“Estou convencido de que esta é a hora da regionalização econômica do mundo, da criação de grandes espaços econômicos exigidos pela moderna indústria e que, sem atravessarmos esta fase intermédia, impossível será chegarmos à integração mundial que tem no fato econômico talvez seu principal alicerce”.
(Entrevista de José Garrido Torres ao jornal Última Hora, 12 de abril de 1957) “[…], el mercado común podrá realizarse tanto mejor y con tanto menos trastornos en una América Latina que crezca vigorosamente. Pero ese crecimiento vigoroso no podrá lograrse sin la intensificación del comercio recíproco que aquél trata de conseguir. Hay pues estrecha interdependencia entre el mercado común y la aceleración del desarrollo económico. En realidad, el mercado común responde al empeño de crear un nuevo módulo para un intercambio latinoamericano adecuado a dos grandes exigencias: la de la industrialización y la de atenuar la vulnerabilidad exterior de estos países. […]”.
(El mercado común latinoamericano y el régimen de pagos multilaterales. In: CEPAL. El Mercado Común Latinoamericano, Naciones Unidas, México, Julio de 1959, p. 4)
Ao se iniciar o ano de 1965, Eduardo Frei, presidente chileno, dirigiu-se a um grupo de renomados economistas latino-americanos externando suas preocupações com os rumos tomados pela recém-criada Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC)258. Menos de cinco anos da subscrição do Tratado de Montevidéu, a zona de livre comércio a que dera existência já não mais apresentava o vigor dos primeiros anos. Em que pese o descrédito aos olhos de muitos, tratava-se de encontrar – argumentava Frei – os mecanismos que pudessem conduzir à aceleração e ampliação do processo de integração regional no âmbito da própria ALALC, evitando assim o desinteresse entre os signatários a que uma certa percepção generalizada de esgotamento das margens de negociações comerciais dera lugar.
O desafio a ser enfrentado era considerável, ainda mais porque um certo ar de oportunismo sobrepusera o entusiasmo coletivo dos primeiros anos. É que alcançado o objetivo imediato dos países responsáveis pela maior parte do comércio intrarregional (Argentina, Brasil, Chile e Uruguai eram responsáveis por cerca de 80% dele) de reverter a tendência declinante dos anos finais da década de 1950, o ímpeto negociador presente nas
258 Carta del Presidente de Chile. Santiago, 6 de enero de 1965, reproduzida em REYNOSO, Plácido G. (Org.).
Hacia la integración acelerada de América Latina. México: Fondo de Cultura Económica, 1969. Os destinatários eram Raul Prebisch, Diretor do Instituto de Planificação Econômica e Social Latino-Americano; José António Mayobre, Diretor-Executivo da CEPAL; Felipe Herrera, Presidente do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); e Carlos Sanz de Santa María. Chefe do Comitê Interamericano da Aliança para o Progresso.
primeiras reuniões da associação debilitar-se-ia259. Em termos concretos, das 10.869 concessões outorgadas em Listas Nacionais até 1969, 8.248 (76%) correspondiam ao período de 1962/1964, ou seja, as primeiras quatro séries de negociações sucessivas entre as Partes Contratantes concentraram praticamente todos os produtos que já eram comercializados, via acordos bilaterais, pelos países membros.260 Na realidade, a partir de 1969 o número de concessões tornar-se-ia inexpressivo e o processo de negociação em Listas Nacionais chegaria a um impasse. Das 11.173 concessões acumuladas até 1977, mais de dois terços corresponderam ao triênio 62/64, e mais de 80% aos anos de 1962/1966.261
Ainda assim o mercado regional havia conquistado um maior destaque nas transações de todos os países membros: as exportações intrarregionais, que de 11% das exportações globais em 1955 haviam se reduzido a 6,2% em 1961, passaram em 1964 a 9,4%, estabilizando-se até o final da década (10,1% em 1970). Em valores, o baixo nível de $299 milhões de dólares atingido em 1961 pelo comércio entre os membros da ALALC subiu em 1964 para $558 milhões de dólares. Por outro lado, apenas dois acordos de complementação industrial haviam sido assinados até 1964 referentes a 22 produtos e 76 concessões262,
modalidade de acordos que prosperou graças à supressão, já em 1964, da exigência de extensão de seus benefícios a todos os países membros, comprometendo assim o viés multilateral do processo de liberalização do comércio263. Com efeito, as perspectivas de se
avançar nas reduções tarifárias e na eliminação de outras barreiras ao comércio intrarregional pareciam, nesse cenário, pouco favoráveis para a segunda metade da década de 60.
A inquietação expressa pelo presidente do Chile, que aliás afirmava compartilhá-la amplamente no hemisfério “tanto dentro como fuera de los gobiernos”, possuía, portanto, bases claras e objetivas:
259 ARAGÃO, José M. ALADI: perspectivas a partir de la experiencia de la ALALC y de la situación actual de la economía internacional. Integración Latinoamericana, INTAL, Buenos Aires, Ano 8, n°86, dez. 1983. p. 4-5. 260 A primeira série de negociações realizou-se em Montevidéu de 24 de julho a 12 de agosto de 1961, a segunda na Cidade do México de 27 de agosto a 21 de novembro de 1962, a terceira novamente em Montevidéu de 5 de outubro a 31 de dezembro de 1963 e a quarta em Bogotá de 20 de outubro a 11 de dezembro de 1964. De acordo com o Artigo 4 e 5 do Tratado de Montevidéu, as Listas Nacionais reuniriam anualmente as concessões de reduções tarifárias e eliminação de outras restrições de cada Parte Contratante aos demais membros, embora pudessem vir a ser alteradas ou abolidas por negociação entre os signatários, obedecendo a provisão da compensação adequada.
261 VERSIANI, Flávio R. A experiência Latino-Americana de Integração e os Novos Acordos Brasil-Argentina- Uruguai. In: BAUMANN, Renato e LERDA, Juan C. Brasil – Argentina – Uruguai: a integração em debate. São Paulo: Ed. Marco Zero, 1987. p. 31.
262 ARAGÃO, Op. cit., 1983, p. 4-5. Ver também INTAL. La Integración Económica de América Latina: realizaciones, problemas y perspectivas. Buenos Aires, BID, 1968.
263 Segundo Flávio R. Versiani, a revogação da cláusula da nação mais favorecida (isto é: da extensão imediata a todos os parceiros das concessões feitas a qualquer um deles) foi decidida durante o IV Período de Sessões da Conferência das Partes Contratantes, em dezembro de 1964 (Resolução 99[IV]), o que significou concretamente um “recuo em direção ao bilateralismo (ou, pelo menos, ao “sub-regionalismo”, já que alguns acordos de complementação envolveram mais de dois países)”. Cf. VERSIANI, Op. cit., 1987, p. 35.
[...] la marcha hacia la integración económica se ha vuelto lenta e embarazosa. Parecerían agotarse las posibilidades de avanzar dentro del presente sistema de minuciosas negociaciones arancelarias. No llegaremos en esta forma a promover caudalosas corrientes de intercambio entre nuestros países ni a prepararnos para la tarea ineludible de competir en los mercados mundiales. ¿Se debe ello a defectos orgánicos del Tratado de Montevideo, o a que no se emplean con eficacia los instrumentos de aquél?264
Ao defender o regionalismo latino-americano como fator decisivo para o desenvolvimento econômico e elemento aglutinador dos interesses regionais frente aos grandes problemas econômicos do mundo, Frei reconhecia que o programa do mercado comum regional requereria, a fim de avançar em seus objetivos, decisões de mais alto nível no plano político, comprometendo os representantes máximos dos governos com as iniciativas integracionistas. Em termos institucionais, sugeria ampliar as bases sociais do Tratado, incluindo nele os setores trabalhistas junto aos empresariais, para além dos “círculos oficiales financieros o técnicos por calificados que éstos sean”. Mas não deixaria, apesar disso, de frisar a necessidade e a importância – amplamente aceita na América Latina – da contribuição técnica, a cuja eficiência e imparcialidade era devida a concretização da ALALC:
[...] creo también que no podría haber una acción efectiva en ese plano si no se contase previamente con fórmulas basadas en estudios profundos e objetivos. Por eso les dirijo esta carta. Su propósito es invitar a ustedes a que presenten sus puntos de vista sobre estas materias a los gobiernos latino- americanos. La experiencia de ustedes en las organizaciones que dirigen, la autoridad personal que invisten y el conocimiento que han demostrado de los problemas de nuestro Hemisferio contribuirán, sin duda alguna, a que su voz sea escuchada de subrayar en todo o ámbito del continente.265
Mas tal confiança não se devia apenas à experiência acumulada dos referidos economistas. A requisição de seus serviços visava evitar inconvenientes entre os governos signatários do Tratado, caso algum deles pudesse interpretar sugestões elaboradas por um governo em particular prejudiciais aos demais266:
Por eso he pensado que una proposición hecha por personas imparciales de alta calidad técnica, sin implicaciones de orden político o nacional,
264 REYNOSO, Op. cit., 1969, p. 2. 265 Idem.
266 Não foi outra a postura de delegação de Cuba, durante a realização do Segundo Período de Sessões do Comitê de Comércio da CEPAL, celebrado no Panamá, entre 11 e 19 de maio de 1959. Na ocasião os representantes cubanos expressaram a preocupação de que os acordos sub-regionais interporiam obstáculos às possibilidades de amplo entendimento na América Latina para a formação do Mercado Comum. Referiam-se, naquela oportunidade, ao projeto de acordo de uma zona de livre comércio preparado em uma reunião de consulta sobre política comercial realizada em Santiago do Chile de 6 e 17 de abril de 1959 por Argentina, Brasil, Chile e Uruguai. Cf. Informe del Segundo Periodo de Sesiones del Comité de Comercio, In: CEPAL, El Mercado Común Latinoamericano. Naciones Unidas, México, Julio de 1959. p. 102.
eliminaría cualquier dificultad o suspicacia y nos permitiría examinar el problema de una manera positiva y creadora, en beneficio sólo del objetivo que se persigue y al cual vemos ligado el futuro de nuestros pueblos.267 A resposta à sua carta viria poucos meses depois em 12 de abril, e seria encaminhada a todos os presidentes dos países membros do acordo regional. Denominada pelos coevos de Documento dos Quatro, as Proposiciones para la creación del Mercado Común Latinoamericano podem ser consideradas o último e mais significativo esforço do pensamento integracionista daquele período para a dinamização da ALALC. Além de procurar sistematizar várias questões e recomendações apresentadas em outros documentos da CEPAL, as Proposiciones abordaram também aspectos específicos da política comercial, investimentos regionais e pagamentos, temas ainda insuficientemente explorados em publicações anteriores268.
A intenção de retomar os debates, nas condições acima reivindicadas, pouco tempo passado da assinatura do Tratado de Montevidéu, recorrendo a novas avaliações e recomendações afiançadas por iminentes economistas fartamente envolvidos com o tema, sugere, entre outros aspectos, duas questões que nos parecem centrais para a compreensão do processo de formação da ALALC.
A primeira diz respeito ao protagonismo da intelligentsia cepalina na formulação de princípios, normas e da estrutura do Mercado Comum Latino-Americano e na orientação das decisões políticas intergovernamentais rumo à cooperação econômica regional. A segunda refere-se à alegação sobre o baixo nível de comprometimento dos governos signatários com o aperfeiçoamento dos mecanismos de execução e a persecução dos objetivos estipulados no Tratado. Ambas aliás – pode-se conjeturar – condicionam-se mutuamente.
Os dois aspectos acima destacados são recorrentemente citados na bibliografia especializada sobre a ALALC, embora na maioria das vezes de maneira genérica e superficial, apenas com o intuito de apontar os fatores que influenciaram na relativa frustração do ímpeto integracionista ao longo dos anos subsequentes ao Tratado.
Pesquisas já consagradas sobre o tema como as publicações de Miguel S. Wionczek, Sidney Dell, Victor L. Urquidi, Plácido Garcia Reynoso, incluindo documentos divulgados pela própria CEPAL, além de trabalhos mais recentes como os de Adolfo Gurrieri, Ricardo Bielschowsky, Flávio R. Versiani, Rubens Barbosa, Márcio B. Braga, Renato Bauman, Octavio Rodriguez não deixaram de atestar a proeminência da Comissão Econômica para América Latina na construção do regionalismo latino-americano dos anos 50 e 60.
267 REYNOSO, Op. cit., 1969, p. 5-6. 268 BRAGA, Op. cit., 2012, p. 124-125.
Mesmo em trabalhos daquela época de autoria da Comissão são visíveis auto referências nesse sentido:
Las bases y recomendaciones del Grupo de Trabajo, la amplia discusión que han tenido tanto en las esferas especializadas como en el ámbito público, y las reuniones de consulta sobre política comercial, que ha celebrado la Secretaría con expertos de los países meridionales y gran colombinos de América del Sur, han ido creando una conciencia latinoamericana del problema y han ido abriendo camino a la idea de la necesidad el mercado común.269
Mas se de fato a organização das Nações Unidas para a América Latina assumiu, na década de 1950, a liderança do processo integracionista e conduziu os trabalhos em direção ao estabelecimento da ALALC, criando uma consciência latino-americano do problema, resta ainda compreender em que condições e por que meios tal protagonismo fora possível.
É provável ter ocorrido uma conjugação relativamente bem-sucedida entre os expedientes formais e informais de divulgação dos ideais e projetos cepalinos e a percepção real dos perigos da estagnação econômica junto às tentativas infrutíferas de evitá-la, levando a mais ampla aceitação política na América Latina de seu instrumental teórico e suas análises econômicas. Teria contribuído para tal recepção o próprio perfil desse corpo de ideias, isto é, a generalidade, a flexibilidade e o caráter politicamente contemporizador de suas formulações, respondendo e atendendo às expectativas e aos interesses de forças políticas com orientações relativamente distintas.
Sendo o objetivo desta pesquisa analisar as repercussões do projeto latino-americano de integração no sistema político brasileiro, a tese específica que orienta os debates neste capítulo é de que não houve no Brasil um envolvimento considerável e significativo dos setores políticos dirigentes nas decisões que levaram à participação do país na ALALC. Elas teriam ficado integralmente sob a responsabilidade da burocracia civil estatal, mais especificamente, o corpo de técnicos governamentais vinculados ao Ministério das Relações Exteriores e às diferentes instâncias burocráticas da Pasta da Fazenda.
A importância e necessidade da formação do “Mercado Comum” apareciam como pontos consensuais nas lutas político-ideológicas da segunda metade dos anos 50. Tratava-se apenas de decidir os meios mais adequados de buscá-lo. Não se quer dizer com isso que as entidades corporativas de classe ficaram passivamente à margem do processo decisório, mas sim que foram integradas paulatinamente à lógica de persuasão e coordenação cepalina das
269 CEPAL, Op. cit., 1959. p. XI.
atividades rumo à integração e que coadjuvaram no papel que fora diretamente desempenhado pela burocracia civil estatal, em sintonia com as orientações da expertise cepalina.
Para além da perspicácia técnica da Comissão Econômica para América Latina e de seus Comitês, Grupos de Trabalho, inúmeras conferências e reuniões de consulta, etc., é forçoso reconhecer as condições propícias oferecidas pela conjuntura latino-americana. O clima reinante de descontentamento com o desempenho do comércio mundial de matérias- primas, sobre o qual a Cepal tão bem teorizou; os reiterados reclamos dos países latino- americanos por maior cooperação econômico-financeira das economias desenvolvidas, especialmente contra os EUA, a se arrastarem desde o término da conflito mundial; o compartilhamento de perspectivas acerca do desenvolvimento econômico entre Juscelino Kubitschek e Arturo Frondizi (1958-1961); e a consagração no ideário latino-americano da luta contra o subdesenvolvimento através do planejamento estatal e da industrialização, formaram o ambiente favorável do qual a concepção cepalina da integração econômica latino- americana iria se servir.
Antes, porém, de explorarmos a tese da relativa inércia participativa das forças políticas brasileiras no processo de construção do mercado regional, convém analisar os dois fatores que julgamos há pouco essenciais para determinar o protagonismo da CEPAL nessa marcha comum latino-americana: o próprio desempenho institucional da Comissão, que lhe garantiria legitimidade política e poder de persuasão entre os países da América Latina, e o teor politicamente contemporizador de suas postulações teóricas e categorias analíticas acerca da integração regional, capaz de agregar ao seu projeto grupos políticos e econômicos de orientações distintas. Ao final deste capítulo retomaremos, portanto, o debate sobre o insulamento burocrático que a proposta integracionista experimentou no Brasil dos “50 anos em 5”.
4.1 – Entre o “Mercado Comum” e a “Zona de Livre Comércio”
Na segunda metade dos anos 50 se intensificariam as iniciativas coordenadas pela Comissão Econômica para a América Latina a fim de fortalecer o comércio intrarregional e de avançar nos debates rumo à criação do Mercado Comum Latino-Americano. Desde a publicação dos primeiros Economic Studies anuais ao final da década de 1940 e de outros ensaios relativos ao comércio regional, uma certa ideia de cooperação econômica latino- americana já se apresentava nas análises cepalinas sobre as condições do desenvolvimento econômico da região. Os recorrentes debates sobre as limitações da industrialização regional e as perspectivas nada promissoras do comércio mundial para a América Latina transformariam paulatinamente, sobretudo a partir de 1956, a vaga noção de cooperação econômica na urgente necessidade de construção de um mercado regional.
Tão importante para o amadurecimento da proposta de integração econômica latino- americana quanto os estudos e relatórios preparados pelos técnicos da Cepal, visando adaptar a teoria do desenvolvimento econômico às condições particulares da América Latina, foram os expedientes formais da instituição ao longo da década, isto é, inúmeros encontros, reuniões e conferências hemisféricas que permitiram um maior envolvimento dos países da região com o corpo teórico cepalino e seus projetos.
Entre 1948, ano de sua criação, e 18 de fevereiro de 1960, data da assinatura do Tratado de Montevidéu, foram realizadas oito períodos de sessões (conferências) da Comissão, dois períodos de sessões do Comitê de Comércio, duas reuniões do Grupo de Trabalho do Mercado Regional Latino-Americano, duas reuniões do Grupo de Trabalho dos Bancos Centrais, duas reuniões de consulta sobre política comercial com os países do Cone Sul (Argentina, Brasil, Chile e Uruguai) e duas com países da região Grã-colombiana (Colômbia, Equador, Peru e Venezuela), além de inúmeros contatos do Secretariado Executivo do órgão com as entidades corporativas de classe e a burocracia civil estatal dos países envolvidos nos debates sobre a formação do mercado regional.
Não menos significativo seria o trabalho de publicização dos ideais integracionista da Cepal através dos meios de comunicação de massa da época, com a recorrente divulgação de entrevistas de seus técnicos aos jornais de grande circulação nacionais e publicação de artigos em periódicos especializados, a exemplo do texto de José Garrido Torres, publicado no segundo número da Revista Brasileira de Política Internacional, em 1958, cujo título “Por que um mercado regional latino-americano?” é ilustrativo do enfoque panfletário que a Comissão
procurou imprimir ao projeto de integração regional em busca de sua mais ampla divulgação e aceitação junto à opinião pública latino-americana.270
Os quatro primeiros períodos de sessões da Comissão Econômica para América Latina, de 1948 a 1951, experimentaram uma sensação conflitante de entusiasmo pela boa- acolhida de seus trabalhos no subcontinente e de ameaça permanente de sua extinção pelo Conselho Interamericano Econômico e Social (Cies) da União Pan-Americana (UPA), cuja atribuição era exatamente aquela que viria a ter a Cepal, ou seja, a de estudar os problemas econômicos dos países latino-americanos e de propor soluções adequadas. Por solicitação da delegação diplomática do Chile junto ao Conselho Econômico e Social (Ecosoc) da ONU, a Comissão Econômica para América Latina seria criada em 25 de fevereiro de 1948, pela Resolução 106, com a ressalva de que em 1951 o Ecosoc avaliaria seus trabalhos e a pertinência de sua continuação. Um dos questionamentos sobre a viabilidade da Cepal, levantado pelas potências integrantes das Nações Unidas, sobretudo pelos Estados Unidos, era a possibilidade de duplicação de esforços que sua coexistência com o Cies sugeria. O temor pela perda de influência sobre as questões econômicas latino-americanas que tal objeção encobria ficaria evidente no texto da Resolução III da Carta da Organização dos Estados Americanos (OEA), criada em 1948 para substituir a UPA, ao prever um “levantamento completo da situação e atividades dos organismos interamericanos existentes, com o fito de coordená-los, reforça-los ou extingui-los, conforme o caso”271. A vinculação da CEPAL ao
Ecosoc, diretamente ligado à ONU, e não à OEA, inquietava aos Estados Unidos, pois contestava, de certa forma, a influência que pretendiam manter sobre as nações da América.272
Mas as expectativas das nações latino-americanas sobre os resultados dos trabalhos da Comissão garantiriam, a seu tempo, a legitimidade que esse novo órgão das Nações Unidas precisaria para se consolidar. A regionalização dos estudos e das iniciativas da ONU na esfera