Lorsque les employeurs publics entendent satisfaire des besoins non permanents, ceux-ci sont de courte durée, du fait de leur caractère temporaire d’une part, mais aussi de la contrainte réglementaire d’autre part, la durée des contrats en cause ne pouvant excéder douze mois sur une période de dix-huit mois consécutifs (ou six mois sur une période de douze mois consécutifs pour un travail saisonnier).
48 Les motifs spécifiques à chacun des versants, ainsi l’emploi d’agents contractuels à temps incomplet dans les petites collectivités territoriales, par exemple, ne sont pas abordés dans ce chapitre.
49 Cf. sur ce point le référé du Premier président du 23 décembre 2016 relatif au dispositif de remplacement des enseignants des premier et second degrés.
En 2017, le recours à des CDD de moins d’un an représentait 37,2 % de l’ensemble des agents contractuels, soit de l’ordre 314 000 ETP. Le recours aux CDD courts concerne avant tout la FPT (où ils représentent 47 % des contrats) et la FPH (44 % des contrats), beaucoup moins la FPE (26 % des contrats).
La répartition des CDD courts selon leurs motifs (remplacement, vacance temporaire, pic d’activité) n’est pas une donnée disponible au niveau national, que ce soit pour la fonction publique dans son ensemble ou pour l’un de ses trois versants50.
Le faible recours aux CDD dans la FPE tient tout d’abord au caractère moins cyclique de l’activité des services de l’État et de ses établissements publics par comparaison avec celle des collectivités territoriales et des établissements médicaux, médico-sociaux et sociaux51.
Ainsi, certaines communes connaissent un accroissement de leur activité principalement en été, lié à une offre spécifique de services publics à destination notamment des plus jeunes52 et / ou des estivants pour certaines d’entre elles, voire en hiver pour les collectivités de montagne53. S’y ajoutent, comme autres motifs, l’organisation de manifestations culturelles et l’entretien des espaces verts. Les hôpitaux connaissent quant à eux habituellement un pic d’activité en hiver lié aux épidémies saisonnières (i.e. le plan hivernal)54.
50 Ces données peuvent cependant se trouver dans les bilans sociaux des employeurs publics. Elles sont néanmoins incomplètes car n’établissant que le « stock » d’agents contractuels au 31 décembre de l’année en considération et non les flux, or un nombre significatif d’agents contractuels recrutés pour une durée courte signent un contrat qui débute et finit au cours de la même année.
51 À titre d’exemples, selon les données récoltés dans le cadre de l’enquête de la Cour, si les Hospices civils de Lyon comptaient au 31 décembre 2018, 242 agents contractuels recrutés pour faire face à un accroissement d’activité (pour un effectif total de 17 792 agents (personnel non médical), soit un taux de 1,3 %), la commune de Villeurbanne en comptait 46 pour un effectif de 1 775 agents, soit un taux de 2,6 %), la direction générale des finances publiques (DGFiP) n’en comptait aucun alors que son effectif s’établit à 102 799 agents.
52 La communauté d’agglomération de Quimperlé, qui exerce la compétence de gestion des accueils de loisir sans hébergement sur quatre sites, recrute ainsi plus d’une centaine d’animateurs de manière occasionnelle avec une rotation des effectifs importante.
53 Le département de la Haute-Savoie recrute ainsi environ 80 agents contractuels entre novembre et avril à la seule fin d’assurer les opérations de déneigement.
54 Compte tenu de la date de l’enquête, la gestion du pic d’activité exceptionnel lié à l’épidémie de covid-19 n’a pas été examinée.
La différence observée tient également au nombre plus élevé de services publics directement destinés aux usagers dans la FPT (accueil de la petite enfance, restauration scolaire, espaces verts, par exemple) et la FPH (urgences dans les hôpitaux, accueil des personnes âgées dépendantes dans les établissements médico-sociaux). Outre une nécessité accrue de continuité, ces services doivent répondre à des normes de taux d’encadrement de personnels pour fonctionner (une crèche municipale, par exemple, ne peut pas ouvrir en deçà d’un seuil d’auxiliaires de puériculture par enfant accueilli). En conséquence, les collectivités locales (principalement les communes) et plus encore les établissements médicaux, médico-sociaux et sociaux sont tenus de procéder aux remplacements de leurs agents55. Cette situation se présente moins fréquemment dans la FPE.
En outre, une partie des emplois concernés sont peu qualifiés et donc en principe aisés à remplacer, alors que dans la FPE, certains remplacements par des agents contractuels sont inenvisageables, que ce soit pour des raisons juridiques (ainsi dans la police ou la gendarmerie nationale) ou technique. La plupart des métiers de la direction générale des finances publiques (DGFiP), par exemple, sont très spécifiques et il est moins simple de trouver des agents contractuels immédiatement aptes à effectuer des remplacements. Cela est également vrai à l’éducation nationale, qui a en conséquence mis en place des « titulaires remplaçants », dans des conditions qui ont été critiquées par la Cour56.
S’ajoute à ces explications le fait que le taux d’agents absents au moins un jour pour maladie est sensiblement plus élevé dans la FPT et la FPH (4,7 % en 2017) que dans la FPE (2,9 %)57. Compte tenu du coût budgétaire de ces remplacements, des actions visant à diminuer l’absentéisme des agents titulaires seraient appropriées.
55 En reprenant les données des trois entités précitées, il apparaît que les Hospices civils de Lyon comptaient, au 31 décembre 2018, 1 056 agents contractuels recrutés pour effectuer un remplacement, soit un taux de 5,9 %, pour un taux d’absentéisme pour maladie de 10,2 % ; la commune de Villeurbanne, 189, soit un taux de 10,7 % pour un taux d’absentéisme pour maladie de 9,4 % ; la DGFiP, 5 agents, soit un taux proche de 0 % pour un taux d’absentéisme pour maladie de 5,5 %.
56 Voir Cour des comptes, Le dispositif de remplacement des enseignants des premier et second degrés, référé, 23 décembre 2016, disponible sur www.ccomptes.fr.
57 Source : « jaune » budgétaire annexé au projet de lois de finances pour 2019 intitulé Rapport sur l’état de la fonction publique et les rémunérations.
Sans que le phénomène puisse être quantifié au niveau national, l’enquête a permis de constater que les ministères pouvaient choisir de recourir aux agents contractuels sur de courtes durées pour conduire des réformes et / ou moderniser leurs services.
Dans l’administration préfectorale, la mise en œuvre opérationnelle du plan « préfectures nouvelle génération » (PPNG), avec le déploiement complet des centres d’expertise et de ressources des titres (CERT) en 2017, s’est traduite par le recours à de nombreux agents contractuels, souvent recrutés pour de courtes durées58 (950 équivalents temps plein travaillés – ETPT – en 2017, 440 ETPT en 201859), ce qui a permis une continuité de l’activité d’instruction et de délivrance des titres60.
La DGFiP, en 2018, a ainsi recruté pour une période de trois mois, dans le cadre de la mise en place du prélèvement à la source, 58 agents contractuels équivalents à la catégorie C de la fonction publique pour être positionnés dans les centres de contacts et les centres de prélèvement service en tant que téléconseillers. Elle envisage par ailleurs de renouveler ce type de dispositif pour faire face à des besoins ponctuels nécessitant de disposer de ressources humaines importantes pendant une période donnée, en cas de contentieux fiscaux de série, par exemple.
Enfin, le recrutement d’un agent contractuel pour vacance temporaire d’emploi correspond, d’un point de vue juridique, à la situation où l’administration recruteuse a fait face à l’absence de candidature d’au moins un agent titulaire61. En principe, l’employeur public doit s’efforcer de recruter un agent titulaire à l’expiration de la période contractuelle.
La ville de Villeurbanne (cf. encadré ci-après) offre un exemple de la diversité des situations dans lesquelles une collectivité peut faire appel à des agents contractuels sur de courtes durées.
58 Ce recours s’explique en partie par le choix de l’administration de n’imposer aucune mobilité géographique contrainte aux agents des préfectures.
59 Les ETPT décomptés ici sont ceux des seuls agents contractuels infra-annuels, c’est-à-dire dont le contrat débute et finit au cours de la même année ; les préfectures ont également pu faire appel à des agents contractuels supra-annuels, dont le contrat passe au-delà du 31 décembre d’une année.
60 Cf. Cour des comptes, « Gains de productivité et qualité de services : la dématérialisation de la délivrance des titres par les préfectures », in Rapport public annuel 2020, Tome I, février 2020, La Documentation française, disponible sur www.ccomptes.fr.
61 À tout le moins d’un agent titulaire approchant les critères de recrutement.
Le recours aux contrats de courte durée par la commune de Villeurbanne
La ville recrute chaque année, principalement l’été, des agents contractuels pour assurer le fonctionnement de ses piscines, des animations sportives ou d’été au bénéfice des plus jeunes, ainsi que des jardiniers et des manutentionnaires. Elle est aussi conduite à recruter ponctuellement des agents contractuels pour effectuer les tâches associées à la campagne de recensement.
Elle fait en outre appel à des agents contractuels pour assurer les remplacements pour congés maladie dans les directions nécessitant un taux d’encadrement minimal (services de la petite enfance et de l’éducation).
Enfin, elle recrute au fil de l’eau des agents contractuels pour vacances temporaires d’emploi (i.e. lorsque aucun agent titulaire n’a candidaté et aux fins d’assurer la continuité du service public) principalement sur des fonctions d’ATSEM62, d’animateurs périscolaires, d’ingénieurs ou techniciens informatiques, d’éducateurs de jeunes enfants ou d’auxiliaires de puériculture et de techniciens bâtiment.