4.2.c Diagrammes d'activité

Capítulo 2

DIREITO À SAÚDE NO BRASIL E SISTEMA ÚNICO: INOVAÇÃO NO EXERCÍCIO DO DIREITO DE TODOS POR

MEIO DOS CONSELHOS DE SAÚDE

Este capítulo dispõe sobre o panorama geral de configuração, classificação, características e funções do direito à saúde a partir da Constituição de 1988, Carta que inaugurou o Estado Democrático de direito e a República Federativa Participativa e marcou a passagem jurí- dico-política do país para a pós-modernidade. Neste contexto, a saúde, como um dos tripés da seguridade social, foi reconhecida como um direito de todos a ser garantido pelo Estado por meio de políticas públi- cas formuladas e executadas no âmbito de um Sistema Único de Saúde (SUS). Este quadro, acrescentado dos princípios e diretrizes do Sistema Único, transformou a lógica e a organização do setor e foi responsável, também, pela alteração do modo de se exercer o direito de todos à saú- de. Isto porque, nesta nova arquitetura, as políticas públicas, que antes eram deliberadas pelas autoridades competentes, saíram do seio do vo- luntarismo estatal e passaram a ser decididas por meio da participação “comunitária”, diante da instituição dos Conselhos de Saúde. Para pos- sibilitar a compreensão desta configuração participativa, esta parte da tese explica o que é o SUS; apresenta as instituições que o compõe – dentre elas os Conselhos; descreve os princípios e as diretrizes do Sis- tema Único; analisa o que são as políticas públicas, a sua relação com o SUS e com o direito à saúde, a sua formulação participativa e os desafi- os que elas têm que lidar na fase de transição paradigmática; menciona alguns reptos que se apresentam para a operacionalização do SUS, tanto sob a perspectiva paradigmática quanto do próprio Sistema.

2.1 O DIREITO À SAÚDE A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DE 1988

Durante grande parte da modernidade a saúde não foi identificada como direito. O reconhecimento ocorreu quando da mudança do modelo de Estado liberal para o social. Na ocasião a saúde passou a integrar a

categoria dos direitos sociais329e foi classificada, em função de tal cate- gorização, como direito de segunda geração330,ao lado dos direitos cul- turais e econômicos331.

No contexto de crise do paradigma moderno e de surgimento do pós-moderno, o quadro jurídico-político sofreu profundas modificações, tendo o Estado assumido a feição de Estado Democrático de Direito, nova e aperfeiçoada versão do modelo Social, que reconheceu a saúde como direito de todos e dever do Estado.

Em tempos mais avançados da pós-modernidade o Estado Social passou a receber severas críticas e a ser apontado como modelo pesado, caro e ineficiente para a concretização dos direitos sociais. Formou-se, então, o quadro propício para o desenvolvimento de propostas de refor- mas estatal e administrativa, de caráter neoliberal, que afetaram e estão ainda afetando a forma de lidar com o direito à saúde332 – realidade que tem refletido nas recentes reformas dos sistemas de saúde.

Essas considerações iniciais, que retomam os exames elaborados no capítulo 1, demonstram que o tratamento da saúde varia em função do modelo assumido pelo Estado e pelo direito em cada época concreta. Dessa forma, a importância da diferenciação de cada período justifica-se em virtude de o direito à saúde ter recebido abordagens diversas em cada um deles.

Nos modelos precedentes ao Estado Democrático de Direito, os direitos sociais caracterizaram-se, em geral, por um ciclo de baixa nor- matividade e por eficácia duvidosa. Atributos que colocaram em questão a juridicidade e os remeteram para a esfera da programaticidade “em virtude de não conterem para sua concretização aquelas garantias habitu- almente ministradas pelos instrumentos processuais de proteção aos direitos de liberdade” (BONAVIDES, 2010, p. 564).

329 _{Esta categoria, na Constituição de 1988, não forma grupo homogêneo em}

relação nem ao conteúdo nem à forma de positivação (SARLET, 2010, p. 200).

330 _{Piovesan (2007, p. 141-142) tece críticas à classificação dos direitos em}

gerações. Considera que o termo gerações indica que a geração de um direi- to é substituída por outra. Por isso, a autora procura afastar a “equivocada vi- são da sucessão ‘geracional’ de direitos, na medida em que se acolhe a idéia de expansão, cumulação e fortalecimento dos direitos humanos, todos essen- cialmente complementares e em constante dinâmica de interação”.

331 _{Conforme analisado no título 1.1.}

Embora sejam esses os traços mais marcantes dos direitos sociais em tais períodos, alguns episódios indicaram os primeiros sinais de mudança rumo ao desenvolvimento de tais direitos e, assim, do direito à saúde. Dentre eles, citam-se: a criação do sistema de seguro social na Alemanha de Bismark; a expansão do modelo de seguro social para a maioria dos países europeus (LOBATO; GIOVANELLA, 2008, p. 118); o desenvolvimento de políticas sociais e a criação do planejamento na Rússia333(PAIM, 2008, p. 769)334.

No Estado Democrático de Direito335, característico do paradigma jurídico-político pós-moderno, o direito à saúde – assim como os demais direitos humanos e, principalmente, os sociais – obteve grandes avan- ços. Colaborou para o quadro a disseminação das políticas keynesianas intervencionistas e do modelo de proteção social denominado segurida- de social336. Além disso, conforme visto no capítulo anterior, os orga- nismos internacionais tiveram grande influência para a obtenção de tais progressos. Observou-se que os documentos internacionais, principal- mente os produzidos pela ONU e pela OMS, influenciaram a elaboração dos textos constitucionais do pós-45 e, dessa forma, a constitucionaliza- ção do direito de todos à saúde. A partir de então, pôde-se falar em direi- to social fundamental à saúde, que forma, junto aos demais direitos fun- damentais, o alicerce dos Estados democráticos de direito.

O cenário, que faz parte da configuração jurídico-política formada no período transicional descrito no título 1.2337, somente foi verificado no Brasil a partir da Constituição de 1988. A Carta Magna emergiu co- mo documento basilar para a institucionalização dos direitos humanos no cenário brasileiro. Representou imenso avanço ao incrementar o elenco de direitos e garantias fundamentais e foi, por isso – e nessa área –, considerada uma das Constituições mais avançadas do mundo (PIOVESAN, 2007, p. 12, 24-25).

Antes de analisar o direito à saúde fundando-se nessa realidade é importante tecer breves considerações acerca das peculiaridades da con- figuração jurídico-política no Brasil. Isso porque o panorama brasileiro não corresponde, precisamente, às descrições elaboradas no capítulo 1 em torno da modernidade e da pós-modernidade.