Diante das implicações negativas que o rent seeking público possui, considerável atenção deve ser dada ao tema, de forma a mitigar o problema da competição por renda dentro da Administração Pública. Nesse sentido, deve-se analisar a forma na qual tal competição poderia ocorrer dentro do ambiente público para que posteriormente possam se imaginar formas para resolver ou diminuir a ineficiência na utilização dos recursos públicos143.
Uma das formas mais aparentes de rent-seeking público pode justamente ser a tributação, em menor ou maior grau. O sistema tributário de um país tem o condão de
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GAROUPA, Nuno; KLERMAN, Daniel. Optimal Law Enforcement with a Rent-Seeking Government. American Law and Economics Review, v. 4, n. 1, 2002, p. 126. Tradução livre do autor: "Most governments
are neither purely rent seeking nor purely social welfare maximizing. A government usually combines both social welfare objectives and rent-seeking objectives. Even a government that was only maximizing its rents might adopt policies to enhance social welfare in order to increase taxes or retain power. Conversely, even public-spirited rulers care about their own salaries and perks. We call governments concerned about both social welfare and rents "mixed governments." One can also think of a mixed government as the outcome of a contest between two groups, one that favors maximizing social welfare and another that favors maximizing rents."
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Isso porque, como visto acima, a teoria do rent seeking evoluiu para uma teoria normativa, que busca mitigar a competição custosa por rendas.
transferir rendas do setor privado para o setor público, tendo essa transferência custos relevantes para a sociedade. Tais custos, em essência, existiriam por causa do custo de recolhimento do tributo - tanto para o setor público, que deve fiscalizar e arrecadar, quanto para o setor privado, que deve cumprir com as obrigações acessórias. A competição dá-se justamente entre a Administração Pública/Autoridade Fiscal, que deseja arrecadar o máximo possível dentro dos padrões legais, e o setor privado/contribuinte, que, ao contrário, deseja a maior economia de tributo possível. Quanto à atividade de tributação, observe-se a lição de Murphy et al.144:
O rent seeking público está tanto na redistribuição do setor privado para o Estado, como por meio da tributação, quanto na redistribuição do setor privado para os burocratas governamentais que afetam a riqueza do setor privado. Esta última forma de rent seeking pode ser dar por meio de lobbying, corrupção etc.
Nos moldes acima descritos, a tributação toma a forma de um rent seeking "aceitável", uma vez que as ineficiências e a competição geradas pela arrecadação tributária são intrínsecas ao sistema tributário - necessariamente o Estado precisa de recursos do setor privado para financiar o gasto público, e cada parte da relação tentará maximizar os ganhos/minimizar as perdas.
Ocorre que, conforme foi argumentado acima, boa parte dos Estados não se preocupa apenas com a maximização do bem-estar social, mas tenta captar recursos para si mesma, seja por conta de corrupção, prestígio ou ineficiência gerencial pública. Por conta desse cenário em que o próprio Estado seria um agente rent seeker, ter-se-ia, então, um panorama mais favorável à ocorrência de uma forma mais agressiva de competição de rendas por meio da tributação. O setor público buscaria arrecadar mais do que o necessário para o custeio das necessidades públicas legítimas, uma vez que além destas, teria de custear ainda a deficiência (moral ou gerencial) de seus próprios burocratas.
Esta atitude prejudicaria a economia do país como um todo, visto que, como observado na introdução, a tributação reflete um componente relevante nos custos das empresas - que, em última instância, é repassado diretamente ao cidadão/pessoa física no
144 MURPHY, Kevin M. et. al. Why is Rent-Seeking So Costly to Growth? The American Economic Review,
v. 83, n. 2, mai/93, p. 412. Tradução livre do autor: "Public rent-seeking is either redistribution from the private
sector to the state, such as taxation, or alternatively from the private sector to the government bureaucrats who affect the fortunes of the private sector. The latter kind of public rent-seeking takes the form of lobbying, corruption and so on."
maior preço praticado no mercado. Ademais, como o Estado rent seeker buscaria uma maior carga tributária para financiar seus gastos, o setor privado deveria ser mais produtivo se quisesse manter um determinado nível de renda - o que nem sempre é possível, tendo em vista fatores de capacitação humana, recursos tecnológicos, gastos trabalhistas etc. Por fim, deve-se lembrar ainda que as empresas não conseguem repassar absolutamente todos os custos tributários para os consumidores, pois estes começariam a deixar de consumir determinados produtos que atingissem um patamar mínimo de preço.
Um Estado que possua orientações de rent seeking deve, assim, tentar maximizar a arrecadação tributária de várias maneiras possíveis. Muitas vezes, a forma mais fácil de se realizar um aumento da carga tributária - o aumento de alíquotas nominais dos tributos - não pode ser utilizada de forma excessiva pois compromete a opinião pública a respeito do governo. Portanto, um governo rent seeker, além de comprometer o bom funcionamento da economia, ainda pode tentar efetuar o aumento da carga tributária real por meio de alguns artifícios, dificultando o acesso à informação para os contribuintes/cidadãos. É o que mostra Conybeare145:
A evidência colacionada neste artigo apoia uma das previsões derivada da extensão da hipótese de um comportamento rent seeking do Estado em relação aos recursos quer pode extrair dos cidadãos: o Estado rent seeking irá tentar diversificar sua base tributária146, aumentando sua arrecadação tributária como resultado da vantagem da
diversificação do portfólio e da ilusão fiscal147 sobre os contribuintes.
Obviamente, os contribuintes que possuam maior informação sobre a atitude do Estado perante esta pressão por maior arrecadação farão o possível para contrabalancear a situação. Quanto maior for a pressão tributária sobre os custos privados, maior será o incentivo para se buscar formas de burlar a fiscalização da Administração Pública - isto é,
145
CONYBEARE, op. cit., p. 42. Tradução livre do autor: "The evidence provided in this paper supports one of
the testable predictions that is derived from the extension of the hypothesis of rent-seeking to the behavior of the state with respect to the resources that it can extract from citizens: the rent-seeking state will attempt to diversify its tax base, raising its tax revenues as a result of the advantage of portfolio diversification and fiscal illusion on the part of taxpayers."
146 Do original "tax base". Optou-se por traduzir a expressão como "base tributária" e não "base tributável", pois
a primeira expressão expressa melhor a expansão da tributação sobre várias formas de riqueza/manifestação contributiva, e não apenas a maior tributação sobre os mesmos tipos de riqueza.
147
Ilusão Fiscal, segundo o autor, "(...) existe quando os votantes são menos resistente a um certo tipo de arrecadação tributária imposta sobre uma maior, ao invés de menor, base de contribuintes; assim, o Estado que busca maximizar as rendas tributárias encontrará menor resistência se perseguir uma estratégia de diversificação da base tributária." Idem, p. 30. Tradução livre do autor: "Fiscal illusion exists when voters are less resistant to
any given tax revenue collection if it is collected on a larger rather than a smaller number of individual tax bases; thus, the tax-maximizing state will encounter less resistance if it pursues a strategy of tax diversification."
maior será a demanda por formas de planejamento tributário148 que busquem mitigar o impacto tributário sobre os contribuintes.
Neste sentido, o rent seeking público, ao buscar uma maior carga tributária, incentiva também outra forma de rent seeking, desta vez privada: o próprio planejamento tributário. As estruturas criadas pelos contribuintes para diminuir a carga tributária sobre suas manifestações econômicas pode ser um claro exemplo de rent seeking. Como na teoria clássica, o comportamento do contribuinte é motivado por uma atitude do Estado, isto é, a de cobrança de tributos, seja excessiva ou não. Também como na teoria, há transferência de renda de um setor da sociedade (basicamente, de todos os cidadãos que seriam beneficiados pelos recursos públicos arrecadados) para outro (os contribuintes que têm sucesso na diminuição de sua carga tributária. Finalmente, também há o aspecto de que tal transferência tem um relevante dispêndio de recursos, sendo os custos dos contribuintes com advogados e os gastos com a litigância - tanto da parte da Autoridade Fiscal quanto dos contribuintes - os mais relevantes. Observe-se, nesse sentido, a lição de Curry et al.149:
Dado que os contribuintes agem desta maneira [tentando minimizar a carga tributária sobre eles incidente], como o governo deveria proceder no desenho da sua política tributária? Primeiramente, nós lembramos que os esforços de planejamento tributário são na maior parte improdutivos, são atividades socialmente indesejadas. Quando as pessoas realizam planejamento tributário para reduzir sua carga tributária, elas não estão criando nova riqueza para a sociedade. Elas estão simplesmente colocando (ou deixando) em seus próprios bolsos um dinheiro que iria para outra pessoa (especificamente, o governo). Em termos econômicos, o planejamento tributário é uma forma de comportamento de rent seeking.
Isso quer dizer que quanto mais um Estado for agressivo na sua política de tributação (e fiscalização), maiores serão os incentivos para o setor privado engajar-se em formas de planejamento tributário. Em outras palavras, um Estado rent seeker, ao buscar financiamento para suas custear os gastos decorrentes de suas deficiências morais e gerenciais, induz mais
148 Não se discutirá, aqui, a diferença entre elisão e evasão tributária - ambas estão compreendidas, para o fim
deste trabalho, na tentativa do contribuinte de diminuir sua carga tributária.
149 CURRY, Philip A. et. al. Creating Failures in the Market for Tax Planning. Legal Studies Research Paper
Series, n. 07-07, p. 4. Tradução livre do autor: "Given that taxpayers will behave in this manner, how should the
government proceed in designing tax policy? First, we not that tax planning efforts are for the most part unproductive, socially wasteful activities. When people engage in tax planning to reduce their tax burdens, they are not creating new wealth for the society. They are simply putting (or keeping) money in their own pockets that would have gone to somebody else (specifically, the government). In economic terms, tax planning is a form of rent seeking behavior."
rent seeking, desta vez do setor privado, que tenta contrabalancear a excessiva tributação
sobre suas manifestações econômicas. Ainda na lição de Curry et al.150:
As pessoas irão procurar por novas brechas legais independentemente de as brechas atuais estarem cobertas pela fiscalização ou não, mas, tudo o mais constante, vão procurar com maior afinco quanto menor for a possibilidade de economia das brechas atuais. Assim, a quantidade de recursos desperdiçados com tal procura é diretamente afetado pelas decisões governamentais.
O ponto a ser ressaltado é o seguinte. A tributação é, em si, uma atividade de rent
seeking, mas se for estabelecida com equilíbrio, com transparência dos objetivos de política
tributária e com o devido balanceamento entre a menor intervenção possível na economia com as demandas do gasto social, os custos sociais intrínsecos à atividade tributária serão menores. Isso porque apesar dos custos de arrecadação e fiscalização serem relevantes, a reversão da correta e eficiente uso dos recursos públicos compensaria estes gastos. Por outro lado, em um Estado rent seeker, a balança tende a pender mais para os objetivos de arrecadação, comprometendo o funcionamento da economia sem necessariamente reverter os recursos para a sociedade. Ademais, como os esforços para efetuar uma maior arrecadação serão aumentados, os contribuintes também tender a aumentar a destinação de recursos para efetuar planejamentos tributários - outra forma de rent seeking. Por fim, verificando que os contribuintes estão desenvolvendo formas de burlar a arrecadação, mais uma vez o Estado tende a despender mais recursos em formas de otimizar a arrecadação - formando-se, assim um círculo vicioso, tal como já Krueger, uma das pioneiras da teoria, imaginava que aconteceria em atividades de rent seeking151:
(...) um "círculo vicioso" político pode desenvolver-se. As pessoas podem perceber que o mecanismo de mercado não funciona em um sentido compatível com objetivos aprovados por causa do rent seeking competitivo. Um consenso político emerge portanto para intervir ainda mais no mercado, o rent seeking aumenta, e uma maior intervenção é o resultado.
150 Curry et. Al., op. cit., p. 5. Tradução livre do autor: "People will look for additional loopholes regardless of
whether the existing loopholes are closed, but, all else equal, will look harder the smaller the possible tax savings are from existing loopholes. Thus, the amount of wasteful search efforts is directly affected by the government's decision."
151 KRUEGER, op. cit., p. 302. Tradução livre do autor: "(...) a political "vicious circle" may develop. People
perceive that the market mechanism does not function in a way compatible with socially approved goals because of competitive rent seeking. A political consensus therefore emerges to intervene further in the market, rent seeking increases, and further intervention results."
Apesar de não ter imaginado esse cenário para um rent seeking praticado por agentes públicos, o argumento da autora encaixa-se perfeitamente na analogia com a tributação. Pois aqui também as pessoas entendem que um mecanismo (a tributação) não funciona de forma com objetivos aprovados (o balanceamento entre o estímulo à economia e a saúde e robustez do orçamento público). A resultante é um consenso no setor público que uma maior intervenção (legislações e ações para coibir o planejamento tributário) é necessária, um maior
rent seeking acontece (tanto do setor público em relação à arrecadação quanto do setor
privado para evitá-la) e mais intervenções são pensadas.
Não bastassem os efeitos socioeconômicos adversos advindos do rent seeking do Estado por meio da tributação, deve-se ainda considerar outro efeito deste círculo vicioso: uma vez estabelecida a estrutura pela qual o Estado consegue rendas, é muito difícil retirá-la. Isso porque qualquer agente que obtenha rendas desejará continuar com o benefício, e estará disposto a despender mais recursos na proteção de seu privilégio. Enrijece-se assim a estrutura de competição de rendas, com o Estado cada vez mais procurando proteger o benefício da maior arrecadação e o contribuinte cada vez mais tentando burlá-la. Em relação à permanência das estruturas de rent seeking, verifique-se o argumento de Tollison152:
Uma vez que o conceito de rent seeking é introduzido, grandes dificuldades confrontam qualquer teoria de reforma econômica. A razão é simples - os afetados pela possível reforma (monopolistas e beneficiários de transferências em geral) irão despender recursos para resistir à mudança e para proteger suas rendas. Estes gastos de proteção das rendas são simplesmente análogos aos gastos rent seeking - eles são custos sociais assim como os gastos de rent seeking."
Assim, por todo o exposto, parece ser importante que considerações da teoria do rent
seeking permeiem a discussão do modelo de política tributária adotado por um Estado. Pois,
se este modelo distanciar-se do equilíbrio entre o estímulo da economia e a saúde e robustez do orçamento público, pode haver indícios de um comportamento rent seeker por parte do Estado, com todos os efeitos adversos acima identificados. É o que se verificará em relação a uma parte muito específica do sistema tributário brasileiro: a tributação dos lucros auferidos no exterior.
152 TOLLISON, op. cit., p. 78. Tradução livre do autor: "Once the concept of rent seeking has been introduced,
great difficulties confront any theory of economic reform. The reason is simple - the objects of reform (monopolists and transfer recipients in general) will spend resources to resist reform and to protect their transfers. These rent-protecting expenditures are the simple analogues of rent-seeking expenditures - they are one-for-one social costs just as rent-seeking expenditures are."