: Deux dimensions du pouvoir – deux stratégies de légitimation

A. La politie et le régime politique – les deux dimensions de l’ordre politique I. L’intérêt épistémologique de distinguer entre la politie et le régime politique

1. La fonction analytique des deux concepts pour l’étude de la légitimité de l’UE

Dans le chapitre précédent de ce premier titre qui apprête une ‘caisse à outils’ de concepts analytiques en vue de l’élaboration d’une théorie de légitimité pour l’ordre constitutionnel de l’Union européenne, nous avons mis en évidence que la légitimité se situe au cœur des interrogations sur la raison d’être de l’ordre politique (politische Ordnung) ainsi que de la contrainte, notamment juridique (Rechtszwang), que son pouvoir de domination (Herrschaftsmacht) exerce sur la communauté politique (politische Gemeinschaft). Et nous avons défini la légitimité normativement en tant qu’elle est la formule qui explique et autorise la domination politique en corrélation avec les principes de la justice et de la liberté.

Ce deuxième chapitre introduit l’idée que l’ordre politique possède deux dimensions principales, la politie et le régime politique, et que toutes les deux doivent être légitimes/légitimées. Nous empruntons la différenciation entre ces deux concepts aux politologues, notamment à Richard Bellamy et Dario Castiglione.²³¹ La politie et le régime politique sont des idéaux-types au sens de la définition proposée dans le cadre de notre excursus dans la sociologie de Max Weber.²³² Ce sont des instruments heuristiques qui éclairent et accentuent certains aspects de la réalité afin d’offrir sur elle un point de vue inédit susceptible d’être porteur de connnaissance. Bien sûr, la richesse du réel les dépasse de loin et ils sont par définition simplificateurs et réducteurs, mais c’est ce qui fait tout leur intérêt.

De manière générale la politie désigne la substance d’une entité politique, tandis que le régime englobe ses institutions politiques et juridiques ainsi que leurs modes de fonctionnement. Ces deux dimensions du politique ont été identifiées par voie d’extrapolation et d’abstraction de l’Etat, la forme politique dominante et omniprésente de nos jours.

Toutefois, nous présumons que grâce à leur nature théorique et générale, nous pouvons distinguer les dimensions de la politie et du régime dans tout ordre politique et donc aussi au sein de l’Union européenne qui est assurément un tel ordre mais justement pas un Etat.²³³ A l’échelle de la politie la légitimité se présente surtout de manière idéelle, normative. Car cette première dimension englobe les critères définissant les membres de la communauté politique, le genre et l’étendue de la domination ainsi que les valeurs et les objectifs d’un ordre politique. La légitimité de la politie répond à l’interrogation : ‘Pourquoi, en vue de qui, sur la base de quels idéaux de justice le pouvoir et le droit politiques sont-ils autorisés à déployer leur domination ?’ Tandis que la légitimité du régime politique – puisque celui-ci organise et contrôle les modes de domination – répond plus spécifiquement à la question :

‘Les institutions et le droit sont-ils et fonctionnent-t-ils de manière juste(s), c’est-à-dire se conforment-ils à l’idéal/modèle de légitimité qui sous-tend la politie ?’

231 BELLAMY, Richard & CASTIGLIONE, Dario, « Legitimizing the Euro-‘Polity’ and its ‘Regime’ – The Normative Turn in EU Studies », European Journal of Political Theory, vol. 2, n° 1, 2003, p. 7-34.

232 Voir ci-dessus p. 48 à 50.

233 L’UE s’est muée d’une domination politique à compétences sectorielles en une entité qui intervient de nos jours dans quasi tous les domaines de la vie sociale. A notre avis cet état de fait est une indication empirique suffisante afin de déjà pouvoir affirmer que les concepts d’‘ordre politique’ et de ‘politie’ lui sont applicables.

La politie et le régime politique sont à double titre d’importants outils épistémologiques pour notre étude, d’un point de vue analytique ainsi que structurel :

Premièrement, ces notions nous aident à situer et à synthétiser la problématique très touffue de la légitimité de l’Union européenne autour des deux axes ou dimensions suivants : substantielle et idéelle (politie) d’une part ainsi que plus fonctionnelle et institutionnelle (régime politique) d’autre part. Nous verrons que l’Union affronte un défi de légitimation aux deux niveaux de la politie et du régime et que ces deux se renforcent mutuellement. Puis, nous observerons dans le second titre de cette première partie d’étude que la constitutionnalisation de l’UE est précisément censée répondre à ce double enjeu de légitimité/légitimation.

Pour cette étape là de notre recherche nous escomptons encore un autre apport analytique de la part des concepts de la politie et du régime. Grâce à l’approche du problème de la légitimation constitutionnelle de l’UE par le truchement de ces deux idéaux-types nous espérons pouvoir considérer les valeurs et les principes constitutionnels sans tomber dans les pièges tendus par les notions d’Etat et de Constitution qui sont pourtant historiquement et juridiquement tellement contigus au constitutionnalisme que pour de nombreux auteurs les trois sont indissociables.

2. Le rôle structurel des politie et régime lors de l’association de l’UE au cosmopolitisme Dans la deuxième partie d’étude nous examinerons dans quelle mesure l’ordre constitutionnel de l’Union européenne en vigueur suit incrémentalement une logique légitimatrice qui est assimilable au modèle philosophique du cosmopolitisme kantien ; et nous analyserons également sommairement si et jusqu’à quel point le Traité établissant une Constitution pour l’Europe confirme et renforce de lege ferenda ce type de justification.

Cependant, la subsumption du système politique et juridique complexe de l’Union européenne sous la philosophie politique et du droit d’Immanuel Kant âgée de plus de deux siècles et composée de principes qui sont pour la plupart très abstraits et généraux ne va pas de soi. De plus, le cosmopolitisme, en tant que théorie de justice politique, concerne surtout la dimension idéelle de la politie tout en formulant des postulats qui ont des répercussions concrètes à l’échelle du régime d’un ordre politique et juridique qui s’oriente d’après lui.

Ainsi, la distinction entre la politie et le régime politique jouera dans la deuxième partie de notre étude un important rôle structurel. Nous organiserons, tant qu’utile et possible, notre analyse de la légitimité de l’ordre constitutionnel de l’UE d’un point de vue cosmopolitique en nous référant aux deux dimensions de la politie et du régime politique. En effet, nous nous interrogerons si les principes philosophiques développés dans le Projet de paix perpétuelle justifient d’une part idéellement l’ordre constitutionnel de l’UE (dimension de la politie) et si oui comment cela se traduit concrètement dans ses normes juridiques et institutions actuelles ainsi que dans celles proposées par le TECE (dimension du régime).

Nous constaterons alors que d’après le cosmopolitisme kantien la question si l’Union européenne doit se légitimer constitutionnellement obtient une réponse positive. Mais, nous montrerons aussi que l’Union est sur le point d’inventer une « imagination politique », comme dit Ulrich Haltern, ou une métaphysique constitutionnelle, comme écrit Philip Allott (« a metaphysics of Europe’s self-constituting »²³⁴), qui lui est propre.

234 ALLOTT, Philip, « Epilogue – Europe and the dream of reason », in: European Constitutionalism beyond the State, Joseph H. H. Weiler & Marlene Wind (édit.), Cambridge/UK, Cambridge University Press, 2003, p. 202.

II. Détermination de la politie et du régime politique

1. La politie

a) Définition générale

La politie désigne la substance d’une entité politique. Elle comprend la communauté politique, l’ensemble des sujets soumis à une domination et elle délimite institutionnellement, fonctionnellement et/ou territorialement cette entité. D’après Richard Bellamy et Dario Castiglione la politie est : « a political identification among subjects and between them and a particular power centre as having authority within a given sphere, be it territorial, functional or both »²³⁵. Les choix politiques liminaires de la politie instaurent l’ordre politique au sens strict. De celui-ci émerge le régime dont la politie a besoin et use pour réaliser ses objectifs.

Richard Bellamy et Dario Castiglione saisissent la politie en la définition plus précise :

« [The] ‘polity’ concerns the subjects and the sphere of politics. The first term refers to how citizens are defined, the second to the ways the policy areas and geographical boundaries where political power is exercised are demarcated. »²³⁶

Nous ajoutons à cette définition que la politie inclut aussi une importante composante idéelle.

Car la réponse aux questions « How are citizens defined ? » et « Which ways demarcate policy areas? » dépend d’un accord sur des valeurs.²³⁷ Lorsque la politie stipule qui sont les sujets de l’ordre politique (S’agit-il d’individus, de collectivités, des deux ? Les individus sont-ils seulement des sujets soumis passivement à la domination ou sont-ils des citoyens actifs avec l’accord desquels elle s’exerce ?), elle le fait par rapport à des idéaux. De même, quand la politie se voit fixer le genre et l’envergure de son pouvoir ainsi que ses objectifs et ses missions, sa sphère d’action²³⁸, cela se fait dans le but de garantir certaines représentations normatives actuelles et l’espoir d’atteindre des idéaux nouveaux. Enfin, le régime politique doit également se conformer aux exigences normatives établies par sa politie s’il veut être durablement obéi et pouvoir réaliser ses objectifs et ses missions. La politie est donc une communauté humaine et son ordre politique (un système institutionnel au sens le plus large) configurée à partir et en vue de valeurs fondamentales. Et nous insistons sur la composante axiologique de la politie parce qu’elle est au cœur du problème de la légitimité.²³⁹

235 Ces deux auteurs définissent la politie et le régime politique d’un point de vue politologique : BELLAMY, Richard & CASTIGLIONE, Dario, « Legitimizing the Euro-‘Polity’ and its ‘Regime’ – The Normative Turn in EU Studies », op. cit., p. 11. Nous leur empruntons ces deux concepts mais les réinterprétons en vue de notre questionnement et nous portons à leur égard les attentes épistémologiques propres que nous venons de présenter.

236 Idem, p. 10.

237 Selon Armin von Bogdandy les valeurs sont des convictions abstraites et normatives qui font partie intégrante de l’identité sociale de l’individu (voir ci-dessus p. 5 note n° 19). En sociologie les valeurs sont des représentations communément partagées par les individus sur le juste et le bien sur lesquels les scientifiques du social ne portent que des jugements de réalité. En revanche, pour la philosophie et le droit les valeurs sont des idéaux, des normes qui transcendent les faits. De plus, les valeurs sont immanentes à l’esprit humain dans le sens où elles découlent d’aspirations et d’espoirs. Pour cela elles sont l’objet d’admiration, d’enthousiasme et de dévouement. Enfin, les valeurs sont hiérarchiques et qualificatrices. Elles s’organisent en systèmes ordonnés, des conceptions du monde et des hommes qui interprètent et apprécient la réalité par des jugements de valeur afin d’orienter l’action. Voir ci-dessus p. 58 et la note n° 179 ainsi que CUVILLIER, Armand, Cours de Philosophie, tome II, Paris, Armand Colin, 1954, p. 243-247.

238 En droit on parle communément de compétences. Mais cette notion juridique a un sens précis : celui de pouvoir légiférer. C’est pourquoi nous ne l’utilisons pas encore ici.

239 Pourtant, en tant que tel le concept théorique de la politie est normativement neutre. Il ne postule ni un contenu spécifique de valeurs ni ne réclame une identification forte, de type holiste classique ou communautarienne moderne (voir les écrits de Michael Walzer, Charles Taylor, Alasdair MacIntyre, Michael J.

b) La légitimité de la politie

La légitimité de la politie est la justification de la communauté et de son ordre politiques en tant que tels. Notre définition générale de la légitimité a été principalement élaborée en vue de cette dimension essentielle de l’ordre politique et de sa domination. Souvenons-nous que le grand sociologue Max Weber cherche à élucider à quelles conditions les individus croient en la validité de l’ordre social et politique établi. La philosophie vise aussi la politie lorsqu’elle élabore les critères objectifs de justice qui rendent le pouvoir per se acceptable et qu’elle définit la légitimité normative²⁴⁰. Délimitons plus précisément la légitimité de la politie à partir d’une définition proposée par Neil Walker :

« By polity legitimacy is meant the overall support for and stability of the polity in question as a self-standing ‘political community’. So, to dissagregate this last notion into its two constituent terms, it embraces both ‘political’ and related legal dimension – a degree of autonomous political authority – and a ‘community’ dimension – a sense of common attachment to and identification with the polity. »²⁴¹

Selon Neil Walker la politie est légitime lorsqu’elle est globalement soutenue et stable en tant que communauté dotée d’une autorité propre. La polity legitimacy inclut incontestablement ses deux facteurs. Mais, à notre avis elle l’excède aussi. Par son insistance sur la stabilité (« the overall support for and stability of the polity ») et surtout en rattachant celle-ci à l’identité de la communauté (« self-standing community », « sense of common attachment »,

« identification with the polity ») la polity legitimacy de Walker reste factuelle et ressemble fortement à celle sociologique d’un Max Weber. Neil Walker conçoit la polity legitimacy d’après l’optique interne des membres d’une communauté. Comme en sociologie où les valeurs sont des faits ou dans l’holisme philosophique où tout le monde partage la même vision sur ce qui est juste et bien, les valeurs légitimant la politie font, chez Walker, partie intégrante de l’identité communautaire. Dû au « common attachment » et à la « identification with the polity » les individus acceptent la politie et obéissent à sa domination. En

Sandel ; concernant le débat mené avec leur contradicteur libéral majeur John Rawls voir : LACROIX, Justine, Communautarisme versus libéralisme : quel modèle d’intégration politique ?, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2003) entre la communauté et l’ordre politique. Le concept de politie s’applique aussi à un ordre pluraliste. Une des valeurs de ce dernier est ‘et audiatur altera pars’. Une politie pluraliste coïncide avec elle et son régime prévoit des procédures qui garantissent la libre discussion sur les autres valeurs et surtout leur hiérarchisation et concrétisation politique et juridique. Aussi, Jean-Marc Ferry écrit : « Ce sont bien des valeurs qui, par hypothèse, offrent les ressources de sens d’où les sociétaires tirent les motifs raisonnables d’adhérer aux normes fondamentales de leur vie en société. A ce niveau, il existe donc une certaine congruence entre communauté légale et communauté morale [dans une société pluraliste]. Mais, à la différence de ce qu’exigent les tenants d’une ‘république substantielle’, la congruence présupposée aux ‘démocraties procédurales’ est assignée au plan le plus fondamental d’une adhésion aux réquisits d’une société juste, là où les orientations morales universalistes rencontrent les principes fondamentaux du droit. Le libéralisme politique semble dire :

‘Hiérarchisez vos valeurs, en donnant la préséance à celles qui ont une destination politique, car elles se prêtent aux conditions permettant de vivre en société sans s’exposer sans cesse à la crise. Ce sont notamment les valeurs de tolérance, de reconnaissance, de réciprocité, qui, toutes, appartiennent à la raison publique. », FERRY, Jean-Marc, Europe, la voie kantienne – Essai sur l’identité postnationale, Paris, Cerf, 2005, p. 97-98.

240 Celle que Richard Bellamy et Dario Castiglione appellent la dimension externe de la légitimité : « [...]

[legitimacy] possesses an internal and an external dimension, the one linked to the values of the political actors [...], the other to the principles we employ to evaluate a political system and assess its effects for outsiders as well as insiders. », BELLAMY, Richard et CASTIGLIONE Dario, « Legitimizing the Euro-‘Polity’ and its

‘Regime’ – The Normative Turn in EU Studies », op. cit., p. 8.

241 WALKER, Neil, « Constitutionalising Enlargement, Enlarging Constitutionalism », European Law Journal, vol. 9, n° 3, 2003, p. 369.

conséquence, la polity legitimacy au sens de Neil Walker se confine à la stabilité politique obtenue grâce à cette congruence.

Or, lors de la définition philosophique de la légitimité nous avons décidé de la considérer de façon externe, évaluative et qualitative. Nous nous intéressons donc en matière de polity legitimacy non pas à l’acceptation factuelle mais à l’acceptabilité de la politie. Et nous savons que suivant cette approche il s’agit d’étudier les conditions qui rendent la politie admissible sous l’angle de la méta-valeur de la justice, que la politie est légitime si ses valeurs sont justes ainsi que si l’ordre politique et sa domination s’y conforment : « La justice politique doit être à la fois l’habilitation et la limite de l’ordre politique et de son droit. »²⁴²

2. Le régime politique a) Définition générale

Le régime politique définit la politie dans son devenir. Il est l’ordre politique non plus en tant que tel mais en acte. Le régime offre à la politie les moyens pour agir et de réaliser ses fins, son telos.²⁴³ En d’autres termes : Il détermine, organise et contrôle les modes d’exercice de la domination politique. Ainsi, il établit notamment toutes les institutions politiques et juridiques de l’ordre politique ; il règle les relations que ces institutions entretiennent entre elles et avec les personnes physiques et morales ; il fixe les procédures de prise de décision politique ; et il aménage les modalités pour la mise en œuvre des politiques (policies) adoptées²⁴⁴. Aussi Richard Bellamy et Dario Castiglione écrivent à propos du régime politique :

« [...] ‘regime’ concerns the styles and scope of politics. The styles of politics refer to the manner in which institutions work. [...] the scope of politics refers to how far power can be exerciced within its given sphere. »²⁴⁵

Les principes essentiels du régime politique d’un Etat sont juridifiés dans sa Constitution et ceux d’une organisation internationale (OI) dans son traité fondateur. Bien sûr, d’autres sources juridiques législatives, règlementaires et même statutaires ainsi que la jurisprudence des cours de justice et la pratique politique spécifient les régimes étatiques et internationaux et aussi celui très singulier de l’Union européenne qui retiendra toute notre attention. Mais la

242 « Die politische Gerechtigkeit […] muss gegenüber dem Rechts- und Staatswesen ermächtigend und begrenzend zugleich sein. », HÖFFE, Otfried, Politische Gerechtigkeit, p. 20.

243 Au sujet de la nature d’une chose ou de la définition d’un concept nous nous référerons souvent aux quatre caractéristiques ontologiques distinguées déjà par Aristote : la forme et la matière, qui font qu’une chose est ce qu’elle est, ainsi que l’origine ou cause et le but, qui l’inscrivent dans son devenir, son telos. Ce dernier est donc le développement orienté et contrôlé de la chose en vue de réaliser toutes les potentialités préfigurées par sa substance. Voir ARISTOTE, Métaphysique, V, 2-4, repris de : PIEPER, Annemarie, Aristoteles, München, dtv, 1997, p. 231-233. En suivant le Stagirite la Scolastique a identifié quatre causes ontologiques : les causes formelle, matérielle, efficiente-causale et finale. Si nous subsumons le phénomène de la domination politique sous ces quatre causes, le pouvoir au sens propre correspond à la cause matérielle ; la politie en est la cause formelle ; les objectifs et les missions de la politie répondent à la cause finale et le régime ou l’ordre politique au sens strict correspond à la cause efficiente-causale de la domination.

244 En plus des concepts de polity et de regime la science politique anglophone distingue entre politics et policies.

Grosso modo les politics recouvrent la vie et le système politiques d’une politie (la cause efficiente-causale de la domination politique), tandis que les policies correspondent à l’output fourni, aux politiques publiques selon le jargon des politologues francophones (la cause finale de la domination). A propos de politics et policies voir par exemple : MARHOLD, Hartmut, « Priorité au projet politique ou à la constitution ? », L’Europe en formation, n°

1, 2002, p. 41 ss, surtout p. 47-51.

245 BELLAMY, Richard et CASTIGLIONE Dario, « Legitimizing the Euro-‘Polity’ and its ‘Regime’ – The Normative Turn in EU Studies », op. cit., p. 11.

présente définition théorique du concept de régime politique n’est encore le lieu ni pour

présente définition théorique du concept de régime politique n’est encore le lieu ni pour