Este tópico busca apresentar um pouco do cenário de políticas públicas de turismo no Brasil. As políticas públicas são importantes ferramentas para gestão e efetivação de ações por meio do poder público. Considerando o turismo como uma importante atividade econômica para o país, tem-se sua relevância expressada através da existência de um próprio Ministério que orienta o desenvolvimento da atividade. Tendo em vista os objetivos e diretrizes estabelecidos por meio da Política Nacional de Turismo, o Ministério do Turismo (MTUR) desenvolve planos e programas afim de consolidar e diversificar o turismo no destino Brasil.
2.2.1 Políticas públicas de turismo no Brasil
As políticas públicas, segundo Secchi (2013, p.2) se constituem em uma “diretriz elaborada para enfrentar um problema público [...] uma política é uma orientação à atividade ou a passividade de alguém; as atividades decorrentes dessa orientação também fazem parte
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da política pública”. No Brasil, o marco que se tem sobre a temática de políticas públicas ocorreu na década de 1930, no então governo de Getúlio Vargas, nesse período o caráter das políticas se constituíam em integração social. As políticas sociais do período Vargas têm estreita relação com o período de desenvolvimento industrial que o país estava vivendo, dessa forma havia preocupação por parte do governo em promover o bem-estar a população, para alavancar ainda mais o processo produtivo que estava-se almejando. Vale ressaltar que no estudo de políticas do Brasil percebe-se a existência de um cenário inconstante, que tem como base as mudanças e a descontinuidade dos arranjos institucionais e políticos. (Pimentel, 2014).
Tratando-se do setor turístico destaca-se a citação deste na Constituição Federal Brasileira de 1988 no artigo 180, onde deixa-se fixado que “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento social e econômico” (Brasil, 1988). Nota-se que o turismo sempre esteve presente nas agendas governamentais, no entanto, somente após os anos 1990 a atividade entra de fato em evidência.
Segundo Beni (2006), a discussão sobre a gestão pública do turismo no Brasil passa por várias etapas, sendo alguns marcos dessa trajetória: o início do planejamento do Turismo em âmbito nacional através da Comissão Brasileira de Turismo (COMBRATUR) (1948- 1958); criação da Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR) e do Conselho Nacional de Turismo (CNTUR) (1963-1996); citação do turismo na Constituição Federal (1988); criação do Ministério da Indústria, Comércio e Turismo (1992); mudança do turismo da pasta de turismo para o ministério do esporte, originando o Ministério do Esporte e Turismo (1996- 2002); e finalmente o grande marco da gestão pública no país, a criação do MTUR em 2003, órgão da esfera máxima do governo responsável por gerir, dá as diretrizes de organização e desenvolvimento do turismo em território nacional, além de fazer cumprir os as determinações da política do setor. Sendo assim, a partir de 2003 o turismo passa a assumir um papel mais relevante na agenda pública dos governantes, principalmente no que se refere aos aspectos econômicos originários da atividade.
A política Nacional de Turismo, em síntese, possui objetivos diversos, desde relacionados aos aspectos sociais, como democratização da atividade turística e inclusão social por meio da geração de emprego e renda; desenvolvimento e consolidação da atividade no país; descentralização e regionalização do turismo, além de incentivos fiscais e diversificação das linhas de financiamento do setor. Todas essas questões, entre outras, são
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abordadas nos objetivos da política, cabendo ressaltar que desde esse momento a preocupação com as questões ambientais está presente no cenário turístico, onde no fixa-se no objetivo VIII “propiciar a prática de turismo sustentável nas áreas naturais, promovendo a atividade como veículo de educação e interpretação ambiental e incentivando a adoção de condutas e práticas de mínimo impacto compatíveis com a conservação do meio ambiente natural”. (Brasil, 2008). Relaciona-se essa abordagem da sustentabilidade no setor turístico ao contexto mundial e nacional de discussões sobre as questões ambientais, bem como no desenvolvimento sustentável como alternativa para compensar/equilibrar o desenvolvimento econômico.
As questões ambientais sempre estiveram no cerne de muitas discussões, no Brasil, antes do início dos debates sobre a questão da sustentabilidade, já se tinha como instrumento legal a política de meio ambiente, instituída através da Lei Nº 6.938 de 31 de agosto de 1981. Essa política tem como principal objetivo a “preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana”. (Brasil, 1981, art. 2º). Apesar de muitas atividades econômicas afetaram as condições ambientais, somente no ano 2000 foi incluído o anexo VII à lei, onde lista-se várias atividades consideradas potencialmente poluidoras e utilizadoras dos recursos naturais, dentre elas encontra-se o turismo, sendo considerado como uma atividade com potencial de utilização dos recursos naturais, bem como possível causadora de danos à natureza.
Considerando o cenário de problemas ambientais e a escassez de recursos naturais, surge a necessidade de preservação e conservação de áreas naturais, com vistas à manutenção biodiversidade, desenvolvimento econômico e à vida humana. Como estratégia de conservação do meio ambiente, no Brasil foi criado através da Lei Nº 9.985 de 18 de julho de 2000 o SNUC, que determina critérios e normas para a criação, implantação e gestão das UC‟s. No Brasil tem-se diferentes categorias de UC‟s que possuem objetivos e formas de uso distintos, sendo a categoria Parque em maior número no país, cujo objetivo é a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica ou beleza cênica.
Nos Parques é permitido, além da pesquisa científica, a visitação pública com fins turísticos. Apesar de não possuírem como finalidade a visitação turística, os Parques, em grande parte do país, têm sido visto como potenciais atrativos para turismo em áreas naturais e em alguns casos já são atrativos consolidados no mercado turístico. A visitação turística ou
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doméstica dessas áreas é vista como uma estratégia de aproximação das pessoas a ambientes, uma vez que o processo de criação delas no País frequentemente é conflituoso e a ideia de conservar/proteger é considerada por alguns como uma forma de afastamento a população da natureza, dessa maneira, quando planeja-se a forma de uso público de um Parque pensa-se na aproximação que as pessoas terão com o meio natural.
Prevendo a dinâmica de turismo em UC‟s, a política nacional de turismo traz, porém com pouca ênfase, uma nota sobre a atividade turística nessas áreas. No capítulo 2, art. 5, parágrafo único, afirma-se que “quando se tratar de unidades de conservação, o turismo será desenvolvido em consonância com seus objetivos de criação e com o disposto no plano de manejo da unidade”. (Brasil, 2008). Nesse sentido, o próprio SNUC revela o potencial turístico das UC‟s, enfatizando que os Parques e as APAs são as categorias com maior representatividade no sistema, representando mais da metade das áreas protegidas, dessa forma tem-se elas como importantes espaços de uso para recreação e turismo. “Os Parques são muito conhecidos devido à importância que têm para a recreação, turismo ecológico e educação ambiental”. (Brasil, 2000, p.5).
Considerando contexto de políticas no turismo, após a criação do MTUR, adotou-se como ferramenta de planejamento e organização do setor os planos de turismo. Os planos governamentais se constituem em propostas que o Governo de determinada época estabelece para setores específicos, nesses planos o Governo estabelece sua visão, objetivos, metas e ações para cada setor. O MTUR, desde sua criação até o presente ano de 2018, elaborou três Planos de Turismo (PNTs). Segundo o PNT 2003-2007, o “Plano Nacional do Turismo é o instrumento de planejamento do o do Turismo que tem como finalidade explicitar o pensamento do governo e do setor produtivo e orientar as ações necessárias para consolidar o desenvolvimento do setor do Turismo”.
Tendo em vista o dinamismo e as várias nuances que caracteriza o fenômeno turístico, planejar e gerir a atividade turística dialogando com outros setores se torna fundamental. Pensando a gestão em nível federal no Brasil, ao tratar-se do turismo em áreas naturais é significativo o diálogo entre o MMA e o MTUR. O Programa turismo em Parques elaborado em conjunto pelos dois ministérios é um exemplo dessa importante parceria, que, no entanto, ainda é pouco observada no país, o que é enigmático, uma vez que boa parte dos atrativos em território nacional estão localizados em áreas de proteção ambiental. Como já foi exposto, a Política Nacional de Turismo aborda, mesmo que superficialmente, questões relacionadas ao meio ambiente e sustentabilidade, porém, de forma ainda limitada. Percebe-se que no decorrer
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de 13 anos (do primeiro ao último PNT), os principais instrumentos de orientação para o planejamento e gestão do turismo no Brasil, os planos nacionais de turismo, não abordaram de forma satisfatória o tema da visitação em áreas naturais protegidas. Somente o PNT 2013- 2016 fez uma breve menção sobre essas áreas, abordando especificamente a categoria Parque, onde se destaca a relevância de ações para valorização da biodiversidade como, por exemplo, estimular o desenvolvimento sustentável da atividade turística. Também como diferencial deste plano, pode destacar a definição de uma agenda estratégica do turismo brasileiro para os anos 2013-2022. “A agenda será um documento de orientação estratégica e de proposição de ações táticas para a implementação de um conjunto de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento do turismo no país”. (Brasil, 2013-2016, p.105). Conforme o plano e esta agenda, serão elaborados outros documentos denominados “PNTs em Ação”, foram definidos nesse PNT que estes documentos teriam abordagens temáticas, as quais incluem os “Parques
nacionais, turismo de litoral, turismo cultural, turismo de saúde, turismo esportivo, Parques
temáticos entre outros, como macro ambientais de negócios”. (Brasil, 2013-2016, p.105). (grifo nosso). Dessa forma, é perceptível a notoriedade dada aos Parques naturais no contexto do desenvolvimento e consolidação do turismo no Brasil.
Compreende-se que os objetivos de cada plano tem estreita relação como o período político e econômico que o país estava vivendo, mas reconhece-se que há uma forte tendência do governo em priorizar resultados quantitativos e financeiros, a curto e longo prazo, porém, é preciso atentar-se para algumas questões, pois ao passo que deseja-se aumentar o número de divisas e de visitantes e tem-se expressivo número de atrativos naturais, esse aumento, que em termos econômicos é positivo, em termos de conservação da natureza poderá ser negativo. Nesse sentido, destaca-se a importância de haver políticas, programas e ações que visem o desenvolvimento através turismo de acordo com os objetivos de conservação da natureza.
Tendo em vista a fragilidade e finitude dos recursos naturais, os quais, no turismo são utilizados perante a condição de atrativos, é necessário que haja respaldo legal e político específico para o desenvolvimento do turismo nessas áreas, pois apesar dos discursos que referem-se a prática de turismo sustentável em áreas naturais, estes não contemplam a complexidade da temática.
Dessa forma, destaca-se a necessidade da existência de políticas públicas de turismo que contemplem o desenvolvimento do turismo em áreas naturais, uma vez que estas concentram importantes atrativos do cenário turístico brasileiro. Sendo importantes instrumentos de gestão e direcionamento de ações do governo, as políticas que tratam do
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assunto acima argumentando, devem ser competência tanto dos órgãos governamentais que organizam a atividade turística, quanto daqueles que regulam o uso dos recursos naturais.
2.3 COMUNIDADE LOCAL NA PERSPECTIVA DO TURISMO E NO PROCESSO DE