Evaluation et recommandations Méthodologie de l’étude ADE – CREAT

a)

Conscient du rôle moteur des villes, largement évoqué précédemment, nous avons vu ci-dessus que les programmes opérationnels FEDER « Convergence » et « Compétitivité régionale et emploi » ont été largement focalisé sur les certaines villes, dans les zones rurales et dans les zones industrielles en reconversion. Afin « d’apprécier la valeur ajoutée des Programmes Opérationnels FEDER », une étude a été confiée à ADE et le CREAT (2013) sur l’évaluation des projets et portefeuilles de projets cofinancés par le FEDER entre 2007-2013 sur le développement des pôles urbains wallons. Une analyse a été effectuée sur 19 portefeuilles de projets concernant l’axe 3 des programmes opérationnels et six grandes villes de la région (Charleroi, Liège, Mons, La Louvière, Tournai et Verviers) – Aucun projet namurois n’a été financé durant la programmation 2007-2013. Ces 19 portefeuilles étudiés prévoient un investissement total – à savoir UE + Wallonie – de 416,6 millions d’euros, soit 54 % des montants totaux du Programme Opérationnel 3.

Tableau 24 : Portefeuilles de l’axe 3 retenus dans le cadre de l’étude (Source : ADE-CREAT, 2013, p. 4)

Comme le montre la figure ci-dessus, les 19 portefeuilles étudiés par ADE et le CREAT portent essentiellement sur la mesure 3.3. « Redynamisation urbaine et attractivité du territoire » tout en n’excluant pas les liaisons possibles avec les mesures 3.1. « Assainisse-ment et réaffectation des friches industrielles » et 3.2. « DéveloppeAssainisse-ment des infrastructures d’accueil structurantes et accessibilité des pôles de développement ». Dès lors, nous pouvons considérer qu’il s’agit des 19 portefeuilles qui visent à la requalification urbaine qu’il convient d’étudier dans le cadre de la mission CPDT. L’évaluation des actions a été menée à l’échelle des agglomérations fonctionnelles d’après la classification de Luyten & Van Hecke (2007) (ADE-CREAT, 2013).

Organisation des portefeuilles de projets b)

ADE et le CREAT (2013) ont évalué la méthode de travail, les liens avec d’autres politiques régionales, l’apport des fonds structurels à la poursuite des grands objectifs européens et régionaux en matière socio-économique, la mobilisation du secteur privé, la valorisation d’outils et de labels wallons et le suivi et la communication des projets. L’étude a permis de mettre en évidence la pertinence du dispositif par portefeuille intégré de projets. ADE et le CREAT (2013) identifient quatre avantages :

• la mise en cohérence de projets complémentaires et une vision fédératrice ;

• le renforcement de l’effet levier avec un ensemble de projets atteignant une masse critique ;

• l’amélioration de la coordination opérationnelle ;

• la souplesse financière permettant des transferts de moyens entre les projets d’un même portefeuille.

Toutefois, les auteurs de l’étude précisent qu’un portefeuille n’est pas à lui seul une vision globale du développement urbain :

• Certains portefeuilles de la programmation 2007 – 2013 ne concernaient qu’un seul projet ou étaient constitués d’un agrégat de projets sans cohérence particulière ;

• Le contenu des portefeuilles sélectionnés concernent en grande partie le réaména-gement physique de sites ce qui rend difficile l’intégration d’un volet immatériel, basé sur le capital humain ;

• Les outils actuels de requalification urbaine comme le schéma directeur de rénova-tion urbaine des quartiers restent cantonnés à l’aménagement physique, négligeant les aspects immatériels.

Ainsi, « la coordination stratégique, entre acteurs autour d’une vision plus globale et intégrée reste un potentiel à exploiter. C’est avant tout, lorsqu’il existe, l’outil stratégique global de développement de tout ou partie du territoire communal (projet de ville, master plan, schéma directeur) qui est le premier porteur de cohérence stratégique entre les projets, le portefeuille jouant plutôt un rôle d’outil de coordination opérationnel » (ADE-CREAT, 2013, p. 50). Citant l’exemple du Centre de Design en cours de construction à Liège sur l’esplanade de la gare TGV de Liège-Guillemins, celui-ci n’est pas intégré au portefeuille « Quartier de la Gare TGV de Liège ». Ainsi, l’étude poursuit : « Une logique opérationnelle sectorialisée semble l’avoir emportée sur la logique partenariale » (ADE-CREAT, 2013, p. 50).

En outre, les porteurs de projets et de portefeuilles ont dû mettre en place des documents stratégiques – informels – concernant la préparation des projets, le portage du foncier, les modes d’organisation et de gouvernance, la valorisation potentielle des projets, etc. Dans cette gestion spécifique des projets, il doit certainement s’y trouver des portages de projets innovant pour le développement urbain intégré. Malgré cette organisation, ADE-CREAT (2013) relève que les retards dans la réalisation des projets relève du manque de

L’étude propose plusieurs recommandations en vue des prochaines programmations :

• Se référer à un document stratégique avec une la mise en place de partenariat pluricommunaux voire entre plusieurs villes pour assurer la cohérence territoriale et métropolitaine, conformément aux études et aux chartes européennes ;

• Engager un programme spécifique de développement intégré, à l’image des projets ZIP-QI, permettant de développer une vision stratégique plutôt que d’opportunisme en planifiant le recours aux subsides de toutes sortes ;

• Territorialisation des interventions tant dans les investissements physiques qu’immatériels en terme de cohérence territoriale et de périmètre de travail.

Face aux difficultés, diverses bonnes pratiques ont été identifiées afin de faire face aux difficultés de réalisation (ADE-CREAT, 2013, pp. 81-85) :

• Existence et référence à un document stratégique à long-terme développant une vision partagée du développement urbain ;

• Préparation et anticipation des études de faisabilité ;

• Gestion en amont et adaptée du foncier et des procédures de marché public ;

• Mise en place concrète d’un volet de valorisation des projets d’envergure à caractère structurant ;

• Accompagnement et appui politique permanent tout au long de l’exécution ;

• Recours à des formes d’organisation disposant des compétences permettant une gestion administrative flexible, respectueuse des délais ;

• Nouvelles procédures d’exécution et/ou l’exercice d’une influence d’amélioration des procédures existantes d’autres exécutants ;

• Coordination interne et externe efficace ;

• Réduction des désagréments quotidiens et intégration des riverains aux dynamiques lancées.

Pour les différents pôles urbains, le tableau suivant résume les bonnes pratiques engagées : Tableau 25 : Bonnes pratiques utilisées dans les différentes villes (Source : ADE-CREAT, 2013,

p. 86)

Développement métropolitain c)

ADE-CREAT (2013, pp. 105-107) rappelle les difficultés des villes wallonnes à devenir des métropoles et l’influence des pôles transfrontaliers en Wallonie. Ces difficultés touchent à la fois les plus grandes villes wallonnes mais aussi les villes moyennes. Partant de ce constat, l’étude recommande d’affecter les moyens disponibles du FEDER en fonction du SDER en vigueur. Par ailleurs, en s’appuyant sur l’étude ESPON 1.1.1. (ESPON, 2005), l’étude suggère le développement d’aires métropolitaines polycentriques associant des villes mises en réseau. Parmi ces aires, l’étude cite, par exemple, Liège – Verviers, Charleroi – La Louvière, Mons – Valenciennes, l’Eurométropole Lille – Courtrai – Tournai et Namur, au centre, profitant des retombées de Bruxelles. Une place particulière devrait être accordée à Liège et à Charleroi. Les enjeux à traiter dans ces réseaux sont les questions de l’étalement urbain – qui affectent l’attractivité urbaine –, la ségrégation socio-spatiale, la coopération multi-niveau à l’échelle de l’agglomération fonctionnelle – permettant les arbitrages entre centre et périphérie, les questions de mobilité, de formation de la main d’œuvre – lien avec le FSE nécessaire – ou des clusters spatialisés. Il existe déjà aujourd’hui, au niveau régional et transnational, les structures politiques pour gérer ces enjeux et les mettre en œuvre par, notamment, des portefeuilles FEDER.

Objectifs sectoriels poursuivis d)

Concernant la poursuite des objectifs, l’étude ADE-CREAT (2013, p. iv) dit : « le manque de vision claire et hiérarchisée des objectifs et des changements-clés escomptés, tant au niveau des Programmes Opérationnels que des portefeuilles, ne permet néanmoins pas de disposer de référents solides pour apprécier l’efficacité des interventions ». En outre, il faut préciser que la plupart des projets sont en cours de réalisation et/ou viennent d’être achevés.

Il est donc très difficile d’appréhender les premières retombées. Parmi ces retombées, la question de l’emploi et de la croissance, cheval de bataille de la programmation 2014 – 2020, sont abordées de manière indirecte, via la question de l’attractivité urbaine au sens large. Toutefois, les projets visent essentiellement le commerce en centre-ville. Dès lors, les effets sur l’emploi ne sont pas clairs car ils résulteraient de la relocalisation d’emplois en centre-ville, plutôt que la création nette d’emplois.

Tableau 26 : Lien entre les 11 objectifs Europe 2020 et les 19 portefeuilles de projets retenus (Source : ADE-CREAT, 2013, p. 59)

Comme le montre le tableau ci-dessus, le développement économique – autre que le commerce –, la gouvernance et l’environnement ne sont pas les objectifs principaux des porteurs de projets.

Effets d’entrainement e)

Sur les 19 portefeuilles étudiés, aucun partenaire privé ne participe au financement des projets subsidiés car les règles de gestion des portefeuilles interdisent la participation du secteur privé. Toutefois, les pouvoirs publics attendent des effets d’entrainement ; ainsi, deux tiers des portefeuilles auraient déjà entrainé des investissements privés, essentielle-ment dans les domaines du commerce et des logeessentielle-ments pour un montant de 5 à 25 % des montants des portefeuilles (ADE-CREAT, 2013, p. iv).

Tableau 27 : Enquête auprès des gestionnaires de portefeuilles de projets sur les effets d'entrainements induits par les investissements européens (Source : ADE-CREAT, 2013, p. 68)

Le tableau précédent montre les portefeuilles ayant des effets d’entrainements directs ou indirects et les secteurs d’investissements concernés. Nous observons que les principaux investissements concernent le commerce et le logement puis, dans un second temps, l’installation d’entreprises. L’étude ADE-CREAT (2013), sur base des interviews avec les responsables des portefeuilles, note que les effets d’entrainement sont assez importants pour les villes de Liège, Tournai, La Louvière et Mons comme le montre le tableau suivant. Il faut rappeler que les portefeuilles ne sont pas tous au même état d’avancement ce qui influe sur l’effet d’entrainement indirect – c’est-à-dire l’attractivité urbaine – des sites. Une analyse des effets d’entrainements directs et indirects montre que les portefeuilles des villes de Liège, La Louvière et Tournai ont intégré des projets d’investissements privés en amont de la réalisation des projets tandis que les portefeuilles de Dison et Mons ont attiré des investisseurs à posteriori ou n’ont pas tenu compte des velléités des investisseurs au moment de la réalisation des projets.

L’étude pointe ici l’intérêt de l’utilisation de l’outil financier européen JESSICA et la modification des règlementations des partenariats publics-privés (PPP) qui permettraient d’associer le secteur privé à la réalisation des projets urbains dans le respect des règlements européens. En effet, la recommandation est d’associer bien plus en amont les investisseurs privés potentiels dès la conception de la stratégie transversale et à long-terme jusqu’aux projets urbains ce qui permet de tenir compte des projets privés – adaptation des périmètres, réguler les facteurs de résistance potentiels, … L’amélioration de la communication sur le suivi des projets est une piste importante afin d’attirer des investisseurs potentiels.

Développement économique f)

Nous avons vu que le volet économique des projets concernent essentiellement de l’implantation commerciale. Ces activités économiques concernent d’abord une économie résidentielle avec des risques de relocalisation des emplois plutôt que de création nette à l’échelle de la Wallonie. Cette relocalisation a des avantages : amélioration de l’animation des cœurs de ville, relocalisation des emplois dans les centres et diminution de la dualisation économique. Cette question de la relocalisation doit s’inscrire dans une démarche à l’échelle de la zone urbaine.

Par ailleurs, la question du développement économique des entreprises est au cœur de l’axe 1 du programme opérationnel FEDER 2007-2013. Toutefois, quelques portefeuilles ont des objectifs quant à l’installation d’activités économiques – pas uniquement du commerces – et en termes de créations d’emplois à terme sur les lieux, dans un cadre plus large où les portefeuilles visent avant tout à renforcer l’attractivité urbaine au sens large (ADE-CREAT, 2013). Ainsi, plusieurs portefeuilles ont pour vocation principale le développement économique dans un contexte économique où les principales villes wallonnes ont des résultats économiques sous la moyenne régionale pour plusieurs indicateurs (ADE-CREAT, 2013, pp. 74-76). Le tableau 5 résume les objectifs économiques pour les 19 portefeuilles étudiés. Les autorités publiques en charge des différents projets postulent que les effets d’entrainements en termes d’emplois et d’investissements privés interviendront rapidement et naturellement ; or, la question de l’emploi a rarement été intégrée lors de la conception du projet.

Tableau 28 : Objectifs en termes d'emplois et d'accueil d'entreprises prévus par les 19 portefeuilles (Source : ADE-CREAT, 2013, p. 77)

Complémentarité entre le FEDER et le FSE g)

Malgré l’intérêt de combiner les interventions FEDER et FSE dans le cadre d’un développe-ment urbain intégré, la programmation 2007 – 2013 n’a pas permis de créer de réelles synergies. Plusieurs raisons existent (ADE-CREAT, 2013, p. ii) : les collaborations n’ont pas été envisagées dès la conception des programmes opérationnels, le fonctionnement du FSE ne permet pas le soutien ponctuel à la suite d’une intervention du FEDER et l’absence de vision stratégique globale et transversale de la part des acteurs locaux qui n’ont ni la vision mais n’en voient pas plus la pertinence.

Ainsi, les PO contiennent des références aux milieux urbains dans le diagnostic et dans les grandes intentions d’interventions. Cependant, cette dimension disparait au moment de la formulation d’objectifs et ciblage territorial des interventions, malgré des structures de gouvernance commune. L’étude ADE-CREAT (2013) a analysé les complémentarités effectives FEDER – FSE sur les portefeuilles visant six grands pôles urbains :

Tableau 29 : Liens entre les portefeuilles FEDER et projets FSE (Source : ADE-CREAT, 2013, p.

25)

L’étude, sur base d’interviews, montre que certains projets envisagent une complémentarité FEDER-FSE que les acteurs locaux, porteurs de projets, ne mentionnent même pas. A l’opposé, d’autres projets mentionnent des synergies potentielles, finalement non concréti-sées.

La création des synergies entre FEDER et FSE constituent un test sur la capacité des acteurs locaux à adopter une vision transversale du développement urbain. Trois facteurs empêchent l’adoption de cette vision : premièrement, les projets de requalification urbaine, portés par les acteurs locaux, n’ont pas forcément d’intérêt à être lié à un projet FSE.

Deuxièmement, les règles de gestion du FEDER et FSE ne favorisent pas les complémenta-rités. Ces deux premiers facteurs sont autant d’obstacles à la mise en place d’une vision stratégique locale. Troisièmement, la gouvernance des acteurs locaux pose encore problème car il subsiste un cloisonnement sectoriel, empêchant l’émergence d’une vision fédératrice (ADE-CREAT, 2013).