISCRICIONARIEDADE DO ADMINISTRADOR. INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO.168

Da ementa depreendem-se algumas ideias fulcrais que serão devidamente analisadas no decorrer do estudo aqui proposto, mas que, de início, é bom que se frisem e sejam consideradas como o posicionamento assumido nesse trabalho, a saber:

a) o serviço de coleta de lixo constitui um serviço essencial e, portanto, não pode ser interrompido, face aos princípios da continuidade dos serviços públicos e da própria legalidade;

b) as normas ditas programáticas têm aplicabilidade imediata, dado o valor axiológico de que são detentoras, norteando padrões éticos e morais a serem perseguidos pelo Poder Público e coletividade;

167_{SOUTO, Luís Eduardo Couto de Oliveira (Coord.). op. cit., p. 32.}

c) no âmbito de serviços de saneamento (assim como todos aqueles ligados à saúde pública), a determinação de obrigação de fazer pelo Poder Judiciário ao Estado não implica em violação da discricionariedade administrativa e tampouco do princípio da Separação dos Poderes, visto que aos tribunais cabe zelar pela lei, fazendo dela uma realidade e não uma simples promessa constitucional.

A terceira espécie refere-se à limpeza e manejo de resíduos sólidos, segundo o apontado no art. 3º, inc. I, alínea “c”, considerando-a como um conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas.

Nesse ponto, convém mencionar as lições trazidas por Luiz Henrique Antunes Alochio, que pontua:

A limpeza urbana e o manejo de resíduos sólidos, os quais a LDNSB refere, segundo a tradição brasileira, limitam-se aos resíduos de origem residencial. Como tradição, os chamados ‘lixos hospitalares, industriais e comerciais’ são de responsabilidade de seus próprios geradores (hospitais, indústrias e comércios). Uma tal política deve ser analisada com extremo cuidado e critérios, especialmente lendo concomitantemente o art. 6º desta Lei, que autoriza o Poder Público a também considerar os lixos hospitalares, comerciais e industriais dentro do conceito de resíduos sólidos urbanos. Entendemos, sucintamente, que esses lixos são resíduos sólidos urbanos, e sua gestão, coleta, transporte, tratamento e destino final deveriam ser tratados dentro das regras básicas de saneamento.169

A Lei 11445/2007 limitou o conceito de serviço público de saneamento básico ao lixo doméstico. Diante desse contexto, numa interpretação literal/gramatical do citado dispositivo, a lei não abrangeria o lixo oriundo de outras atividades, como comerciais, industriais, dentre outras.

O art. 6º da Lei 11445/2007 ainda afirma:

O lixo originário de atividades comerciais, industriais e de serviços cuja responsabilidade pelo manejo não seja atribuída ao gerador pode, por decisão do poder público ser considerado resíduo sólido urbano.

Observa-se, de outra parte, que a Lei da Política Nacional de Resíduos sólidos (Lei 12305/2010) em seu art. 13, inc. I , letra “c” ao estabelecer o rol de resíduos sólidos por ela abarcados, define resíduos sólidos urbanos, como os domiciliares (originários de atividades domésticas em residências urbanas) e os de limpeza urbana ( originários da varrição, limpeza de logradouros e vias públicas e outros serviços de limpeza urbana).

Para além disto, o art. 13, inc. I, letra “ d” da Lei 12305/2010 afirma e ratifica que os serviços públicos de saneamento básico são todos aqueles gerados nessas atividades, excetuados os resíduos sólidos urbanos.

Daí depreende-se que os resíduos inerentes aos serviços públicos de saneamento podem ser referentes aos resíduos de estabelecimentos comerciais e prestadores de serviços, os industriais, os de serviços de saúde, assim como os demais, elencados no art. 13 da Lei 12305/2007 e não apenas os domiciliares, como expressa a Lei 11445/2010.

A princípio, há uma antinomia aparente própria170, ou seja, a situação na qual uma norma não pode ser aplicada sem violar a outra, mas cujo conflito pode ser dirimido através de critérios: hierárquico ( lex superior derogat legi inferiori); cronológico (lex posterior derogat legi priori) e especialidade (lex specialis derogat

legi generali).

O critério para a solução da situação in casu parece ser o cronológico, visto que ambas as leis são portadoras da mesma posição hierárquica e ambas são especiais. Em sendo uma antinomia de segundo grau (conflito entre os próprios critérios) – visto que a lei de saneamento é especial em relação à temática dos serviços inerentes à prestação de serviços públicos de saneamento e é anterior à Lei referente à política de resíduos – há o conflito entre os critérios de especialidade e cronológico.

Segundo Maria Helena Diniz, a princípio, o critério da especialidade seria o aplicável em face do cronológico. Contudo, trata-se de um critério a ser resolvido

170_{DINIZ, Maria Helena. Compêndio de introdução à ciência do direito. São Paulo: Saraiva, 2000.}

p. 472. No mesmo sentido, Norberto BOBBIO afirma: “Coloquemos o caso em que duas normas se encontrem numa relação tal que sejam aplicáveis dois critérios, mas que a aplicação de um critério dê uma solução oposta à aplicação do outro. É claro que nesse caso não se podem aplicar concomitantemente dois critérios. É necessário dar preferência a um ou outro. Qual? Eis o problema.” A coerência do ordenamento jurídico. BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento

por um metacritério que, a bem da verdade, dependerá segundo a autora, de cada caso.171

Tal questão merece atenção, primeiro porque pode afastar esse serviço em relação a outros resíduos (art. 6º da Lei 11445/2010) e, segundo, em razão da própria aplicação dos princípios do poluidor pagador e da prevenção, quando da avaliação da legitimidade ativa numa ação de responsabilidade ambiental.

Se não bastasse o conflito entre a Lei 12305/2010 e a Lei 11445/2007, há outro, contudo, facilmente de ser resolvido que se estabelece entre a Lei Federal de Resíduos sólidos e a Lei Estadual de São Paulo 123002006, que institui a política estadual de Resíduos sólidos. Nessa última legislação, o legislador estabeleceu ser resíduo urbano o proveniente de residências, limpeza urbana e estabelecimentos comerciais.

Ora, na lei federal os resíduos urbanos abarcam os domiciliares e os provenientes de limpeza urbana, enquanto a lei estadual abrange no referido conceito os oriundos de estabelecimentos comerciais. Assim, pelo critério hierárquico, e, ainda, cronológico, prevalecerá o conceito proveniente da lei federal.

Feitas essas ponderações, cabe ressaltar que o art. 7º, incisos I, II e III da Lei 11445/2010 conceitua o que se deve entender por serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos urbanos, afirmando que esses serviços serão compostos pelas seguintes atividades:

a) coleta, transbordo (troca de recipiente fixo para estruturas móveis ou para disposição temporária até nova destinação) e transporte dos resíduos de lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas (art. 7º, inc. I);

b) triagem para fins de reuso ou reciclagem, de tratamento, inclusive por compostagem (técnica de transformação de um resíduo sólido em outro material, chamado de composto), e de disposição final dos mesmos resíduos acima mencionados (art. 7, inc. II);

171_{DINIZ, Maria Helena. op. cit., p. 475.}

c) varrição, capina e poda de árvores em vias e logradouros públicos e outros eventuais serviços pertinentes à limpeza pública urbana.

Diante do exposto, vê-se claramente que a noção de limpeza urbana, para fins legais, encontra-se plenamente inserida no conceito de manejo de resíduos sólidos.

A quarta espécie refere-se à drenagem e manejo das águas pluviais

urbanas.

A drenagem e manejo das águas pluviais urbanas consiste no gerenciamento da água da chuva que escoa no meio urbano, em razão do processo de urbanização, que impermeabiliza o solo, dificultando a infiltração de águas pluviais e acelerando o seu escoamento superficial (mais volumoso). 172

Segundo a legislação, o conceito mencionado refere-se ao conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de águas pluvias, de transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas (art. 3º, inc. I, alínea “d”).

Várias são as vantagens do empreendimento de um sistema de drenagem urbana eficaz, a saber: redução dos gastos com manutenção das vias públicas, valorização das propriedades existentes ao entorno da área beneficiada, escoamento rápido das águas superficiais, eliminação da presença de águas estagnadas e propagadoras de doenças, rebaixamento do lençol freático, recuperação de áreas alagadas, segurança e conforto à população.173

Neste ponto, discute-se a questão das enchentes que ainda levam ao caos diversas cidades do país, como será pontualmente analisada na relação entre meio ambiente artificial e saneamento ambiental.

Vê-se claramente que, das observações conceituais acima tecidas, todas as espécies de saneamento básico descritas legalmente acusam vários benefícios, sendo, indiscutivelmente, a prevenção de doenças o maior deles.

172_{SOUTO, Luís Eduardo Couto de Oliveira (Coord.). op. cit., p. 50.} 173_{Id. Ibid., p. 51.}

2.3. O saneamento ambiental e os direitos materiais vinculados ao seu