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No período anterior aos anos 1970, o Estado foi elemento fundamental como indutor das condições de reprodução e ampliação ao capital nacional ou internacional, na formação brasileira. Sua ação central era garantir, na situação de então, as condições para essa reprodução, intervindo para fornecer insumos fundamentais à produção como matérias-primas (petróleo, minérios, energia em geral, produtos básicos), infraestrutura (portos, estradas, ferrovias, telecomunicações, terminais de estoque e abastecimento) e força de trabalho “subsidiada” ao capital (estímulo à migração, saúde e educação pública, previdência e assistência social, moradia etc.). É óbvio que a ação do Estado sofre as pressões da luta e dos interesses de classes existentes mas sua função principal nunca deixa de ser exercida, sempre na realidade concreta da conjuntura de cada período, como já demonstrado.

Após a crise dos anos 1970 e o surgimento de uma nova divisão internacional do trabalho, com a paulatina reconfiguração da formação brasileira, o Estado no Brasil, sempre dentro dos limites impostos pela conjuntura, vai sofrendo alterações a adaptando-se para corresponder melhor a essa nova realidade. Os anos 1980 expressam a luta por essa

modificação nas ações do Estado. O governo Collor (1990/1992) tenta dar ímpeto a essas mudanças mas sua interrupção pelo impeachment, em 1992, atrasa a velocidade desse processo, sem paralisá-lo, como comprovam as primeiras privatizações ainda no governo Itamar Franco (1992/1993). No entanto, será no governo de Fernando Henrique Cardoso (1994/1997 e 1998/2002) que as mudanças no Estado e no aparato jurídico brasileiro sofrerão as principais alterações necessárias ao novo quadro da economia mundial.

Essas alterações ficaram identificadas com o termo de Reforma Gerencial do Estado (BRESSER-PEREIRA, 2000), implementadas no Brasil principalmente a partir de 1995, (na verdade uma contrarreforma, por seu caráter regressivo) e um dos principais ideólogos dessa transformação, Luis Carlos Bresser-Pereira, que foi Ministro da Administração e Reforma do Estado, no 1º governo de Fernando Henrique Cardoso, a apresenta assim:

A Reforma Gerencial do Estado que vem ocorrendo em um grande número de países faz parte de um movimento mais amplo que é o da reforma do Estado. Nos anos 80, a preocupação fundamental da “primeira onda” de reformas foi promover o ajuste estrutural das economias em crise, particularmente aquelas altamente endividadas e em desenvolvimento, como a do Brasil. Já nos anos 90, quando se percebe que esse reajuste não poderia, em termos realistas, levar ao Estado mínimo, temos a “segunda onda” de reformas. Enquanto na primeira onda o domínio da perspectiva econômica leva, em relação ao Estado, essencialmente à política de downsizing, a segunda onda de reformas tem caráter institucional. Agora, o projeto fundamental é reconstruir ou reformar o Estado, recuperando a sua governança (BRESSER-PEREIRA, 2000, p. 10).

Extremamente explícito. A “primeira onda” busca realizar o “ajuste estrutural” ou seja, adaptar estruturalmente o Estado para a nova forma de inserção da formação econômico- social brasileira na divisão internacional do trabalho. Para isso o Estado vai deixando de intervir diretamente em vários setores da economia, permitindo ao capital privado nacional e internacional ocupar esses espaços. O Estado continua sustentando esse processo seja reduzindo o valor das empresas que seriam privatizadas, seja financiando as empresas interessadas em adquirir as estatais. “Privatizar se tornou a nova palavra de ordem. Todos os meios foram utilizados para convencer a opinião pública dos benefícios e do caráter bem- fundado da privatização” e “além disso, o governo concedeu, através do BNDES, empréstimos subsidiados” (LESBAUPIN; MINEIRO, 2002, p. 29-30). Abrem-se assim vários setores para a aplicação de capitais com destaque para a mineração, siderurgia e metalurgia, telecomunicações, energia elétrica, petroquímica, exploração petrolífera, infra-estrutura de estradas e portos etc.

Esse ajuste estrutural, pressionado pela imensa dívida externa e pelos organismos internacionais como o FMI e o Banco Mundial, é feito de acordo com as necessidades de

integração da economia brasileira à economia mundial, e tem sua contrapartida formal nas alterações legais permitindo uma maior liberdade aos movimentos de capitais que aqui investem na busca de maiores taxas de lucros, e mesmo aos capitais daqui que buscam atuar em outras áreas do planeta, processo que persiste e se aprofunda até os dias atuais. A maior integração da formação econômico-social brasileira à economia mundial gera alterações na estrutura produtiva, adequando-a às demandas internacionais, redefinindo cada vez mais as prioridades internas de produção em função dos interesses e necessidades das formações econômicas dominantes, como demonstra Soares (2001, p. 156-7):

[...] o alegado aumento da “competitividade” trouxe (e traz) consigo, na realidade, um enorme potencial de destrutividade. Segmentos inteiros da nossa economia foram desmantelados, com todas as sequelas econômicas e sociais conhecidas, como por exemplo o desengajamento de parte de nossa força de trabalho.

A “segunda onda” da reforma do Estado tem o foco principal nas reformas institucionais sempre baseada nos critérios gerenciais da administração privada. Nas palavras de Bresser-Pereira (2000, p. 11).

Trata-se aqui de colocar em prática as novas idéias gerenciais, e oferecer um serviço público de melhor qualidade, em que o critério de êxito seja sempre o do melhor atendimento ao cidadão-cliente a um custo menor. Para isto a implantação das agências autônomas, ao nível das atividades exclusivas do Estado, e das organizações sociais no setor público não-estatal será a tarefa estratégica.

No mesmo texto o autor afirma que “a reforma é gerencial porque busca inspiração na administração das empresas privadas, e porque visa dar ao administrador público profissional condições efetivas de gerenciar com eficiência as agências públicas.” (BRESSER-PEREIRA, 2000, p. 17). É neste contexto que surgem as agências reguladoras que serão “entidades com autonomia para regulamentarem os setores empresariais que operem em mercados não suficientemente competitivos” (BRESSER-PEREIRA, 2000, p. 15), e buscando dar maior liberdade de movimentos, “a lei deixará espaço para ação reguladora e discricionária da agência, já que não é possível e nem desejável regulamentar tudo através de leis e decretos” (BRESSER-PEREIRA, 2000, p.16).

Tratava-se, na verdade, de exigência do mercado, como demonstra Misse (2010).

As principais formas de realização do programa brasileiro de privatização foram a alienação do controle acionário das entidades estatais, por meio de Leilão na bolsa de valores, e a concessão da exploração de serviços públicos a empresas privadas. Em se tratando da destinação de coisa pública, tal processo teve de ser acompanhado de previsão legal, que acabou por gerar as agências reguladoras, como exigência do chamado “Mercado”, dedicadas primeiramente aos setores de monopólios naturais (p. 111).

Esse mesmo autor afirma que as agências reguladoras surgem no Brasil

[...] como forma de garantia de manutenção dos contratos de concessão com as empresas privadas detentora dos direitos de exploração dos serviços concedidos pelo Estado, pois, para que a privatização ocorresse, era necessário que, ao realizar a compra, o comprador tivesse garantias de que não haveria quebra de contrato por parte dos governos futuros.

A delegação da função reguladora do Estado a esses entes serve de garantia ao mantenimento dos contratos de concessão firmados à época da privatização, e o termo “agência” é expressão simbólica da segurança requerida pelo sistema financeiro, como indicador de que esse Estado teria feito as “Reformas necessárias” para que tenha acesso às linhas de crédito e ao Capital internacional” (MISSE, 2010, p. 124).

As agências reguladoras são contemporaneamente, para o autor citado, resultado do “fenômeno de retirada do Estado da exploração direta de atividades econômicas [Reforma do Estado], com a consequente ampliação de sua atuação reguladora” (ALEXANDRINO; PAULO, 2003, apud MISSE, 2010, p. 120). São ainda, no Brasil, “a expressão final desse processo de Reformas que teve início na década de 1970, ganhou força com o Consenso de Washington e começou a ser implantado nos anos 80 pelos governos Reagan e Thatcher” (MISSE, 2010, p. 123).

2.2.3 A Lei dos Planos de Saúde e o surgimento da Agência Nacional de Saúde