Despesa total i inversió per habitant

n: Nombre de municipis

Font: Observatori de Govern Local, Fundació Carles Pi i Sunyer

RACIONALITZACIÓ I NOVES TENDÈNCIES EN LA GESTIÓ DE SERVEIS PÚBLICS MUNICIPALS

Les tendències en gestió de serveis públics municipals al llarg d’aquests anys han experimentat canvis i transformacions rellevants, almenys en termes del discurs. Així, el període 2007-2008 eren temps encara marcats per una clara lògica expansiva en tots els sentits. Des de la perspec-tiva de la prestació, les aproximacions generals tant des del municipalisme com des dels propis responsables de planificació territorial eren de protecció i ampliació de l’espai competencial res-ponsabilitat dels municipis. En aquesta línia hem d’entendre els textos del llibre blanc del govern local que havia preparat el Ministeri de l’Interior i els articles dels estatuts d’autonomia, i entre ells l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, dedicats a aquest nivell de govern. De fet, el terme

“blindat-Àmbit local

APC 2017 Institut de Ciències Polítiques i Socials

143

ge” competencial es va associar a diferents àmbits i també al municipal. La tesi que fonamentava aquests plantejaments es basava en la necessitat de replantejar les funcions i activitats del go-vern local després de gairebé 30 anys de municipis democràtics i de més de 20 de l’aprovació de la llei 7/1985 Reguladora de les Bases del Règim Local.

En relació a les formes de gestió, la situació conjugava l’aspiració d’ampliació en les activitats amb els plantejaments plurals pel que fa a les eines. Les propostes de la Nova Gestió Pública, i en particular la introducció de les figures gerencials i la incorporació de formes de gestió indirecta o amb personalitat jurídica diferenciada, havien tingut un ampli ressò en el nivell municipal, molt més permeable a les tendències de canvi i àgil en la seva adopció. En aquest punt, doncs, as-sistim a una situació expansiva respecte al volum de serveis, i de pluralitat i heterogeneïtat en la forma de provisió de les activitats, amb una especial atenció a les figures contractuals.

Aquest escenari es va veure dràsticament modificat per la irrupció de la crisi econòmica i l’apli-cació d’un conjunt de mesures d’austeritat que s’emmarcaven en els paquets de sostenibilitat i restricció impulsats des d’instàncies europees. Si bé és cert que en un primer moment s’apostà per una resposta contracíclica (els anomenats “plans e” que en bona mesura estaven protagonit-zats pels municipis), aquest enfocament només afectà un parell d’exercicis. En aquest context, l’aprovació de la LOEPSF i la LRSAL, que va modificar el text de la Llei 7/1985 Reguladora de les Bases del Règim Local (LRBRL) va suposar un canvi complet en l’escenari anterior.

Així, després d’un interludi de transició relativament breu, es va entrar en un període caracteritzat per les polítiques d’austeritat i per un canvi de fons en la lògica que s’aplicava en el desplegament competencial en l’àmbit local. En aquest sentit, la norma que va marcar més clarament aquesta evolució va ser la LRSAL, acompanyada dels requisits de la LOEPSF. Aquest nou cos normatiu establia almenys dues línies d’evolució. D’una banda, una restricció clara en la capacitat per pres-tar serveis per part dels municipis i, d’una altra, una aspiració de fomenpres-tar fórmules de gestió que incorporessin la iniciativa privada.

Pel que fa a la primera, es buscava assolir un principi que es definia com “una competència, una administració”, en el sentit de limitar la possibilitat de concurrència de més d’una administració en l’exercici d’un determinat títol competencial. Aquesta circumstància afectava particularment les administracions locals, atès que la redacció de l’article 28 de la LRBRL habilitava els municipis a actuar en tots aquells àmbits que poguessin ser de l’interès dels veïns i les veïnes. Aquest article va ser eliminat i la resta d’articulat que preveia l’estructura de funcions i serveis responsabilitat

Àmbit local

APC 2017 Institut de Ciències Polítiques i Socials

144

dels municipis va ser modificat amb l’objecte de determinar les “competències pròpies” davant d’unes altres activitats, no previstes explícitament, que seran considerades “competències im-pròpies”. Aquestes últimes van perdre el fonament legal que els proporcionava l’article 28 de la LRBRL, amb la clara voluntat del legislador d’eliminar-les. Per fer-ho es dissenyaren essen-cialment dos mecanismes. D’una banda, es va preveure un trànsit de serveis propis de l’àmbit competencial autonòmic cap a aquest nivell d’administració, juntament amb la transferència dels recursos vinculats. D’altra banda, es va condicionar la continuïtat de determinades activitats i l’impuls de noves no previstes als criteris de sostenibilitat econòmica inclosos en la LOEPS i a la intervenció de les comunitats autònomes, que haurien de garantir la no existència de “duplicitats”.

És a dir, s’establia un model que suposava una reducció del volum de serveis prestats pels muni-cipis, uns serveis que haurien d’estar clarament previstos en la normativa.

En aquest sentit, doncs, la reforma va suposar un canvi important en la posició dels ajuntaments en l’estructura prestacional i com a conseqüència en el disseny de l’Estat del benestar. Si el plan-tejament d’anys anteriors havia estat d’increment de l’espai de responsabilitat, de cerca de fórmu-les de garantia d’aquests espais i de reivindicacions per a la millora del finançament, la LRSAL va significar un punt d’inflexió abrupte en aquesta tendència cap a un model rígid de limitació i fins i tot de reducció de la capacitat d’actuació.

Pel que fa a les formes de gestió, la LRSAL també és clara en la voluntat de propiciar la incor-poració de la iniciativa privada; ara bé, la intervenció de particulars en la prestació de serveis i activitats municipals no es pot considerar una aportació de la reforma. La LRSAL manifesta de forma explícita una preferència per figures que incorporin la lògica de mercat, però aquest enfo-cament ja era present abans i s’entenia com una alternativa a les formes directes. Curiosament, la possible correcció del text no s’origina, en aquest cas, a partir de la pràctica anterior, sinó d’un cert canvi en l’aproximació a la matèria des d’una perspectiva política, impulsat per l’emergència d’un discurs que incorporava la modificació de les tècniques de gestió com a compromís polític en un context de transformació de les propostes de modernització de la gestió pública. Si els anys 2000 van estar marcats per les aportacions de la Nova Gestió Pública, cap al final de la dècada el model sembla que comença manifestar una certa pèrdua de popularitat i la literatura especialitza-da planteja l’aparició del que bateja com “Post-Nova Gestió Pública”. Entre les tècniques pròpies d’aquest model podem identificar les remunicipalitzacions i el “rescaling” o els mecanismes de cooperació interadministrativa.

Àmbit local

APC 2017 Institut de Ciències Polítiques i Socials

145

En aquest context sembla interessant contrastar quina ha estat l’evolució dels municipis catalans quant a les formes de gestió. Per a fer-ho, hem optat per identificar determinades matèries o àmbits de serveis particularment sensibles i analitzar la forma de gestió en aquelles activitats que habitualment experimenten una major variabilitat.

En relació a la prestació de serveis no obligatoris, hem escollit els serveis d’ensenyaments artís-tics, les escoles de música i les escoles bressol. Es tracta en els tres casos d’activitats que s’em-marcaven dins de la clàusula d’habilitació genèrica de la LRBRL, que es va veure afectada per la reforma introduïda mitjançant la LRSAL. Alhora es tracta de serveis que sovint romanen dins de l’àmbit competencial de la Generalitat i que impliquen nivells de despesa important. En con-seqüència, els municipis tenien incentius clars per enretirar-se de la prestació. El gràfic 8 mostra l’evolució en la prestació d’aquests serveis.