PÚBLICA
Nos últimos tempos a temática dos défices orçamentais e da dívida pública tem vindo a ganhar importância crescente principalmente pelo permanente debate político acerca do assunto, pela forte ênfase promovida pela comunicação social, mas também pelo aumento da consciencialização por parte da sociedade em geral de que se trata de um problema que também lhe diz respeito. De facto, no atual contexto socioeconómico, é visível que a questão da dívida pública se projeta cada vez mais de forma direta e objetiva sobre a vida das pessoas e das organizações. Essa perceção constata-se no dia a dia através da análise das medidas de austeridade adotadas pelos governos, pela crescente dificuldade em aceder ao crédito, pela tendência de crescimento das taxas de juro, pelos efeitos que as políticas implementadas têm no nível da atividade económica e no emprego, entre outros aspetos.
As necessidades anuais de financiamento do Estado decorrem de défices orçamentais. A literatura económica evidencia uma significativa diversidade de pontos de vista sobre os malefícios ou virtualidades do défice das contas públicas, tendo a visão mais negativa ganho especial relevância a partir da entrada em vigor, na UE, do PEC. A partir deste passou a ser visto como algo necessariamente indesejável, seguindo a tradição da Escola clássica, e a sua eliminação tornou-se no principal objetivo dos governos nacionais, independentemente da fase de ciclo económico em que se encontrem as respetivas economias. Tal parece altamente discutível na medida em que pode conduzir à adoção de políticas fiscais pró-cíclicas em períodos de recessão económica.
Fernandes (2010) enumera as principais razões que se apontam contra os défices: direta ou indiretamente determinam elevadas taxas de juro reais, poupanças reduzidas, baixas
taxas de crescimento do PIB, défices nas balanças de pagamentos, depreciação das taxas de câmbio; o seu financiamento via monetização pode desencadear processos inflacionários; podem originar o efeito de crowding-out, pelo qual a redução dos impostos, e sua substituição por dívida pública ou, o que é o mesmo, o aumento da despesa pública financiada por dívida pública, reduz o investimento privado6 e a composição do PIB7; quando ocorrem de forma continuada, levam ao crescimento da dívida pública fruto da incapacidade de o Estado prover ao seu abatimento em termos líquidos, forçando-o a proceder ao roll-over da dívida vencida, com evidentes consequências subjacentes, como a degradação do rating do Estado e o aumento dos prémios de risco e, eventualmente, num cenário mais extremista, a sua insolvência e o repúdio parcial ou total da dívida pública. Na realidade, apenas parecem ter fundamento comprovado, as objeções que se levantam contra os défices quando estes se verificam de forma sucessiva e continuada, originando uma acumulação descontrolada de dívida pública, até ao momento em que desencadeia uma crise. Em última instância, a questão coloca-se fundamentalmente na capacidade do país cumprir as suas obrigações enquanto devedor, e proceder à amortização da respetiva dívida.
Em termos algébricos, as necessidades líquidas de financiamento de um Estado, na aceção de administrações públicas, excluindo portanto as empresas públicas financeiras e não financeiras e o Banco Central8, em termos nominais, e para um determinado exercício relativo ao ano t podem ser calculadas através da equação (1.1).
6 Mais cedo ou mais tarde acabam por determinar a perda de confiança dos investidores e uma
consequente transferência de riqueza para o exterior sob a forma de ações, obrigações, propriedade imobiliária, entre outros.
7 Este resultado é por via da regra perspetivado segundo a abordagem Keynesiana, mas tem igualmente
lugar no quadro da Escola clássica. Contrariamente, Barro (1974), desenvolvendo o conceito de equivalência Ricardiana, originalmente apresentado por Ricardo (1817 (1951)), defende a não existência de crowding-out. A tese Ricardiana sustenta que para um dado montante de despesa pública, a substituição de impostos por dívida não tem qualquer efeito na procura global nem nas taxas de juro. Como a dívida apenas adia impostos para o futuro, os consumidores, simultaneamente contribuintes, antecipando a subida dos impostos futuros, reagem à sua redução aumentando a sua poupança, adquirindo títulos de dívida pública entretanto emitidos. Assim, como a poupança privada aumenta no mesmo montante que o défice orçamental, a taxa de juro mantém-se inalterada. O défice não provoca qualquer redução do ritmo de acumulação do stock de capital, nem nenhum agravamento das contas externas, e a dívida pública não afeta a riqueza do setor privado. Então, em termos de impacto na economia, o relevante é o montante total e a composição da despesa pública, sendo o seu método de financiamento (impostos ou dívida pública) irrelevante, ou seja, “equivalente”. Saliente-se que existem inúmeras críticas a esta abordagem e algumas hipóteses que, a verificaram-se, implicam a sua não validade. Para uma análise mais pormenorizada e detalhada ver também Barro (1989).
8 A classificação proposta é baseada no setor denominado por general government, cuja definição se
( ) (1.1)
Na equação (1.1), NFSP representa as necessidades líquidas de financiamento do setor público, G, a despesa pública efetiva líquida do pagamento de juros ou a despesa primária, R, as receitas efetivas do setor público, G-R, o saldo orçamental primário, i, a taxa de juro nominal que remunera a dívida pública em exercícios anteriores, e D, o
stock da dívida pública expressa pelo respetivo valor nominal. Para cobrir as
necessidades de financiamento, ou seja, para evitar que NFSP assuma um valor positivo, o Estado tem ao seu dispor diversas opções, das quais se destacam: emissão de dívida pública, alienação de património do Estado (como, por exemplo, venda de imóveis e privatização de empresas públicas) e de ativos sobre o exterior (como, por exemplo, reservas em divisas e em ouro) cujas receitas não estejam incluídas na noção de R, e emissão de moeda pelo Banco Central (Fernandes, 2010; Pereira et al., 2012). Considerando que a alienação de ativos patrimoniais e de ativos sobre o exterior deve ser sempre entendida como conjuntural, limitada e de recurso, e que a criação de moeda é pouco recomendável devido aos potenciais efeitos inflacionistas, crises da balança de pagamentos e dos regimes cambiais, e que a mesma não está, aliás, disponível em termos individuais para os países que integram a zona euro, a emissão de dívida pública assume-se então como a principal fonte de financiamento por parte dos Estados. A complexidade na análise dos problemas associados ao endividamento acresce ainda mais se se compreender que todas estas fontes de financiamento referidas produzem efeitos que se cruzam entre si.
Existem então diversas razões que podem levar um Estado a emitir dívida pública a curto, médio e longo prazo, e a fazê-lo através de instrumentos habitualmente estandardizados9. Porém, convém distinguir claramente que tipos de razões conduzem à sua existência. De facto, a constituição de dívida pública não significa necessariamente o adiamento da assunção de custos para as gerações seguintes. O endividamento do Estado pode ocorrer, pontualmente, de forma deliberada, fruto de uma gestão financeira
consists mainly of central, state and local government units together with social security funds imposed and controlled by those units. In addition, it includes non-profit institutions engaged in non-market production that are controlled and mainly financed by government units or social security funds”.
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Segundo Pereira et al. (2012), quando se aborda o conceito de dívida pública, muitas vezes surgem dúvidas quanto à amplitude do conceito. Em termos gerais, a dívida pública engloba o conjunto de títulos emitidos pelas Administrações Públicas, no mercado de capitais. Assim, tanto o Estado, como por exemplo, os Governos Regionais e Câmaras Municipais, podem emitir dívida pública.
ou económica racional, sem significar um desequilíbrio das contas públicas. Por exemplo, ao longo de um ano económico, apesar das receitas efetivas serem suficientes para cobrir as despesas da mesma natureza, a existência de desfasamentos temporais entre as datas de recebimento e de pagamentos do Estado, pode obrigá-lo a recorrer a meios financeiros externos por curtos períodos de tempo. Neste caso, a razão que leva o Estado a contrair empréstimos, e consequentemente a endividar-se, resulta na prática de uma correta gestão da tesouraria, que adequa os meios às necessidades de cada momento. O segundo motivo está relacionado com uma correta definição e gestão da política orçamental. Uma conjuntura macroeconómica caracterizada por pressões inflacionistas, que se traduzem numa subida generalizada dos preços dos bens e serviços é um motivo suficiente para o Estado retirar poder de compra ao setor privado. Pode fazê-lo através da cobrança de impostos, aumentando a receita fiscal, o que origina um superávite orçamental, ou através da contração de empréstimos, o que, por sua vez, conduz a uma redução da disponibilidade de capital a ser aplicável ao consumo ou ao investimento. Uma adequada gestão de política orçamental em períodos de recessão implica a adoção de medidas expansionistas que conduzem a um aumento da despesa pública e, naturalmente, a uma contração das receitas, sendo os défices financiados por dívida. Nestes casos, justifica-se o financiamento do Estado através da contração de empréstimos de curto prazo, por não se conhecer a durabilidade das condições que os impuseram. O respeito pelo princípio da equidade intergeracional constitui também um motivo pela qual é emitida dívida num contexto de boa gestão económica. As despesas de capital que produzam utilidade sobre vários anos e que beneficiem claramente futuros contribuintes, devem ser suportadas por impostos cobrados não só às gerações atuais, mas também por impostos futuros a suportar pelos primeiros. Tal consegue-se recorrendo a empréstimos a amortizar no médio e longo prazos.
Porém, estes três motivos referidos representam exceções, pois as situações mais comuns e preocupantes resultam do financiamento de despesas correntes do Estado através do passivo financeiro. Esta violação da “regra de ouro das finanças públicas”10
conduz a um processo descontrolado de crescimento de longo prazo das despesas das administrações públicas.
10 A “regra de ouro das finanças públicas” consagra como princípio normativo que as despesas correntes