La finalité et la légitimité de l’UE – une problématique conjointe ?

I. La concomitance surprenante du succès de l’UE et de l’enjeu de sa légitimation

1. Le recours de la Déclaration de Laeken au constitutionnalisme afin de justifier l’UE Nous avons observé jusqu’alors que de larges pans de l’Academia, le Conseil européen dans la Déclaration de Laeken ainsi que la Convention dans le TECE envisagent l’avenir du politique européen de manière constitutionnelle et qu’ils agissent de la sorte pour des raisons qui excèdent de loin le simple mimétisme statomorphique, même si ce dernier y joue certainement un rôle. Nous avons également signalé que le constitutionnalisme propose une approche spécifique à la quête de finalité de l’Union européenne. Enfin, nous venons d’affirmer que la référence des principaux acteurs politiques au paradigme constitutionnel afin de répondre à cette recherche est le symptôme du besoin essentiel et élémentaire de l’Union européenne de se légitimer en tant que politie émergente. Un nouveau report à la Déclaration de Laeken consolide cette hypothèse. Car le Conseil européen établit au début de ce texte un véritable inventaire de l’enjeu de légitimité/légitimation de l’UE :

« Certes, les citoyens se rallient aux grands objectifs de l’Union, mais ils ne voient pas toujours le lien entre ces objectifs et l’action quotidienne de l’Union. Ils demandent aux institutions européennes moins de lourdeur et de rigidité et surtout plus d’efficacité et de transparence.

Beaucoup trouvent aussi que l’Union doit s’occuper d’avantage de leurs préoccupations concrètes, plutôt que s’immiscer jusque dans les détails dans des affaires qu’il vaudrait mieux, compte tenu de leur nature, confier aux élus des Etats membres et des régions. Certains ressentent même cette attitude comme une menace pour leur identité. Mais, ce qui est peut-être plus important encore, les citoyens trouvent que tout se règle bien trop souvent à leur insu et veulent un meilleur contrôle démocratique. […] L’Union doit devenir plus démocratique, plus transparente et plus efficace. Et elle doit relever trois défis fondamentaux : Comment rapprocher les citoyens, et en premier lieu les jeunes, du projet européen et des institutions européennes ? Comment structurer la vie politique et l’espace public européen dans une Union élargie ? Comment faire de l’Union un facteur de stabilisation et un repère dans le monde nouveau, multipolaire ? »³⁹²

Selon René Schwok et Nicolas Levrat il apparaît clairement à la lecture de la Déclaration que le but prioritaire que poursuivent les leaders européens avec la réforme de l’Union européenne est de permettre aux citoyens de mieux s’identifier au projet de la construction européenne. Et les deux auteurs déduisent de leur observation que la justification de l’Union auprès de ses populations est devenu un impératif politique indispensable pour éviter que le projet européen ne s’éloigne encore davantage d’elles.³⁹³ Comme le Conseil européen s’était exprimé à Laeken pour que l’on explore la voie constitutionnelle pour réformer l’Union européenne et puisqu’il avait fixé au processus conventionnel ayant mené à l’adoption du TECE le but de convaincre les citoyens du bien-fondé de la construction européenne et de les y affilier plus étroitement³⁹⁴, il nous faut maintenant analyser d’un peu plus près la corrélation qui conjugue la problématique de la finalité de l’UE avec le défi de sa légitimité/légitimation.

392 Déclaration de Laeken, p. 19-20 et p. 21.

393 SCHWOK, René et LEVRAT, Nicolas, « La Constitution de 2004 permettra-t-elle davantage d’identification des citoyens à l’UE ? Une évaluation critique », in : Une Constitution pour un projet et des valeurs, Annales d’études européennes de l’Université catholique de Louvain, vol. 7, 2003-2004, Christian Franck et Sandra Boldrini (s. l. dir.), Bruxelles, Bruylant, 2004, p. 66.

394 Pour l’instant seul ce constat factuel nous importe. Il ne s’agit pas encore de juger de la réussite ou de l’échec de cette entreprise.

2. Récapitulation de la nécessité factuelle et normative de légitimer l’Union européenne Nous recitons comme rappel théorique et en guise d’ouverture des quelques considérants qui suivent à propos de l’évidente nécessité de devoir légitimer l’Union européenne l’excellente définition du concept de la légitimité proposée par Richard Bellamy et Dario Castiglione :

« Legitimacy can be defined as the normatively conditioned and voluntary acceptance by the ruled of the government of their rulers. »³⁹⁵

Suivant l’approche factuelle de la légitimité, le politologue Christopher Lord récapitule que les citoyens doivent effectivement estimer l’ordre politique justifié pour qu’ils obéissent à son commandement :

« The answer is that legitimacy concerns the acceptability of policy to the public. It, therefore, goes to the heart of wheter institutions of government can get their way. Without widely agreed views of who has a right to make publicly-binding decisions, when and how, governing bodies find it difficult to achieve the unforced cooperation of citizens. »³⁹⁶

Souvenons-nous encore qu’au chapitre précédent nous avons exposé que du point de vue normatif qui oriente notre étude c’est le pouvoir de contrainte de l’ordre politique, sa faculté de restreindre la liberté des individus, qui est à l’origine de l’exigence de sa légitimation.

A la lumière de ces trois rappels théoriques la définition synthétique élaboré par Christopher Lord du besoin de légitimité/légitimation de l’Union européenne apparaît plus limpide que nous ne le pourrions formuler par nos propres mots :

« There are many reasons to expect legitimacy to be an acute problem for the EU. It is a new and unfamiliar political system ; it has substantial powers to go into the nooks and crannies of member societies ; its rules over-ride those made by national institutions ; it takes decisions that affect ordinary lives ; it demands sacrifices, sometimes with incertain long-term reward ; it takes from some in order to give to others ; it affects deeply held values, including basic feelings of identity ; and it is a large political system that often seems physically distant to its citizens. »³⁹⁷ Sans conteste l’Union européenne a suivant ce dense inventaire les caractéristiques d’un ordre politique qui nécessite d’être légitimé. Ajoutons enfin, en nous référant à Ernst-Joachim Mestmäcker, que tel est particulièrement le cas pour les Communautés européennes qui se distinguent des organisations internationales ordinaires par leurs pouvoirs législatifs, exécutifs et judiciaires autonomes dans certaines limites matérielles et fonctionnelles.³⁹⁸ En effet, la contrainte de l’ordre juridique supranational issu des compétences des Communautés est tellement considérable et incisif qu’il doit se justifier :

395 BELLAMY, Richard et CASTIGLIONE Dario, « Legitimizing the Euro-‘Polity’ and its ‘Regime’ – The Normative Turn in EU Studies », op. cit., p. 10.

396 LORD, Christopher, « Legitimacy, Democracy and the EU : When Abstract Questions become Pratical Policy Problems », Policy Paper of the Sussex European Institute, n° 3, Brighton, University of Sussex, 2000, http://www.one-europe.ac.uk/pdf/P3Lord.pdf , p. 3.

397 Idem, p. 4.

398 « Die Europäischen Verträge sind darin von grundlegender Bedeutung, dass sie zum ersten Mal in der Geschichte eine internationale Organisation schaffen, der eigenständige gesetzgeberische, vollziehende und rechtsprechende Gewalt eingeräumt wird. Diese Befugnisse sind gegenständlich und funktional begrenzt. », MESTMÄCKER, Ernst-Joachim, « Kants Rechtsprinzip als Grundlage der europäischen Einigung », in : Freiheit, Gleichheit, Selbständigkeit – Zur Aktualität der Rechtsphilosophie Kants für die Gerechtigkeit in der modernen Gesellschaft, Götz Landwehr (édit.), Göttingen, Vandenhoeck &Ruprecht, 1999, p. 61.

« Diese Hoheitsbefugnisse [der Europäischen Gemeinschaft] sind so ausgeprägt, dass die Gemeinschaft der Grundfrage der bürgerlichen Gemeinschaft (civil society) nicht ausweichen kann : Das ist die Legitimation von Rechtsnormen, die mit der Befugnis zu zwingen verbunden sind. »³⁹⁹

A la lecture de ces causes normatives et factuelles pour une solide légitimation de l’Union européenne et de sa puissance politique et juridique l’on peut se demander pourquoi la légitimité est apparue que depuis relativement récemment sur l’agenda politique européen.⁴⁰⁰ Et pourquoi a-t-elle surgi, après près de cinquante ans de construction européenne globalement couronnée de succès, avec une force telle que le Conseil européen l’a associée dans sa Déclaration de Laeken au projet d’un texte constitutionnel pour l’Union ? Pourquoi le doute métaphysique est-il devenu un enjeu majeur pour l’UE simultanément qu’a eu lieu le plus important élargissement de son histoire qui atteste pourtant de son immense attractivité ? 3. La genèse de l’exigence politique d’affermir le fondement idéel de l’UE

Pendant plus d’un demi-siècle la construction européenne s’est définie selon une logique instrumentale qui engendre des institutions de gouvernance politique et juridique en vue d’atteindre des objectifs circonscrits et dont le pouvoir se justifie surtout par leur output et leur efficacité :

« The instrumental logic designates the EU as an organisation whose special purpose it is to solve the perceived problems facing the nation states, […]. [In that perspective] Legitimacy depends on the ability to solve problems effectively and the capacity to deliver the goods that people demand. »⁴⁰¹

Selon la volonté fonctionnaliste des pères fondateurs de l’intégration les politics et les policies concrètes et non pas la constitution d’une politie, voire d’un Etat européen, ont été au centre du processus.⁴⁰² Quant au contenu desdites politiques, Déborah Lassalle et Nicolas Levrat rappellent qu’il « s’agissait de réaliser le marché commun qui consistait principalement en l’élimination des barrières douanières, des restrictions quantitatives et autres mesures protectionnistes et qui obligeait les Etats membres à s’abstenir d’agir, pour ne pas fausser la concurrence et ainsi permettre l’émergence d’un marché unique ; ce que les économistes, puis les politologues, ont baptisé l’intégration négative ».⁴⁰³ Christopher Lord synthétise de nouveau très bien pourquoi dans ces circonstances la légitimité ne représentait pour la Communauté européenne d’alors pas un problème impératif :

399 MESTMÄCKER, Ernst-Joachim, « Kants Rechtsprinzip als Grundlage … », op. cit., p. 62.

400 C’est seulement après l’échec en votation populaire de la ratification du traité de Maastricht au Danemark en juin 1992 et son acceptation de justesse par référendum en France en automne de la même année que le Conseil européen, inquiet de la poursuite de la ratification du traité de l’UE et du processus intégratif, s’est pour la première fois publiquement interrogé comment on pourrait rapprocher l’Union de ses citoyens. CONSEIL EUROPEEN, Déclaration de Birmingham – Une Communauté proche de ses citoyens – Annexe I jointe aux Conclusions de la Présidence, Birmingham le 16 octobre 1992, Bulletin des Communautés européennes, n° 10, 1992, p. 9.

401 ERIKSEN, Erik O. & FOSSUM, John E., « Europe in Search of its Legitimacy – Assessing strategies of legitimation », ARENA Working Papers, n° 38, 2002, http://www.arena.uio.no/publications/wp02_38.pdf , p. 6.

402 A propos de ces notions, voir : MARHOLD, Hartmut, « Priorité au projet politique ou à la constitution ? », L’Europe en formation, n° 1, 2002, p. 41 ss, surtout p. 47-51.

403 LASSALLE, Déborah & LEVRAT, Nicolas, « Un triangle à quatre côtés : L’équilibre institutionnel et le Conseil européen », European Integration, vol. 26, n° 4, 2005, surtout p. 431-435, ici p. 434. Concernant l’intégration négative voir : FREIBURGHAUS, Dieter, « Was ist negativ an der negativen Integration ? Zur wirtschaftlichen Legitimation der europäischen Integration », in : Legitimationsgrundlagen der Europäischen Union, Francis Cheneval (édit), Münster, Hamburg, London, LIT Verlag, 2005, p. 79-93.

« Yet, until the 1990s it was commonly assumed that there was no urgent need to address the legitimacy exerciced by the then European Community (EC). This was for three reasons. One was the idea that the EC would be accepted for exclusively instrumental or technocratic reasons : so long as it was useful it would not matter very much if it was only weakly democratic or distant from popular identification. Another idea was that it could be indirectly legitimated through its member states, on the grounds that a body composed of legitimate governments would itself be legitimate. A third notion was that legitimacy could fonction as a form of deferred gratification : it might be less than ideal to rely on a mixture of technocratic and indirect legitimation, but tricky problems of democratisation and identity formation could always be tackled after people gained practical experience with the very institutions that were in need of legitimation [...]. »⁴⁰⁴

En somme : les gains de bien être ont justifié a posteriori les compétences de la Communauté, et le bien-fondé de l’intégration a reposé pendant longtemps essentiellement sur la stratégie de légitimation par output ou dit encore performance legitimacy :

« Performance legitimacy – whether the EU has the right priorities and policies and how well it pursues them – has always occupied an important place in the development of the European Union. [...] ‘the possibility of utilitarian justification has always been central to the analysis and practice of European integration’. »⁴⁰⁵

Or, après l’Acte unique de 1986 la Communauté européenne a commencé à se transformer tout en achevant le marché intérieur. L’aboutissement de l’intégration économique négative a entraîné de plus en plus une coordination des politiques sociales des Etats membres. En outre, l’adoption du Traité de Maastricht et ses deux révisions d’Amsterdam et de Nice ont donné naissance à un ordre politique européen comportant dorénavant l’Union et les Communautés européennes avec une monnaie unique, des compétences en matière de justice, de sécurité intérieure, de police et d’immigration et une amorce de politique étrangère et de sécurité commune. Subrepticement l’Union européenne est devenue un pouvoir régulateur positif intervenant de façon plus ou moins contraignante dans presque tous les domaines de la vie sociale. Paul Magnette atteste cela et observe que parallèlement à la mutation du processus intégratif une diversification des méthodes de prise de décision au sein de l’Union a encore accru le phénomène d’une européanisation tout azimut :

« […] la gamme des domaines où l’Union peut intervenir couvre désormais la quasi-totalité des compétences étatiques. La méthode change elle aussi. Il y a peu, seuls deux choix paraissaient possibles : ou les Etats décidaient de mener une véritable politique commune, reposant sur l’adoption de législations européennes ; ou ils consentaient seulement à éviter les dissonances flagrantes entre leurs politiques nationales. La méthode ouverte de coordination ébauchée par l’UE dans le traité de Maastricht et renforcée par les politiques sociales, d’emploi et de sécurité définies à Amsterdam […], ouvre entre ces deux pôles un vaste champ de décision conjointe.

Dans ces matières qui touchent au cœur de l’Etat-providence et aux préoccupations les plus nettement affirmées des citoyens, les gouvernements s’engagent à coordonner plus étroitement leurs politiques. »⁴⁰⁶

L’évolution au-delà de la seule dérégulation économique nationale et de la coordination des politiques sociales des Etats membres pour le bon fonctionnement du marché commun vers

404 LORD, Christopher, « Legitimacy, Democracy and the EU : When Abstract Questions become Pratical Policy Problems », op. cit., p. 4.

405 WALKER, Neil, « Constitutionalising Enlargement, Enlarging Constitutionalism », op. cit., p. 372.

406 MAGNETTE, Paul, Contrôler l’Europe – Pouvoirs et responsabilité dans l’Union européenne, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2003, p. 90.

l’établissement d’un ordre politique européen, une politie, a singulièrement augmenté le défi de légitimation de l’Union européenne :

« The challenge of legitimation further varies with the scope and intensity of Union interventions.

The removal of obstacles to spontaneous interactions across national boundaries (‘negativ integration’) often, though not invariably, seems to require less public justification than policies that make the Union’s agency explicit (‘positive integration’). »⁴⁰⁷

De nos jours l’Union européenne peine à se justifier encore suffisamment grâce à ses stratégies de légitimation originaires d’une organisation supranationale sectorielle, c’est-à-dire par l’assise démocratique indirecte de la coopération inter-gouvernementale au sein du Conseil des ministres et l’efficacité technocratique de la Commission et de sa petite administration censées accroître le bien-être économique et de la sorte produire de la légitimité par output au système. Le renforcement du pouvoir législatif du Parlement européen à chacune des récentes révisions des traités fondateurs en est notamment une conséquence.

Ces modes de justification initiaux et pragmatiques, surtout performance and output oriented et donc de faible teneur normative, ne paraissent – comme le suggère manifestement le processus constitutionnel – plus suffire afin d’asseoir le pouvoir de l’Union européenne du début du troisième millénaire sur une légitimité suffisante :

« Recent developments, in policy and institutional terms have rendered the intergovernmental mode of legitimation inadequate. The principles, organisational and institutional structures, and action programmes, associated with present-day EU, impress upon analysts and decision makers alike that it has emerged into a polity in its own right, and is no longer a mere derivative of the Member States. Its impact on the citizens, the consumers, the workers, the clients, and the producers as well as the nation states is profound. Hence, the performance-based and indirect mode of legitimation is seen as insufficient. »⁴⁰⁸

Par conséquent, nous voyons qu’avec l’apparition d’une politie européenne l’a priori de la normativité (les idéaux et les valeurs) et de la définition des objectifs, des fins ultimes et même des limites du pouvoir politique, en bref : la question de la finalité de l’intégration et l’intérêt de sa justification par input se sont incrustés au cœur de la problématique de la légitimité/légitimation de l’Union européenne.

II. La réalisation des objectifs initiaux de l’intégration et la quête d’une nouvelle finalité

1. L’affaiblissement des idéaux minima de ‘paix, prospérité et supranationalisme’

Nous avons déjà mentionné que jusqu’à l’adoption du Traité de Maastricht les Etats membres de l’UE ont été portés par l’ambition d’établir le grand marché intérieur tout en étant dépourvus d’une vision claire et partagée sur la finalité de la construction européenne :

« Quarante ans durant, le but majeur de la construction européenne aura été la mise en place d’un marché commun. C’était le leitmotiv et la gageure de l’Europe au sortir de deux guerres traumatisantes. L’achèvement du grand marché était fondamental, qu’il fût pour certains conçu comme une finalité en soi, l’unique intérêt d’adhérer à la Communauté, ou qu’il s’entendît pour

407 LORD, Christopher & MAGNETTE, Paul, « E Pluribus Unum? – Creative Disagreement about Legitimacy in the EU », Journal of Common Market Studies, vol. 42, n° 1, 2004, p. 185.

408 ERIKSEN, Erik O. & FOSSUM, John E., « Europe in Search of its Legitimacy – Assessing strategies of legitimation », op. cit., p. 12-13.

d’autres comme une étape nécessaire à la réalisation d’un projet plus ambitieux, conforme à la logique des pères fondateurs, celui d’une Europe unie et forte. »⁴⁰⁹

Néanmoins, de la fin de la deuxième guerre mondiale jusqu’à la chute du mur de Berlin en 1989 un idéal minimal a réuni les Européens dans leur entreprise commune. Joseph Weiler condense le fondement normatif approximatif de l’intégration en les trois idéaux : paix, prospérité et supranationalisme :

« La paix, au lendemain même de la seconde guerre mondiale, était l’idéal le plus explicite et le plus évocateur que devait servir la future organisation politique. […] En 1950 donc, l’idée d’une Communauté de partenaires égaux comme fondement d’une paix durable entre des ennemis d’hier représentait plus que le simple conseil avisé d’hommes d’Etat expérimentés. C’était également un appel au pardon, un défi pour dépasser une haine bien compréhensible. […]

[E]n plus de la paix, nous pouvons identifier deux autres idéaux fondamentaux : la prospérité et le supranationalisme. […] Il n’est pas surprenant que la prospérité ait constitué un tel centre d’intérêt. Après tout, la construction économique du continent, qui était dévasté, était intimement liée à la notion de paix. Chacune de ces deux notions permettait l’accomplissement de l’autre.

[…] Le troisième idéal est celui de supranationalisme. […] Les objectifs méta-politiques de l’intégration, qui sont définis dans le préambule du traité de Rome et évoquent une union toujours plus étroite entre les peuples européens […] sont la meilleure expression du triomphe de la vision communautaire. Ce triomphe se reflète également dans la conception méticuleuse d’institutions, qui lient les Etats membres participants de façon bien plus étroite que dans n’importe quelle fédération. […] Un point central du projet d’intégration européenne peut alors être analysé

[…] Le troisième idéal est celui de supranationalisme. […] Les objectifs méta-politiques de l’intégration, qui sont définis dans le préambule du traité de Rome et évoquent une union toujours plus étroite entre les peuples européens […] sont la meilleure expression du triomphe de la vision communautaire. Ce triomphe se reflète également dans la conception méticuleuse d’institutions, qui lient les Etats membres participants de façon bien plus étroite que dans n’importe quelle fédération. […] Un point central du projet d’intégration européenne peut alors être analysé