Les difficultés de gestion de l'eau potable dans l'aire métropolitaine

de Bogotá; ou comment l'eau ignore les frontières administratives… qui en revanche ne l'ignorent pas!

Il existe une abondante littérature sur la question de l'eau à Bogotá, qui porte à la fois sur le volet environnemental du problème (gestion de la ressource dans la Savane et les montagnes environnantes), sur sa dimension sociale (inégalités socio-spatiales, formes de gestion participative dans les quartiers populaires…), sur ses aspects financiers et institutionnels (avec la gestion des gigantesques entreprises de service public de Bogotá), et sur le traitement des pollutions générées par l'usage agricole, industriel et urbain de l'eau dans cette région qui est la plus peuplée et la plus riche de Colombie.

Cependant, la plupart des études existantes sur l'eau potable se limitent au district capital de Bogotá, éventuellement étendu à sa banlieue populaire de Soacha (Abello et al., 1999; Sarmiento, et al., 1999). Seules les études de type "environnemental" envisagent l'échelle de la Savane, voire au delà. Notre objectif ici est d'explorer l'aspect institutionnel de la gestion de l'eau potable sous un angle rarement abordé, qui est la dimension métropolitaine du problème, en écho au chapitre précédent qui portait lui aussi sur la construction d'une introuvable "aire métropolitaine" de Bogotá.

4.2.1. L'état de l'offre et de la demande actuelle en eau potable dans la région métropolitaine de Bogotá

La demande en eau potable dans la Savane de Bogotá est globalement satisfaite en ville, avec des modes diversifiés d'approvisionnement, une gestion en général municipale (Fig. 4.4), et un taux de couverture des ménages souvent supérieur à 90 voire 95%, y compris à l’intérieur du DC (Fig. 4.5 et Tab. 4.1). Il est moins bon en zone rurale, où le financement des systèmes de collecte, de purification et d'adduction pose souvent problème, et où les habitants non connectés s'approvisionnent comme ils le peuvent, dans des sources ou des puits, parfois en rivière, ou en achetant l'eau à des revendeurs ou dans le commerce, une solution coûteuse. Il est notable qu'en dépit d'un taux de croissance démographique élevé dans la périphérie bogotaine, les taux de couverture se maintiennent à un niveau élevé, et même progressent, comme ce fut le cas dans la plupart des municipes entre le recensement de 1993 et 1999 (Gobernación de Cundinamarca, 2000a; EAAB, 2001). La principale ombre à ce tableau est Soacha, banlieue populeuse du sud de Bogotá (244 000 habitants recensés en 1993 en zone urbaine; 478 000 estimés en 1998 dans le POT municipal), dont le taux de couverture, qui n'était que de 33% en 1993, plafonnait à seulement 41% en 1999 (Alcaldía Municipal de Soacha, 2000b: 226). Nous reviendrons sur ce cas plus avant.

Ces résultats, assez bons sur le plan quantitatif, doivent toutefois être nuancés. Les taux de couverture sont significatifs de l'extension des infrastructures, pas de leur état de marche, alors que beaucoup d'adductions fonctionnent mal ou sont inadaptées aux besoins. Ils ne rendent pas compte non plus de la qualité de l’eau ou de la continuité du service, alors que les pénuries ne sont pas rares, comme celle de 19977, certes exceptionnelle, qui a paralysé le fonctionnement normal de la ville de Bogotá pendant plusieurs mois.

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Due à la conjonction d'une sécheresse, de l'obstruction d'une galerie souterraine desservant la capitale, et d'une consommation devenue dispendieuse au fil des années (pertes en réseau et gaspillage chez les usagers).

Fig. 4.5 - Le taux de couverture en eau potable dans la savane de Bogota

La relative adéquation entre l'offre et la demande d'eau potable dans l'aire métropolitaine de Bogotá est le résultat d'une volonté politique traditionnellement forte en matière d'eau potable, tant sur le plan national que local (cf. supra 4.1.1 et 4.1.2). La Savane de Bogotá et son environnement montagneux, bien dotés en ressources hydriques, ont fait depuis longtemps l'objet de grands aménagements hydrauliques, dont l'ampleur et le coût sont d'ailleurs controversés, mais qui permettent à cette région, la plus peuplée du pays, d'être à l'abri du besoin, au moins jusqu'en 2016, voire 2026 selon les différentes projections.

Derrière ce succès on trouve également une puissante machine, la "Empresa de Acueducto y Alcantarrillado de Bogotá" (EAAB), l'entreprise d'eau et d'assainissement du District capital. Créée lors de la réforme administrative de 1968, cette entreprise publique districale, dont la tache était alors d'accompagner la croissante rapide de la capitale colombienne, a pris d'emblée une vocation régionale, car elle s'approvisionne et rejette ses eaux usées à l’extérieur de Bogotá8_{, et aussi parce qu'elle a entrepris de desservir les municipes voisins lorsqu'ils se}

trouvaient dans l'incapacité de couvrir leurs besoins de façon autonome. L'entreprise a signé dès 1971 un premier accord de concession pour 20 ans avec Soacha, pauvre en eau mais "riche en pauvres"9_{, suivi de deux vagues d'accords entre 1981 et 1985 (Chía, Cajicá, Sopo,}

Tocancipá et La Calera), puis entre 1991 et 1996 (Gachancipá, Funza, Mosquera et Madrid).

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Sur une capacité actuelle d'environ 25 m3/s, seul 1 m3/s provient du territoire districal.

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Le municipe ne dispose pas de ressources hydriques abondantes et facilement mobilisables, et comme il est situé en aval du DC sur le río Bogotá, les eaux qu’il reçoit sont très polluées et impropres à la consommation.

Cette seconde vague a fait suite à une série de pénuries longues et très mal vécues par les populations concernées. L'EAAB, d'abord réticente à l'idée d'augmenter son rayon d'action à l'extérieur du DC, notamment pendant la pénurie de 1997, a changé de position depuis, pour augmenter ses recettes commerciales et rembourser son énorme dette. Ayant résolu ses difficultés d'approvisionnement et réussi, par des campagnes très efficaces de prévention du gaspillage de l'eau, à faire baisser sensiblement et durablement les niveaux de consommation d'eau, l'entreprise s'est rapidement trouvée avec un excédent de production qui l' a incitée à vendre son eau de plus en plus loin, parfois même en dehors de la Savane de Bogotá.

Cet échange commercial entre Bogotá et sa périphérie métropolitaine est asymétrique, dans la mesure où ces ventes à l'extérieur du DC, vitales pour les municipes concernés, ne représentent que 5% environ du chiffre d'affaire de l'EAAB, dont plus de la moitié pour la seule ville de Soacha (Fig. 4.6). Les municipes périphériques ne sont donc pas en position de force pour négocier avec le DC sur le thème de l'eau. Ils ont surtout intérêt à poser le débat en termes politiques -c'est d'ailleurs ce qu'ils font- car ils ne pèsent pas lourd sur le plan strictement commercial, même si l'EAAB, qui a du mal à amortir les investissements responsables de sa surcapacité actuelle, a un réel besoin de vendre son eau.

Fig. 4.6 - La consommation d'eau des municipes clients de

l'E.A.A.B. en 2000 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 Chí a Ca ji cá S opo T oc anc ipá G ac ha nc ipá L a Ca le ra F unz a M adri d M os que ra S oa cha Source: EAAB, 2001 M il li ons de m 3

La situation des municipes de la périphérie métropolitaine de Bogotá est aujourd'hui très variable (Fig. 4.4 et 4.6). Les plus proches de Bogotá et ceux situés dans la plaine, comme Chía ou Madrid, cumulent les handicaps: ils subissent une forte pression démographique et sont pauvres en sources d'eau potable, étant notamment traversés par des cours d'eau hautement contaminés. Cette première catégorie de municipes est donc obligée de s'approvisionner, au moins partiellement, auprès de l'EAAB. Les municipes plus éloignés ou situés dans un environnement montagneux plus riche en eau, comme Cota, Sibaté ou Tabio, sont au contraire autonomes, même si le prix de cette autonomie est parfois élevé.

La desserte en eau potable par l'EAAB peut prendre deux formes: prestation directe du service à Soacha et Gachancipá, ou procédure de "vente en bloc" dans les autres municipes. Dans le premier cas de figure, c'est l'EAAB qui assume la totalité du service au client, jusqu'à la connexion et la tarification individuelle, le municipe n'ayant aucun pouvoir de médiation entre l'entreprise et ses usagers. Les tarifs appliqués sont les mêmes qu'à Bogotá : différents selon qu’il s’agisse d’entreprises, d’administrations publiques ou de particuliers, et échelonnés par strate socio-économique dans ce dernier cas (Tab. 4.2). Dans l'autre cas, l'EAAB se contente d'acheminer son eau jusqu'à un réservoir situé à l'entrée des municipes, où elle vend son eau en vrac aux ESP municipales, qui se chargent alors de la distribution et de la facturation aux

Tab. 4.2 - La consommation et les tarifs de l'eau potable à Bogota

et dans quatre municipes de la Savane (décembre 2000)

Nombre d'abonnés Conso. mensuelle (m3) Tarifs eau potable (en pesos) Nombre % Conso. Totale moy./abonné Charge fixe Prix de base/m3

BOGOTA DC Secteur résidentiel 576 581 100% Strate 1 32 701 6% 1 012 923 31,0 1 880 139 Strate 2 187 665 33% 6 093 701 32,5 2 978 396 Strate 3 227 572 39% 6 967 581 30,6 4 937 686 Strate 4 75 672 13% 2 226 935 29,4 8 473 897 Strate 5 29 432 5% 985 673 33,5 17 844 1 096 Strate 6 23 539 4% 835 600 35,5 25 461 1 391 Industrie et commerce 63 352 4 692 138 74,1 6 683 1 595 Secteur public 4 287 1 202 877 280,6 5 788 1 337 CHIA Secteur résidentiel 16 130 100% Strate 1 756 5% 11 866 15,7 2 510 754 Strate 2 5 481 34% 64 882 11,8 2 574 814 Strate 3 6 132 38% 86 451 14,1 2 734 932 Strate 4 3 091 19% 55 085 17,8 2 830 1 010 Strate 5 535 3% 14 183 26,5 3 254 1 161 Strate 6 135 1% 5 921 43,9 3 395 1 212 Industrie et commerce 1 036 50 256 48,5 3 254 1 340 Secteur public 82 12 329 150,4 2 830 1 166 COTA* Secteur résidentiel 1 471 100% Strate 1 2 0,1% - 19,5 1 745 322 Strate 2 562 38% - 15,6 1 764 402 Strate 3 843 57% - 16,3 1 812 482 Strate 4 64 4% - 19,4 1 841 536 Strate 5 - - - - 2 209 643 Strate 6 - - - - 2 209 643 Industrie et commerce 145 - 19,6 2 209 821 Secteur public 9 - 40,6 1 841 684 MADRID Secteur résidentiel 5 918 100% Strate 1 926 16% 18 471 19,9 2 598 325 Strate 2 3 119 53% 67 661 21,7 3 187 379 Strate 3 1 856 31% 35 387 19,1 4 359 536 Strate 4 17 0,3% 487 28,6 4 375 626 Strate 5 - - - - Strate 6 - - - - Industrie et commerce 128 5 308 41,5 9 411 1 115 Secteur public 48 5 744 119,7 7 842 929 TABIO Secteur résidentiel - - - - 2 216 100 tarif "mixte" - - - - 2 216 111 Industrie et commerce - - - - 5 537 775 Sources: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogota

Empresa de Servicios Publicos de Chia + Informe de auditoria externa Empresa de Servicios Publicos de Cota + Informe de auditoria externa

Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Madrid + Informe de auditoria externa Secretaria de Obras Publicas de Tabio

Les municipes clients de l'EAAB ne sont pas tous dépendants au même degré de cette entreprise:

- à Gachancipá, le centre urbain est couvert à 100% par l'EAAB, alors qu'à Soacha, seule une partie du centre urbain (soit 41% de la population) entre dans le périmètre officiellement couvert par l'EAAB;

- pour les huit municipes achetant leur eau en bloc, certains comme Chía s'approvisionnent exclusivement auprès de l'EAAB, tandis que d'autres exploitent également des ressources locales: captages dans les sources ou les cours d'eau, barrages, puisage dans les nappes phréatiques. Ainsi Funza n'a-t-il acheté que la moitié de son eau à l'EAAB en 2000, et Madrid seulement un dixième. Cette autonomie n'est pas la garantie d'une eau moins chère, car l'approvisionnement local a un coût, surtout pour les captages à grande profondeur, dont les coûts d'extraction sont élevés. D'autre part les ressources locales, qui sont presque toujours en concurrence avec les captages à usage agricole, sont irrégulières et soumises à de nombreux aléas: contamination des eaux de surface, tarissement temporaire ou définitif des sources et des rivières, effondrement ou avarie des puits en profondeur... Ainsi Madrid, qui a dû limiter ses captages en surface dans le río Subachoque, pour cause de surexploitation et de pollution, et s'est doté de puits à grande profondeur qui s’avèrent coûteux, subissent de nombreuses avaries, et dont la durée d'activité est assez courte. En conséquence, le degré d'autonomie de l'EAAAM (Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Madrid) est très variable: elle a acheté le quart de son eau à l'EAAB en 1999, seulement 13% en 2000, mais 60% sur les sept premiers mois de l'année 2001, en raison d’incidents sur ses puits10_.

En conséquence, l'autonomie des municipes de la périphérie bogotaine pour un service aussi sensible socialement et électoralement que l'eau potable est très aléatoire, surtout dans le contexte de forte croissance démographique qui les caractérise. Un grand nombre d'entre eux sont d'ores et déjà dépendants de l'EAAB, ou susceptibles de le devenir à plus ou moins brève échéance. Cette situation est d'autant plus délicate politiquement que ces maires ont l'obligation légale de fournir à leurs administrés les services publics élémentaires (Loi 142 de 1994), alors qu'ils n'ont aucun pouvoir de contrôle ou de pression sur l'EAAB, qui est placée uniquement sous l'autorité du maire de Bogotá. Ils subissent les politiques tarifaires et commerciales de l'EAAB sans pouvoir les infléchir. Cette dépendance, perçue comme une menace, est dénoncée par tous les maires, les fonctionnaires municipaux et les employés des ESP rencontrés en 2000 et 2001. Elle a pesé lourd dans les relations entre Bogotá et les municipes voisins, notamment lors de la négociation sur la constitution d'une aire métropolitaine (cf. Chap. 3).

4.2.2. Le prix de l'eau, pomme de discorde entre l'Etat, Bogotá et les municipes de sa couronne métropolitaine.

La question du prix de l'eau, non seulement les tarifs pratiqués en bout de chaîne aux usagers, mais aussi les coûts de production en amont, les coûts de transaction entre les deux, ainsi que les subventions publiques dont bénéficient les consommateurs les plus modestes, constitue un

imbroglio institutionnel et financier que les réformes du mode de gestion des services publics par l'Etat, avec la loi 142 de 1994 notamment, n'ont pas permis de régler. Dans le cas de l'aire métropolitaine de Bogotá, le différend entre le DC et les municipes voisins qui lui achètent son eau pose un vrai problème de gouvernance locale.

Enquêter sur le problème de l'eau dans la Savane de Bogotá, c'est s'exposer d'abord à une plainte partout entendue sur les tarifs et sur les coûts. Les usagers se plaignent invariablement de la cherté de l'eau qui, comme la plupart des services publics domestiques, a connu une hausse supérieure à l'inflation au cours des dernières années, et qui pèse lourdement sur le budget des ménages. Nous avons entendu cette plainte partout, à Bogotá comme dans la Savane, indépendamment des tarifs réellement appliqués, qui sont très variables d'un municipe à l'autre (Tab. 4.2). Les tarifs de l'eau ont effectivement beaucoup augmenté depuis le milieu des années 1990. C'est une conséquence de la réforme des services publics de 1994 (cf. supra 4.1.1), mais c'est aussi le résultat d'un enchaînement de facteurs, complexes dans le détail et peu lisibles pour le consommateur.

En application de la Loi 142, la CRA et la SSP ont imposé à la plupart des ESP d'élever leur tarifs, autrefois très bas, pour se rapprocher des coûts réels de production de l'eau, et pour limiter les subventions publiques, dont l'effet sur les finances locales peut s'avérer à terme contre-productif pour la qualité même du service (Fig. 4.3). La CRA a défini un nouveau mode de calcul des coûts, très précis, qui a servi de modèle à tous les municipes de Colombie pour le redressement de leurs tarifs (Fig. 4.7). Ces hausses, qui devaient s'échelonner initialement jusqu'en 2000, ont été renégociées et étendues finalement jusqu'en décembre 2004, sur pression des élus locaux, effrayés par le choc d'une mesure aussi impopulaire dans l'opinion publique, d’autant que la conjoncture économique et le pouvoir d'achat des colombiens se sont fortement dégradés entre 1995 et 1999.

De fait, la plupart des municipes ne savaient pas évaluer en détail leurs coûts de production, dont une partie se confondait avec les frais généraux de l'administration locale : frais de personnel, travaux réalisés par le matériel et les services techniques municipaux … L'obligation faite par la loi 142 de créer des ESP autonomes ou d'établir une comptabilité séparée des services publics a de ce point de vue permis d'aller dans le sens d'une "objectivation" de la gestion des services, avec une meilleure maîtrise des recettes et des dépenses réelles11. On s'achemine aujourd'hui vers une évaluation plus précise des coûts de production, à l'EAAB comme dans les ESP de la périphérie bogotaine.

Cependant, les municipes clients de l'EAAB se plaignent d'être deux fois victimes de l'aggionamiento imposé par la CRA: une première fois sur la hausse du prix de l'eau que leur vend l'EAAB, et une seconde fois sur les réajustements qu'ils sont obligés d'opérer sur les frais généraux de leurs propres ESP. Plus grave, la plupart des maires, responsables administratifs ou employés des ESP interrogés en 2000 et 2001 considéraient que l'EAAB, qui jouit d'une situation de monopole de fait et qui est en mesure d'imposer ses tarifs, pratique des prix trop élevés, du fait notamment d'une masse salariale importante, de lourds frais de fonctionnement, et d'une politique d'investissement controversée. Autant de paramètres sur lesquels les municipes clients n'ont aucun droit de regard, puisque l'EAAB est une entreprise du DC, et n'a pas de comptes à leur rendre. En clair, les municipes de la Savane ont le sentiment que l'EAAB leur fait indûment payer une partie de la "bureaucratie" du DC, sans possibilité pour eux de faire pression sur cette entreprise publique.

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Même si la transparence n'est peut-être pas partout au rendez-vous, et ce malgré l'obligation de faire contrôler annuellement les comptes par un organisme extérieur à la mairie.

Fig. 4.7 - Chaîne de la valeur de l'eau en Colombie

Méthodologie de calcul des coûts de référence élaborée par la C.R.A.

(Résolution n° 08 de 1995)

Coûts évalués pour la VENTE EN BLOC

Collecte Conduite Traitement Conduite Stockage Distribution en gros

APPROVISIONNEMENT ET TRAITEMENT DISTRIBUTION

Distribution au détail Collecte des eaux usées et des pluviales Traitement COLLECTE ET TRAITEMENT

Evaluation des coûts de production

Calcul des tarifs facturés au consommateur

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Coût moyen administratif

CMI

Coût moyen d'investissement

CMO