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UNIÃO ECONÓMICA E MONETÁRIA
Sete anos após a revisão de 2005 e face à atual situação económica internacional, onde como tema central emergem as crises de dívida soberana em alguns dos países da zona euro, é cada vez mais evidente a necessidade de reforçar as exigências de disciplina orçamental, uma vez que o sistema de regras imposto pela revisão do PEC está longe de ser perfeito e eficiente. Contudo, garantir o equilíbrio entre disciplina e flexibilidade também não é um processo trivial.
Como resposta às crescentes tensões nos mercados da zona euro e numa tentativa de acelerar esforços para solucionar os complexos desafios presentes, na Cimeira Europeia de 9 de dezembro de 2011, os representantes dos governos dos 27 países-membros da UE acordaram, com exceção do Reino Unido, e por falta de unanimidade em algumas matérias, a assinatura de um tratado intergovernamental com vista a consolidar os
59 Um conjunto diversificado de despesas públicas, nomeadamente nos domínios da defesa, da reforma da
Segurança Social, das políticas de fomento à inovação e à investigação e desenvolvimento podem, na prática, ser excluídas na determinação do défice público relevante.
progressos feitos, nos últimos tempos, a nível da união fiscal e na correção de desvios às regras orçamentais estabelecidas, no sentido de se atingir uma união orçamental estável. Duas questões estiveram no centro do debate: a construção de um novo pacto orçamental e o reforço da coordenação das políticas económicas; e o desenvolvimento de instrumentos de estabilização para enfrentar os desafios a curto prazo. Face à débil situação da zona euro, as decisões tomadas teriam obrigatoriamente de apresentar consistência e credibilidade e, simultaneamente, transparecer uma visão estruturada para resolver os vários problemas em diferentes etapas, de acordo com a sua exequibilidade temporal. A ideia essencial foi, no fundo, a elaboração de uma versão mais reforçada e vigorosa do PEC60. Tendo sempre presente a necessidade de uma zona euro a funcionar de forma eficiente e estável, cinco conceitos fundamentais parecem ter estado na base das novas regras instituídas, a aplicar o mais rapidamente possível: credibilidade, liquidez, ajustamento, integração e coordenação. Ficou então acordado: a inclusão de uma nova regra fiscal; novas sanções semiautomáticas a Estados-membros incumpridores; novas metas para a dívida pública e reforço das regras relativas ao Procedimento dos Défices Excessivos; o reforço dos instrumentos de estabilização através da alavancagem do FEEF e da aceleração da entrada em vigor do Mecanismo Europeu de Estabilidade; o uso da referência da despesa pública numa abordagem preventiva; a redução dos desequilíbrios macroeconómicos e dos desfasamentos ao nível da competitividade; o fortalecimento na coordenação das políticas económicas e da governação, e consequente aumento do grau de interdependência entre Estados- membros; a realização de Cimeiras do Euro, pelo menos duas vezes por ano61 (Comissão Europeia, 2011).
Segundo a nova regra fiscal, os orçamentos gerais dos Estados (administrações públicas) deverão estar equilibrados ou em superávite, considerando-se que este critério é cumprido se, por norma, o défice estrutural anual não exceder 0.5% do PIB nominal. A regra terá de ser inscrita na constituição ou legislação equivalente de cada Estado-
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Os resultados deste encontro foram publicados pelo Conselho Europeu, em dezembro de 2011, num comunicado final que inclui 16 pontos (Comissão Europeia, 2011).
61 Convém destacar a influência preponderante da Alemanha em todas estas decisões, que veementemente
procurou adotar uma posição ativa na resposta à grave situação económica internacional, tentando insistentemente alertar os restantes Estados-membros da zona euro para a necessidade de criar um enquadramento legal mais rigoroso e exigente. A intenção da Alemanha é que esta nova regra fiscal se traduza numa garantia do esforço e comprometimento de todos os Estados-membros para equilibrarem as suas contas públicas.
membro e, adicionalmente, incluirá um mecanismo automático de correção de desvios, reconhecendo-se a autoridade do Tribunal de Justiça Europeu na sua verificação. Os Estados-membros sujeitos ao Procedimento dos Défices Excessivos terão de submeter à Comissão e ao Conselho, para aprovação, um plano económico detalhado com as reformas estruturais necessárias para a correção duradoura dos défices excessivos. Será ainda instituído um mecanismo que obrigará à comunicação antecipada dos planos de emissão de dívida pública dos Estados.
Não menos importante foi a decisão do BCE, também em dezembro de 2011, para estimular a economia, que se traduziu na redução da taxa de referência da zona euro para 1%, regressando ao nível mínimo histórico. Tratou-se sem dúvida de um compromisso claro e determinado para combater a recessão e reforçar e restaurar a confiança.
Uma das conclusões mais importantes destas alterações é que pela primeira vez, ainda que implicitamente, é oficialmente reconhecido que as estratégias de consolidação orçamental aplicadas até agora têm sido insuficientes para resolver o problema das dívidas soberanas. Relançar o crescimento económico, fomentar o emprego e reforçar a convergência passaram a ser reconhecidos como aspetos fulcrais no sentido de aumentar os níveis de competitividade dos países e modernizar as economias. Relativamente aos instrumentos de estabilização, a reforma do FEEF parece também assumir um papel extremamente relevante para que, verificadas que sejam determinadas condições, intervenha no mercado secundário da dívida pública para o estabilizar.
Na sequência desta Cimeira, a 30 de janeiro de 2012, os Chefes de Estado ou de Governo de todos os Estados-membros da UE, com exceção do Reino Unido e da República Checa, acordaram uma versão definitiva do Pacto Orçamental e, a 2 de março de 2012, assinaram o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na UEM, que deverá entrar em vigor a 1 de janeiro de 2013, após ser ratificado por pelo menos doze países da zona euro. A partir daí, imediatamente cada país aderente ficará obrigado a não ultrapassar um défice estrutural anual de 0.5% e a ter uma dívida pública sempre inferior a 60%, ambos como proporção do PIB.
Esta nova regra fiscal tem suscitado já algumas críticas. Desde logo, relativamente ao caminho que deve ser seguido para que seja cumprida. Por um lado, admite-se a
possibilidade do recurso a rigorosas políticas de austeridade, aumentando as receitas, por via dos impostos62, e/ou reduzindo as despesas63. No entanto, definir a dimensão dos ajustes necessários parece algo bastante discutível em função do seu elevado grau de complexidade. Geralmente, consequências nefastas sobre o crescimento económico no curto prazo, seja por via da procura pública, seja por via da procura privada, são inevitáveis. A experiência acumulada evidencia que processos de consolidação orçamental baseados em diminuição das despesas são claramente mais sustentáveis que os ancorados em aumentos de impostos64. Assim, quando há urgência em diminuir o desequilíbrio orçamental emerge como solução o aumento das receitas fiscais e contributivas. Alguns exemplos de importantes ajustes fiscais que podem ser realizados são: o alargamento da base tributável, o reforço do combate à fraude e à evasão fiscais, reformas estruturais da administração tributária e remodelações do sistema fiscal por via da simplificação dos impostos sobre o rendimento. No entanto, tal é desadequado em países com elevados níveis de despesa pública e défices crónicos, uma vez que o agravamento dos impostos e das contribuições sociais não permite obter o equilíbrio orçamental de forma duradoura, gera efeitos prejudicais sobre a procura no curto prazo e, eventualmente, também sobre a oferta. Nestes casos, o aumento das receitas fiscais pode agravar os desequilíbrios das finanças públicas, em vez de os solucionar. Alternativamente é então possível tentar racionalizar melhor os recursos através de cortes eficientes na despesa pública, sendo cruciais aspetos como: as categorias da despesa em que estes são realizados, a situação de partida, o timing e a própria intensidade das medidas a aplicar. No entanto, na prática, uma política de austeridade parece ter consequências económicas e sociais extremamente nefastas, algo que pode ser comprovado se se analisarem, por exemplo, as atuais situações da Grécia, Portugal e Espanha. Uma forte contração do PIB, uma possível vigorosa recessão a curto prazo, a ampliação dos sacrifícios das populações e o aumento do desemprego parecem neste
62 Convém ter em conta nesta situação, o perigo de se ultrapassar o ponto de equilíbrio da curva de Laffer. 63
Os defensores das políticas de austeridade sustentam que elas são essenciais para os países ganharem a confiança dos mercados.
64 Bayar e Smeets (2009) efetuaram um interessante estudo que em vez de se debruçar sobre a
problemática da magnitude dos défices, se foca essencialmente na análise dinâmica dos mesmos, materializada na determinação da probabilidade de um país da UE entrar e sair de uma situação de défice excessivo. Os autores observaram que há uma elevada assimetria das duas situações e concluíram que para um país evitar entrar numa situação de défice excessivo deve focar-se essencialmente no controlo da despesa primária, mas no caso de já se encontrar nessa situação, o fundamental é aumentar as receitas, para efetivamente aumentar a probabilidade de sair da mesma.
cenário ser inevitáveis. Alternativamente, muitos economistas, apontam a promoção do crescimento económico, através de políticas dirigidas ao lado da oferta e da procura e assentes em reformas estruturais e numa forte contribuição do Estado, como a melhor solução para inverter o atual cenário.
Também têm sido levantadas críticas quanto ao facto de a regra implicar a perda de controlo formal e legal da política orçamental, algo extremamente importante, uma vez que esta é o único instrumento de carácter nacional ao serviço dos países pertencentes à zona euro. Nesta perspetiva, a autonomia e liberdade dos países parece claramente posta em causa. Analogamente, este argumento foi utilizado em 1995, nos EUA, para que o Congresso norte-americano tivesse reprovado a introdução de uma emenda constitucional que imporia, a partir do ano fiscal de 2002, o equilíbrio no saldo orçamental corrente65. O Congresso entendeu que era indispensável para o país continuar a dispor da política orçamental para estar em condições de alcançar no futuro os fins económicos que entendesse convenientes. Tratou-se de uma orientação diametralmente oposta àquela que foi adotada pela UE poucos anos depois, e acabou por revelar-se muito importante tendo em conta a resposta dada pelos EUA à crise financeira e económica surgida em 2008 (Fernandes, 2010).
Note-se que, em função das presentes circunstâncias, dificilmente a regra não passará de uma utopia para alguns países com contas mais desequilibradas e, pelo menos, se não for dado um período de ajustamento adequado, facilmente se poderá tornar de cumprimento pouco provável e credível, apesar das sanções que daí poderão decorrer.
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As vantagens e desvantagens desta emenda constitucional foram alvo de intenso debate por parte de diversos economistas, tendo-se destacado Buchanan como um dos principais apoiantes da mesma e Friedman como um dos maiores opositores, apesar de ambos serem profundamente influenciados pela Escola neoclássica.