4. Analyse
4.1. Evolution du couple acteurs-fonctions (avant/après libéralisation)
Avant la libéralisation européenne du secteur aérien, il faut prendre en considération les périodes 2, 3 et 4, que nous avons analysées dans le chapitre précédent. Ces trois phases portent la marque de la domination de l’Etat au sein du couple acteurs-fonctions. Nous passons la phase 1 (1899-1919) qui est selon nous une phase de « non-régime » : l’aviation est encore rudimentaire, les expériences ne passent pas le cap de la commercialisation, l’utilisation de l’espace aérien n’est pas réellement réglementée ; c’est la phase des « pionniers ».
Au cours de la phase 2 (1919-1944) (tableau 4), la plupart des fonctions de régulation (existantes durant cette période) sont assumées par l’Etat. La création de l’Administration
de l’aéronautique en 1919 ouvre la voie à la régulation publique du secteur. Cette
administration a pour vocation de s’occuper de tout ce qui a trait à l’aéronautique : elle assure donc la fonction de gestionnaire du réseau (infrastructure) (fonction 1), elle applique les réglementations nationales et internationales en matière d’accès et d’usage du réseau (fonction 2). Son action se développe surtout au sein des infrastructures aéroportuaires, qui sont pour la plupart des propriétés de l’Etat. La souveraineté de l’Etat sur l’espace aérien (Convention de Paris 1919) (fonction 3) lui donne le droit de réglementer l’accès à son espace aérien et l’usage de la ressource. Au cours de cette phase, on remarque que le pouvoir exécutif joue un rôle prépondérant, via la promulgation des arrêtés royaux notamment : autorisation pour l’exploitation et installation des aérodromes, règles de la navigation aérienne, fixation des taxes d’atterrissage et de séjour (fonction 2). C’est également l’exécutif qui accorde à la Sabena un droit préférentiel pour une concession exclusive pour les services postaux internes et internationaux et le transport passagers sur les lignes internationales. En résumé, il y a monopole de l’Etat pour toutes les fonctions de régulation, qui se partagent entre l’Administration pour les fonctions concrètes (gestion, application des règles) et le pouvoir exécutif pour les fonctions de régulations concernant la définition des règles d’exploitation du réseau (propriété, accès, usages). L’implication de
l’Etat dans la société de transport Sabena provoque également une situation de monopole de
fait pour cette société du côté de l’exploitation commerciale. Ainsi, les règles s’inscrivent
principalement dans le cadre du droit public (propriétés publiques, Sabena est une société anonyme mixte de droit public).
Cette omniprésence de l’Etat comme acteur du réseau va perdurer au cours des phases 3 (1944-1960) et 4 (1960-1989) (tableaux 5 et 6). La création de la Régie des voies aériennes (RVA) en 1946 marque d’ailleurs un affinement du rôle de l’Etat, voire même un renforcement de son monopole au sein du couple acteurs-fonctions. La gestion et l’exploitation du réseau (infrastructure et infostructure) (fonction 1) est confiée à la RVA ; l’administration de l’aéronautique conserve ce qui a trait à l’application des règles (fonction 2). Ainsi, les fonctions de gestion concrète des infrastructures sont séparées, en termes d’acteurs, des fonctions d’administration (application des règles, contrôle). Par ailleurs, le pouvoir exécutif conserve ses larges prérogatives : le ministre en charge de l’aéronautique a une tutelle complète sur la RVA, il accorde l’accès et l’usage du réseau (fonction 2). Et l’Etat reste, via la RVA, propriétaire des infrastructures. En ce qui concerne la concurrence (fonction 4), le monopole sur les lignes régulières est accordé à la Sabena par le pouvoir législatif, qui vote les statuts; on passe du monopole de fait au monopole légal. La phase 4 (1960-1989) voit perdurer cette configuration du couple acteurs-fonctions. L’Etat gagne d’ailleurs encore en importance, en devenant l’actionnaire plus que majoritaire de la Sabena dès 1960. Ce n’est qu’en fin de phase 4 qu’un changement important intervient dans la configuration acteurs-fonctions. En 1987, après autorisation législative, la RVA s’associe avec une entreprise privée, la Brussels Airport Terminal Company (BATC), pour moderniser l’aéroport de Bruxelles-National (fonction 1). Les droits de dispositions sont privatisés pour certaines infrastructures. Il faut y voir une amorce de l’affaiblissement du rôle de l’Etat, qui ne peut plus assumer seul les coûts de gestion des infrastructures.
L’amorce de cette rupture va se confirmer tout au long de la phase 5 (1989-2004) (tableau 7). Les fonctions de l’Etat central/fédéral vont s’éroder fortement, vers le bas (vers les Régions) et vers le haut (vers la l’Union européenne). Concernant la gestion des infrastructures (fonction 1), l’Etat fédéral doit transférer ses propriétés aux Régions ainsi que les compétences associées. Rapidement, la gestion des principaux aéroports wallons (fonction 1) va être concédée par la Région à des sociétés anonymes de droit privé (Brussels South Charleroi Airport S.A., Liège Airport S.A.). Une concession est également confiée à la Brussels international airport company (BIAC), qui reprend toutes les activités de gestion de la RVA à Bruxelles-National ; en 2001, BIAC deviendra propriétaire des infrastructures (fonction 3). L’Etat abandonne donc progressivement la plupart des fonctions qu’il exerçait via la RVA. En 1998, le contrôle aérien est confié à une entreprise publique autonome (Belgocontrol) (fonction 1), dans laquelle l’Etat n’intervient pas. Les
modes de gestion concrète s’autonomisent fortement, voire se privatisent. L’Etat conserve
uniquement un droit de regard sur les projets de BIAC et de Belgocontrol, via la conclusion des contrats de gestion et la définition des missions de services publics de ces entités (fonction 5). C’est une des seules compétences que conserve le pouvoir exécutif. Car du côté de la régulation de l’accès et de l’usage, c’est désormais l’Union européenne qui dicte les règles et qui impose, au début des années 1990, la libéralisation de l’exploitation des
lignes aériennes ; c’est le principe de libre concurrence qui est imposé (fonction 4). De même, la législation européenne oblige l’Etat à se désengager du capital de la Sabena (fonction 3), qui fait par ailleurs faillite en 2001. Il faut donc observer, suite à la régionalisation et à la libéralisation, une multiplication des acteurs au sein du secteur : sociétés de gestion des aéroports (fonction 1), contrôleur aérien indépendant, coordinateur des slots (fonction 2), multiplication des opérateurs de transport (fonction 4).
La phase 5 marque donc un changement important du cadre de régulation : l’Etat, qui auparavant dictait les règles du jeu au sein du secteur et assurait la gestion du réseau, doit désormais se contenter d’appliquer les règlements européens. La libéralisation provoque une déconcentration du couple acteurs-fonctions : l’Etat n’a plus de monopole sur la régulation. Il est simplement chargé de désigner des acteurs indépendants entre eux et autonomes au point de vue financier.
La phase 6 (2004- …) (tableau 8) va encore consolider cette configuration diluée de la régulation, en voyant l’affinement des règlements européens. Par ailleurs, cette phase initie un changement profond en ce qui concerne la gestion du réseau (fonction 1), puisque le projet de Ciel unique européen entend rationnaliser le contrôle du ciel européen, remettant en question la fragmentation de celui-ci entre des opérateurs nationaux. Cette réforme débute par la nécessité d’une désignation indépendante du prestataire de service ; un régulateur indépendant supplémentaire fait son apparition (BSA-ANS). Par ailleurs, avec le Ciel unique, c’est une des dernières compétences de l’Etat national qui est érodée : il est question de mettre sur pieds des entités de contrôle aérien regroupées (supranationales). Pour conclure et résumer, les phases précédant la libéralisation se caractérisent par une forte présence de l’Etat, et ce au niveau des principales fonctions de régulation. Suite à la libéralisation, qui en Belgique, est concomitante à la régionalisation, il faut remarquer que l’Etat perd la plupart de ses compétences et ses fonctions de gestion. Le nombre d’acteurs différents se multiplie, le rôle de l’Etat s’érode vers les Régions et vers l’Union européenne, et il perd de plus en plus sa souveraineté. Ce qui est confirmé par le projet de Ciel unique européen, par lequel la Commission brise les dernières fragmentations nationales. Le couple acteurs-fonctions se complexifie avec la libéralisation, car l’esprit de la régulation est modifié. Il ne s’agit plus, pour chaque Etat, de protéger sa compagnie et la santé de son secteur, mais bien de laisser faire le marché. Avec la libéralisation, on passe d’un secteur contrôlé par l’Etat à un secteur encadré par la législation communautaire.
FONCTIONS DE REGULATION PROPRIETAIRES GESTIONNAIRE OPERATEURS DE
TRANSPORTS REGULATEUR ETAT - POUVOIR
LEGISLATIF ETAT - POUVOIR EXECUTIF
Fonction 1
Gestion physique et exploitation du réseau
---
1919 : l’Administration de
l’aéronautique a dans ses
attributions l’exploitation, l’entretien et le développement des infrastructures
La Sabena doit entretenir les infrastructures qu’elle utilise au Congo.
--- ---
L’installation et l’exploitation de tout aérodrome est soumise à l’autorisation du Ministre de la guerre. Les
aérodromes douaniers doivent être approuvés par le Ministre des finances.
Fonction 2
Définition des conditions d’accès et d’usage
Les propriétaires des aéroports privés ou particuliers doivent donner leur autorisation pour l’utilisation par aéronefs.
Administration aéronautique
compétente pour l’application des réglementations
(immatriculation, certificats etc.) venant de l’exécutif. A partir de 1935, elle fixe les redevances à percevoir pour le contrôle d’état de sécurité des aéronefs.
--- --- ---
Suite à la ratification de la Convention de Paris (1919), l’Etat est souverain sur l’espace aérien belge (régime protectionniste).
Gouvernement édicte les règles de
navigation aérienne.
Ministre compétent autorise ou non
l’exploitation de services aériens. Il fixe et/ou approuve les tarifs d’atterrissage et de séjour.
Fonction 3
Définition du statut légal des opérateurs et des propriétaires de
réseau
--- --- --- ---
Vote les statuts de la Sabena, société anonyme mixte de droit public, dont l’Etat est propriétaire à 50%.
Ministre ou Gouvernement négocie la création et les statuts de la Sabena avec les partenaires privés.
Fonction 4
Définition des règles de concurrence
--- --- --- --- Acceptation de la concession Sabena
par vote des statuts
Accorde à la Sabena un droit préférentiel pour une concession exclusive des services postaux sur les lignes internes et internationales. Régulation de la concurrence pour les lignes passagers intérieures.
Fonction 5
Définition des OSP --- --- --- --- --- ---
Fonction 6
Arbitrages des rivalités d’usage et
conflits entre utilisateurs --- --- --- --- --- ---
Fonction 7
Conditions d’accès aux ressources --- --- --- --- --- ---
Fonction 8
Interconnexion aux autres réseaux ---
Administration aéronautique gère l’exploitation des lignes internationales.
--- --- ---
Négociation des accords bilatéraux (traités de réciprocités) régulant les transports internationaux.
Accorde le monopole pour les lignes internationales après appel public.
FONCTIONS DE
REGULATION PROPRIETAIRES GESTIONNAIRE OPERATEURS DE
TRANSPORTS REGULATEUR ETAT - POUVOIR
LEGISLATIF ETAT - POUVOIR EXECUTIF
Fonction 1
Gestion physique et exploitation du réseau
---
1946 : RVA assure la gestion des infrastructures au sol (aéroports et sécurité aérienne). Comité consultatif donne des avis sur le programme des activités.
---
1946 : comité de
sécurité au sein de
RVA a droit illimité pour veiller au respect des règles. Droit de regard.
Vote le budget de la RVA
Tutelle complète sur la RVA : le Ministre a la charge la gestion de la RVA
Fonction 2
Définition des conditions d’accès et d’usage
Les propriétaires des aéroports privés ou particuliers doivent donner leur autorisation pour l’utilisation par aéronefs.
RVA perçoit les redevances pour
l’exploitation des lignes et des
infrastructures. ---
Administration de l’aéronautique
édicte les réglementations, fournit les licences etc.
Concession exclusive à la Sabena accordée par la loi et les statuts pour l’exploitation des lignes régulières.
Ratification de la Convention de Chicago (1944) : souveraineté complète et exclusive sur l’espace aérien national.
Ministre accorde l’accès et usage du
réseau (par ex. autorisation pour la prestation de services irréguliers). Les accords bilatéraux définissent les droits d’accès et d’usage du réseau.
Fonction 3
Définition du statut légal des opérateurs et des propriétaires du réseau
--- --- --- ---
Vote les nouveaux statuts et les augmentations de capital de la Sabena dont l’Etat est actionnaire à 50%
1946 : transfert, par arrêté, de l’Etat à la RVA, organisme public autonome, de la propriété formelle sur les infrastructures de réseau au sol. Négociation avec les partenaires privés ; représentation dans les organes de gestion Sabena
Fonction 4
Définition des règles de concurrence
--- --- Fixation des prix par IATA (autorégulation). --- ---
Question des liaisons charters : toute exploitation est soumise à
l’autorisation du Ministre. Soit générale, soit spéciale. Pas ouverte aux personnes physiques ou morales étrangères.
Fonction 5
Définition des OSP --- ---
Conventions-cahiers
négociées avec le Ministre --- ---
Convention-cahier avec la Sabena pour les transports faisant l’objet de la concession
Fonction 6
Arbitrages des rivalités d’usage
--- --- --- --- --- ---
Fonction 7
Conditions d’accès aux ressources --- --- --- --- --- --- Fonction 8 Interconnexion aux autres réseaux --- --- --- Administration aéronautique veille
au respect des règles et normes
internationales
---
Négociation des accords bilatéraux pour les liaisons internationales (clause de nationalité désigne généralement l’opérateur national)
FONCTIONS DE
REGULATION PROPRIETAIRES GESTIONNAIRE OPERATEURS DE
TRANSPORTS REGULATEUR ETAT - POUVOIR
LEGISLATIF ETAT - POUVOIR EXECUTIF
Fonction 1 Gestion physique et exploitation du réseau --- Idem. 1987 : certaines activités de gestion de BN assurées par BATC
--- Idem. Idem.
1986 : la RVA est autorisée par arrêté royal à s’associer ou déléguer sous forme de cession à des tiers publics ou privés, la construction, l’aménagement, l’entretien et l’exploitation des aéroports et de leurs dépendances.
Idem.
Fonction 2
Définition des conditions
d’accès et d’usage Idem. Idem. ---
Idem. 1971 : comité national de sûreté et comités locaux de sûreté. Présidé par Directeur général de l’Administration de l’aéronautique Idem. 1973 : nouvelles règles de l’air.
Fixe des nouvelles règles de sécurité qui distinguent les petits avions (moins de 5700 Kg de poids total)
des avions de plus de 5700 Kg. 1986 : autorisation, par arrêté royal, de transférer des droits disposition pour infrastructures si cession de certaines activités par la RVA.
Ministre en charge de l’administration
fixe les performances acoustiques à respecter
Fonction 3
Définition du statut légal des
opérateurs --- --- --- ---
1960 : vote des nouveaux statuts de la Sabena ; la part de l’Etat dans le capital passe de 50% à 65%.
Idem.
Années ’80 : Ministre opère nationalisation puis reprivatisation partielle de la Sabena.
1987 : le gouvernement autorise la création de BATC, société privée.
Fonction 4
Définition des règles de concurrence
--- --- Idem. --- --- Idem.
Fonction 5
Définition des OSP --- --- Idem. --- --- Idem.
Fonction 6
Arbitrages des rivalités d’usage et conflits entre
utilisateurs --- --- --- 1972 : comité mixte de la circulation aérienne coordonne les utilisations civiles et militaires de l’espace aérien --- --- Fonction 7
Conditions d’accès aux ressources
--- --- --- --- --- Normes acoustiques définies par arrêté pour pouvoir atterrir dans les aéroports
du pays.
Fonction 8
Interconnexion aux autres
FONCTIONS DE
REGULATION PROPRIETAIRES GESTIONNAIRE OPERATEURS DE
TRANSPORTS REGULATEUR ETAT - POUVOIR
LEGISLATIF ETAT - POUVOIR EXECUTIF
Fonction 1
Gestion physique et exploitation du réseau
2001 : SOWAER. (Région wallonne) gère les aérodromes
1989 : aéroports régionaux gérés par des sociétés gestionnaires (BSCA, LA) 1998 : BIAC gère BN. 1998 : Belgoncontrol assure la sécurité et le contrôle aérien
Auto-assistance à
BN. Idem. --- Ministre approuve les plans quinquennaux de gestion de BIAC et Belgocontrol.
Fonction 2
Définition des conditions d’accès et d’usage
---
Plans de sûreté des aéroports.
BIAC perçoit et fixe les redevances.
Belgocontrol fixe et perçoit les redevances pour services de circulation aérienne.
---
DGTA approuve les plans de sûreté et délivre les licences d’exploitation 2003 : coordinateur indépendant accorde les créneaux horaires à BN. Assisté par un comité consultatif (mixte)
Ouverture graduelle du marché à la concurrence
Edicte en conformité à la législation européenne les règles de délivrance des licences d’exploitation donnant accès au réseau, ainsi que les nouvelles règles d’immatriculation
Définit les règles de sûreté.
Ministre désigne le coordonnateur des slots après consultation.
Fonction 3
Définition du statut légal des opérateurs
2001 : Etat vend à BIAC ses terrains et immeubles à BN à l’exception de ceux nécessaires à Belgocontrol.
--- Création de SN Brussels Airlines. ---
Approuve les statuts: BIAC = entreprise publique autonome ; Belgoncontrol = entreprise publique autonome.
Accord de coopération (1989) : transfert de la propriété formelle des infrastructures régionales de la RVA aux Régions (sauf installations de navigation aérienne). Privatisation progressive de la Sabena.
Fonction 4
Définition des règles de concurrence --- --- Création des grandes alliances internationales (répartition de marché entre les membres) (autorégulation)
2003 : Brussel Slot
Coordination attribue les
slots à BN. La performance sonore départage les parties à conditions égales.
1990 : libéralisation des liaisons entre aéroports régionaux de la CE pour les transporteurs
belges.
1998: libéralisation de l’assistance en escale
1999: Libéralisation totale pour tous transporteurs de l’UE
Ministre en charge de la DGTA octroie les licences d’exploitations aux compagnies aériennes selon les règles de la concurrence. Droit de regard sur l’octroi des slots.
Fonction 5
Définition des OSP --- --- --- ---
Approbation du contrat de gestion de BIAC (gestion BN) et Belgocontrol (sécurité aérienne).
Ministre en charge s’assure que les OSP sont respectées.
Fonction 6
Arbitrages des rivalités d’usage et conflits entre
utilisateurs
--- --- ---
1998 : Comité de régulation et de coordination chargé d’arbitrer les différends entre BIAC et
Belgocontrol
--- ---
Fonction 7
Conditions d’accès aux ressources
--- --- --- --- --- ---
Fonction 8
Interconnexion aux autres réseaux
--- Respect des normes OACI pour le contrôle aérien
(sécurité).
--- --- 1999 : Ouverture de l’exploitation des lignes hors
UE à d’autres que la Sabena
Tableau 8 : Tableau acteurs-fonctions pour la sixième phase de régulation (2004-…)
FONCTIONS DE
REGULATION PROPRIETAIRES GESTIONNAIRE OPERATEURS DE
TRANSPORTS REGULATEUR ETAT - POUVOIR
LEGISLATIF ETAT -POUVOIR EXECUTIF Fonction 1 Gestion physique et
exploitation du réseau Idem.
Idem.
Ciel Unique européen amorce la modification du contrôle aérien en Europe.
Idem.
Idem.
2004 : Autorité de régulation économique octroie les licences d’exploitation des aéroports.
2006 : BSA-ANS délivre les certificats
--- Idem.
Fonction 2
Définition des conditions d’accès et
d’usage
--- Idem. --- Idem. Idem. Idem.
Fonction 3
Définition du statut légal des opérateurs
Idem. --- Idem. ---
Vote les nouveaux statuts : BIAC = société anonyme de droit privé dénommée Brussels Airport ;
Belgoncontrol = entreprise publique autonome
Idem.
Fonction 4
Définition des règles de concurrence
--- ---
Constitution des grandes alliances entre les compagnies (autorégulation)
Idem.
2006 : BSA-ANS délivre les certificats de prestataires de services de la navigation aérienne
2007 : UE libéralise en partie les vols avec les USA
Idem.
2006 : Ouverture pour les prestataires de services de la circulation aérienne
Idem
Fonction 5
Définition des OSP --- --- --- --- Idem. Idem.
Fonction 6
Arbitrages des rivalités d’usage et conflits
entre utilisateurs
--- ---
Idem.
L’UE, via le Ciel unique, impose le principe de flexible use of airspace pour une meilleure coordination entre utilisation miliaire et civile de l’espace aérien.
--- ---
Fonction 7
Conditions d’accès aux ressources naturelles
et énergétiques
--- --- --- --- --- ---
Fonction 8
Interconnexion aux