TITRE DEUXIÈME : UN ENTIERCEMENT
SECTION 2. LA REMISE DE LA CHOSE ENTRE LES MAINS D’UN TIERS
2) Droit positif
287. Textes de 1816. En réalité, si l’histoire servit au moment de la création de la Caisse
des dépôts et consignations, ce fut plutôt en tant que contre-modèle. Le législateur, « instruit des anciens abus »645, eut la volonté de créer, outre une Caisse d’amortissement de la dette
publique, un autre établissement, chargé de recevoir les dépôts et les consignations de sommes d’argent646. Tel fut l’objet de la Loi de finances du 28 avril 1816, qui créa les deux
établissements en affirmant leur opposition647, avant que trois Ordonnances du 3 juillet 1816
ne vinssent déterminer les attributions de la Caisse des dépôts et consignations648.
288. Le préambule de la première ordonnance, relative aux attributions de cet
établissement, affirme que « les intérêts ne peuvent trouver une plus sûre garantie que dans
644 V. ainsi R. PRIOURET, La Caisse des dépôts, Cent cinquante ans d’histoire financière, op. cit., p. 27 : l’auteur
voit dans la Caisse d’amortissement napoléonienne la « source précise » de la Caisse des dépôts.
645 R. GUILLEMOT, Traité des consignations, op. cit., n° 4.
646 En 1816, c’était la Caisse d’amortissement napoléonienne qui attirait les regards : il fut proposé de rattacher
les dépôts et consignations au Trésor public. Mais leur bonne gestion par cette Caisse conduisit à souhaiter une continuation institutionnelle. De manière à assurer la protection des dépôts et consignations, il fut décidé, à l’initiative de Corvetto, ministre des finances, de procéder à une séparation entre deux établissements. Sur ces débats, R. PRIOURET, La Caisse des dépôts, Cent cinquante ans d’histoire financière, op. cit., p. 38 s.
647 L. du 28 avril 1816, art. 110, al. 1er : « la Caisse d’amortissement ne pourra recevoir aucun dépôt ni consignation, de quelque espèce que ce soit » ; al. 2 : « les dépôts, les consignations, les services relatifs à la Légion d’honneur, à la Compagnie des canaux, aux Fonds de retraite, et les autres attributions (l’amortissement excepté) confiées à la caisse actuellement existante, seront administrés par un établissement spécial sous le nom de Caisse des dépôts et consignations » Ce texte est toujours en vigueur.
648 La première est relative « aux attributions de la Caisse des dépôts et consignations », créée par la loi du
28 avril 1816 ; la deuxième « autorise la Caisse des dépôts et consignations à recevoir les dépôts volontaires et particuliers » ; la troisième est consacrée « au versement à la Caisse des dépôts et consignations des fonds de retraite des ministères, administrations et établissements ». La troisième n’intéresse pas le cadre de cette étude.
un dépôt placé sous la foi publique »649. D’où l’affirmation du monopole de la Caisse en
matière de consignations : elle « recevra seule toutes les consignations judiciaires »650, les
juridictions et administrations se voyant interdire « d’autoriser ou ordonner des consignations en autres caisses et dépôts publics et particuliers », de telles « consignations » devant rester « nulles et non libératoires »651.
289. Évolution ultérieure. Le régime juridique applicable aux consignations n’évolua plus
guère ensuite, excepté la codification de certaines dispositions de 1816 dans le Code monétaire et financier dans les années 2000652. En revanche, le nombre de cas « explosa », le
domaine de la consignation s’étant élargi « par sédimentation »653, sans regroupement des
hypothèses au sein d’une même loi, malgré ce qui avait été souhaité à l’origine654.
290. L’évolution est aussi caractérisée par une extension du champ du monopole quant à
l’objet consigné. La Caisse des dépôts et consignations fut, en 1875, désignée consignataire des valeurs mobilières. La loi du 28 juillet 1875 a ensuite été codifiée par l’ordonnance n° 2000-1223 du 14 décembre 2000 relative à la partie législative du Code monétaire et financier. Suite au remplacement au sein de ce Code, en 2009, des valeurs mobilières par les
649 Le texte de la première ordonnance citée à la note précédente est reproduit in CAISSE DES DÉPÔTS ET
CONSIGNATIONS, Traité des consignations en France, op. cit., p. 293 s.
650 Ord. du 3 juill. 1816 relative aux attributions de la Caisse des dépôts et consignations, art. 1er. Treize
catégories de consignations sont ensuite listées, dans tous les domaines du droit civil (art. 2). Ce qui préfigure la diversité des consignations aujourd’hui. Il est intéressant de noter le 14°, posant une clause générale : sont versées à la Caisse des dépôts « toutes les consignations ordonnées par des lois, même dans les cas qui ne sont
pas rappelés ci-dessus, soit que lesdites lois n’indiquent pas le lieu de la consignation, soit qu’elles désignent une autre caisse ».
651 Ord. du 3 juill. 1816 préc., art. 3.
652 Certains textes de la première ordonnance de 1816 sont abrogés par l’Ord. n° 2000-1223 du 14 déc. 2000
relative à la partie législative du CMF. D’autres le sont, à l’instar de la totalité de la deuxième Ord. de 1816, par l’art. 5 du Décr. n° 2005-1007 du 2 août 2005 relatif à la partie réglementaire du CMF. Les règles relatives au monopole en matière de consignations sont réaffirmées, n’étant que reformulées par rapport au texte de 1816, aux art. L. 518-17 et L. 518-19. Il est précisé par le premier de ces textes que le monopole porte sur « les
consignations de toute nature, en numéraire ou en titres financiers ». Désormais, les textes relatifs à la Caisse
des dépôts et consignations sont pour l’essentiel codifiés aux articles L. 518-2 s. et R. 518-2 s.
653 L’expression est celle de l’établissement : CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS, Traité des consignations en France, op. cit., section 1 du chapitre IX sur l’évolution de la consignation depuis 1816, p. 49 s.
654 Dans le préambule à la première Ord. de 1816 (CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS, Traité des consignations en France, op. cit., p. 293), le Roi formulait ce souhait : « l’article 111 de ladite loi nous attribuant le droit d’organiser cette Caisse, nous avons cru, en attendant qu’une loi spéciale ait déterminé tous les cas dans lesquels il y a lieu de consigner des sommes en valeurs, devoir réunir les diverses dispositions des lois actuelles sur cet objet, et déterminer les mesures propres à en assurer l’exécution. » L’art. 2 déjà cité de ce
texte venait poser une liste, qui aurait pu être complétée au fur et à mesure. Ce ne fut malheureusement pas le cas, et il est possible de le regretter car il n’y a plus treize cas de consignations, mais environ dix fois plus (110 étaient recensées en 1998 dans le Traité des consignations et le nombre a augmenté), éparpillés en législation.
titres financiers655, le principe désormais fixé dans l’article L. 518-17 est que la Caisse des
dépôts reçoit « les consignations de toute nature, en numéraire ou en titres financiers ».
291. Rôle de la Caisse des dépôts et consignations. La Caisse des dépôts et consignations
ne semble pas intéresser particulièrement les juristes656. Son rôle dans l’économie française est
pourtant fondamental657, la conservation des consignations pouvant passer pour négligeable au
regard de ses autres missions658. Pour se convaincre de l’importance économique de
l’établissement, il suffit de se référer aux textes du Code monétaire et financier, qui voient dans le groupe CDC « un groupe public au service de l’intérêt général et du développement économique du pays ». Les missions de la Caisse elle-même sont nombreuses : outre l’administration des dépôts et consignations et la fourniture de services de caisse, elle se voit confier « la protection de l’épargne populaire, du financement du logement social », la « gestion d’organismes de retraite », elle doit contribuer « au développement économique local et national » dans les « domaines de l’emploi, de la politique de la ville, de la lutte contre l’exclusion bancaire et financière, de la création d’entreprise et du développement durable ». Elle doit encore aider « au développement des entreprises »659.
655 Sur l’absence de révolution conceptuelle en la matière, cf. supra note 132.
656 La bibliographie relative à la Caisse des dépôts et consignations, si elle est abondante dans la doctrine
financière, est assez pauvre dans la littérature juridique. V. toutefois J.-F. BOUDET, La Caisse des dépôts et consignations, Histoire, statut, fonction, op. cit.
657 R. PRIOURET, La Caisse des dépôts, Cent cinquante ans d’histoire financière, op. cit. Plus récemment, Crises financières, crises politiques en Europe dans le second XIXe siècle, La Caisse des dépôts et consignations de
1848 à 1918, Genève, Librairie Droz, 2011. V. aussi l’exposition en ligne pour le bicentenaire, qui présente la
place de la Caisse dans le « quotidien des Français » : « 200 ans dans le quotidien des Français, Bicentenaire de la Caisse des dépôts » (<http://www.caissedesdepots.fr/exposition200ans>). V. enfin le n° spécial hors-série « La Caisse des dépôts et consignations : 175 ans », Revue d’économie financière, Le Monde éd., nov. 1991.
658 G. DUSART, La Caisse des dépôts et consignations, La Documentation Française, Notes et études
documentaires, 1980, p. 50 : les consignations ne forment « qu’une part relativement modeste des capitaux
confiés à la gestion de la Caisse des dépôts ». V. aussi l’exposition du bicentenaire cité à la note précédente : il
est édifiant que la consignation n’y soit évoquée qu’une fois, au début de l’exposition, et sous un jour bien différent de son rôle habituel. En effet, la conservation des consignations y est présentée par le truchement des dépôts des sommes des enfants du spectacle et du mannequinat, qui, bien que gérés par l’agence des consignations, ne sont pas des consignations au sens propre. Ne sont évoqués par la suite que trois exemples de véritables consignations, le seul développement substantiel à leur propos concernant les spoliations des juifs pendant la seconde guerre mondiale, spoliations qui, si elles se sont manifestées par le biais des consignations (F. LE BOT, « Spolier et consigner, Les deux termes inégaux de l’aryanisation économique », in A. AGLAN,
M. MARGAIRAZ et P. VERHEYDE (dir.), La Caisse des dépôts et consignations, la Seconde Guerre mondiale et le
XXe siècle, Bibliothèque Albin Michel Histoire, 2003, p. 352 s.), ont pris de nombreuses autres formes (en témoignent les six autres contributions sur les spoliations dans le même ouvrage). Sur un autre plan, celui du
marketing, on constate qu’aujourd’hui, la dénomination « Caisse des dépôts », sans les consignations, est
préférée (sauf le maintien de l’acronyme « CDC »).
659 CMF, art. L. 518-2. Pour une présentation de ces différentes fonctions, J. SCHPILBERG-KATZ, La Caisse des dépôts, PUF, coll. Que sais-je ?, 2008 ; F. THIVEAUD, La Caisse des dépôts, PUF, coll. Que sais-je ?, 2016.
292. Cette diversité des missions a bien évidemment des répercussions sur le statut
juridique de l’établissement, rendu éminemment complexe. La doctrine publiciste, si elle a admis la personnalité morale de la Caisse660, ne s’accorde que difficilement sur sa
qualification. « Établissement spécial » selon la loi661, elle est sans doute un établissement
public, sans que l’on parvienne véritablement à la ranger dans la catégorie des établissements publics administratifs ou industriels et commerciaux662. D’où la qualification généralement
retenue de personne publique « sui generis », comme pour la Banque de France663. À quoi
s’ajoute que le Code monétaire et financier voit dans la Caisse des dépôts et consignations un établissement autorisé à effectuer des opérations de banque, ce qui en fait un organisme bancaire, même s’il n’est pas comme les autres664. La jurisprudence récente n’hésite d’ailleurs
pas à considérer que la Caisse « peut être tenue pour commerçante dans la pratique des opérations de banque qu’elle est autorisée légalement à accomplir »665, ce qui ne résout pas la
question de sa qualification en général666. Cet établissement public est donc souvent comparé
à la chauve-souris de la Fable, à la fois volatile et rongeur667. Au vu de la crainte généralement
suscitée par cet animal, l’on comprend que son monopole sur les consignations soit discuté.
660 Ce qui ne s’est pas fait sans débats, comme le détaille J.-F. BOUDET, La Caisse des dépôts et consignations, Histoire, statut, fonction, op. cit., note 279, p. 52-53.
661 CMF, art. L. 518-2, al. 2.
662 J.-F. BOUDET, La Caisse des dépôts et consignations, Histoire, statut, fonction, op. cit., p. 55 s. Selon
l’auteur, la qualification d’établissement public administratif est certaine pour l’application du droit de la fonction publique. Concernant celle d’établissement public industriel et commercial, elle pourrait être retenue, dès lors que les activités bancaires et financières ont été filialisées sous le régime du droit privé.
663 J.-F. BOUDET, La Caisse des dépôts et consignations, Histoire, statut, fonction, op. cit., p. 48.
664 T. BONNEAU, Droit bancaire, LGDJ, Domat droit privé, 12e éd., 2017, n° 394. L’auteur indique que les
organismes de l’article L. 518-1 du CMF ne sont pas des établissements de crédit, en raison du lien étroit unissant cette qualification au statut bancaire : n’est un établissement de crédit que la personne agréée à cette fin. Mais l’auteur d’indiquer que « ce sont pourtant des professionnels du secteur bancaire lorsqu’ils accomplissent
des opérations de banque ». Ce qui conduit à priver la Caisse des dépôts et consignations des libertés offertes
par le « passeport européen » dont bénéficient les établissements de crédit, à savoir le libre établissement et la libre prestation de services (n° 395). V. égal. C. GAVALDA et J. STOUFFLET, Droit bancaire, LexisNexis,
Manuel, 9e éd., 2015, n° 155 s. ; J. LASSERRE CAPDEVILLE, M. STORCK, R. ROUTIER, M. MIGNOT, J.-P. KOVAR
et N. ÉRÉSÉO, Droit bancaire, Dalloz, Précis, 2017, n° 166 s. ; P. NEAU-LEDUC, Droit bancaire, Dalloz, Cours, 5e éd., 2015, n° 84. Le projet de loi « PACTE » a pour ambition de modifier la gouvernance de l’établissement,
pour la rapprocher des établissements bancaires (au point d’ailleurs de de susciter de vifs débats, certains élus craignant que l’établissement ne soit plus contrôlé par le Parlement : S. WAJSBROT, « L’exécutif et les élus
s’accordent sur la gouvernance de la Caisse des dépôts », Les Échos, en ligne, 23 septembre 2018).
665 Ce alors même qu’elle n’est « pas légalement un établissement de crédit placé sous la surveillance de la Commission bancaire [aujourd’hui l’ACPR)] » (Com., 22 janv. 2013, n° 11-27.396). Cela dit, la pratique de la
Commission de surveillance, entérinée par la loi (CMF, art. L. 518-15-13), est de confier à l’ACPR « le contrôle
des seules activités bancaires et financières » (al. 1er).
666 La qualité de commerçant pouvant être accessoire, il est possible de cumuler deux activités dont l’une
seulement est commerciale (T. BONNEAU, obs. sous Com., 22 janv. 2013, Banque & Droit n° 148, mars-avril
2013, p. 27 s.).
667 « Je suis oiseau ; voyez mes ailes […] Je suis Souris : vivent les Rats ! » affirme la chauve-souris, qui « par cette adroite répartie […] sauva deux fois sa vie » (J. DE LA FONTAINE, Œuvres complètes, t. I, Fables, contes et
293. Remise en cause du monopole ? Le monopole de la Caisse des dépôts et
consignations, résultant des textes fondateurs, connaît certaines exceptions : ainsi de la consignation exigée de la partie civile, la somme consignée étant déposée « au greffe » selon les articles 88 et 392-1 du Code de procédure pénale ; quant à la consignation en matière d’infractions routières, envisagée par l’article 529-10 du même Code, elle est faite directement sur le site amendes.gouv.fr, donc auprès de l’accipiens lui-même ; l’article 1425 du Code de commerce prévoit quant à lui que les frais de la procédure d’injonction de payer « sont avancés par le demandeur et consignés au greffe »668. Il est encore possible de songer à
la loi relative aux comptes bancaires inactifs : selon l’article L. 518-24, le délai de déchéance des consignations est diminué du délai de conservation par les banques, assureurs et mutuelles, ce qui tend à indiquer que, pendant un temps, le consignataire est la banque, l’assureur ou la mutuelle669. Les exemples pourraient être multipliés670 mais il n’en demeure
pas moins que le monopole de la Caisse est de principe : seul un texte spécial contraire peut faire exception à la règle.
294. Cela étant, dans une économie qui se veut concurrentielle, les monopoles ont
mauvaise presse et celui de la Caisse des dépôts et consignations n’échappe pas à la règle. D’autant que les montants consignés à la Caisse des dépôts et consignations, s’ils sont faibles par rapport à l’activité globale de l’établissement, sont loin d’être négligeables671. Dès lors, il
n’est pas étonnant que certaines professions convoitent ces sommes, s’estimant tout aussi légitimes que la Caisse des dépôts à les recevoir et conserver. Par exemple, pourquoi ne pas faire transiter les fonds consignés par les CARPA en matière de consignation du prix de vente des immeubles saisis, ainsi que cela a pu être réclamé ? Le monopole est aujourd’hui attaqué.
295. Résistance du monopole dans la loi. La résistance du monopole doit pourtant être
soulignée : affirmé en 1816, il a été récemment réaffirmé. L’ordonnance du 10 février 2016 a ainsi été l’occasion pour le législateur de confirmer, dans le bastion historique de la nouvelles, Gallimard, Bibliothèque de la Pléiade, 1991, Livre 2, Fable V, p. 75 s.) V. la comparaison faite, entre
autres, in J.-F. BOUDET, La Caisse des dépôts et consignations, Histoire, statut, fonction, op. cit., p. 58.
668 Pour une application, Civ. 2e, 21 sept. 2000, n° 99-10.011, Bull. civ. II, n° 128. 669 Sur l’article L. 518-24, cf. infra n° 410 s.
670 V. J.-F. BOUDET, La Caisse des dépôts et consignations, Histoire, statut, fonction, op. cit., p. 375.
671 En 2016, l’établissement a ainsi reçu 6,2 milliards à ce titre (CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS, Rapport au Parlement, 2016, p. 21), contre 4,2 trois ans plus tôt (CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS, Rapport au
consignation qu’est la demeure du créancier, que le débiteur d’une obligation de somme d’argent se libère par « consignation à la Caisse des dépôts et consignations », selon l’article 1345-1 du Code civil.
296. Un autre exemple peut être tiré de la codification du Code des procédures civiles
d’exécution. L’article 7, I, de la loi n° 2010-1609 du 22 décembre 2010 habilitait le Gouvernement « à procéder par voie d’ordonnance à l’adoption de la partie législative du Code des procédures civiles d’exécution », la codification devant être faite à droit constant. Or, l’ancien article 2203 du Code civil, en matière de vente amiable de l’immeuble saisi, précisait que l’acte notarié de vente n’était établi « que sur consignation du prix et des frais de la vente », sans autre précision, et « justification du paiement des frais taxés ». De même, l’ancien article 56 du décret n° 2006-936 du 27 juillet 2006 prévoyait que le prix de vente et les sommes acquittées par l’acquéreur devaient être « consignés ». Or, l’ordonnance n° 2011- 1895 du 19 décembre 2011 codifiant le Code des procédures civiles d’exécution a reproduit ces textes avec la précision que la consignation est faite « auprès de la Caisse des dépôts et consignations » dans les articles L. 322-4 et R. 322-23 du Code des procédures civiles d’exécution codifiant respectivement l’ancien article 2203 du Code civil et l’ancien article 56 du décret du 27 juillet 2006. Le lien entre consignation et Caisse des dépôts et consignations se trouvait ainsi réaffirmé.
297. Résistance du monopole en jurisprudence. Cette réforme a aussi été l’occasion
pour la jurisprudence administrative de confirmer la force du principe en droit positif, après une première réaffirmation par les juridictions judiciaires. Divers litiges sont en effet nés entre la Caisse des dépôts et consignations et le Conseil national des barreaux (CNB) relativement au monopole sur les consignations.
298. Le Conseil national des barreaux, dans le cadre de sa mission d’unification des règles
et usages de la profession d’avocat672, a élaboré un règlement intérieur de la profession en
2005 modifié depuis à diverses reprises673. Une décision du 12 décembre 2008 a ainsi créé un
article 12.1 du règlement, d’où il résulte que « l’avocat amené à rédiger un cahier des conditions de vente (saisie immobilière) ou un cahier des charges et conditions de vente
672 L. n° 71-1130 du 31 déc. 1971, art. 21-1, al. 1er.
(licitation) […] doit utiliser les clauses type ci-après annexées portant dispositions générales pour ces actes ». L’annexe 1 du règlement établit un modèle de cahier des conditions de vente en matière de saisie immobilière. Or, les articles 13 et 14 de cette annexe prévoyaient que les fonds provenant de la vente forcée ou de la vente amiable autorisée par le juge de l’exécution devaient être consignés entre les mains du bâtonnier ou de la CARPA.
299. La question de la légalité de ces textes se posait donc. Sans doute l’ancien
article 2211, alinéa 1er, du Code civil disposait-il que « l’adjudicataire doit consigner le prix sur un compte séquestre ou à la Caisse des dépôts et consignations », permettant ainsi la « consignation » du prix entre les mains de la CARPA désignée séquestre, mais ce texte n’était applicable qu’en matière de vente par adjudication, non en matière de vente amiable, puisque le cahier des conditions de vente ne concernait pas la vente amiable sur autorisation