Desde o início da década de oitenta que se têm verificado mudanças, mais ou menos visíveis, nas orientações das políticas educativas em Portugal, cuja reestruturação e redefinição são, naturalmente, permeáveis a uma conjuntura mais alargada, de âmbito internacional.
Verificando-se, primeiramente, nos países centrais e, posteriormente, nos países semiperiféricos, tais tendências assentam fundamentalmente na redefinição do papel do Estado (Afonso, 1999), na internacionalização crescente do capitalismo (Afonso, 2010a) e na influência de organizações internacionais e supranacionais (Estrela, Teodoro, 2008).
Com efeito, os anos oitenta e noventa foram caracterizados pela emergência das políticas neoliberais e neoconservadoras cuja conjugação, à partida pouco provável, conduziu a um resultado paradoxal como aquele que veio revelar um Estado mais poderoso, não obstante a implementação de políticas neoliberais de mercado (Afonso, 1999). Assim, o surgimento das políticas da nova direita permitiram a coexistência de decisões não-intervencionistas e descentralizadoras, com outras, altamente centralizadoras e intervencionistas, num quadro de ambivalência que possibilitou a introdução de elementos de quase-mercado na regulação de domínio público.
No concernente à Educação, é esta combinação específica entre a regulação do Estado e os elementos de quase-mercado que explica que os governos tenham aumentado consideravelmente o controlo sobre as escolas e, simultaneamente, tenham promovido a criação de mecanismos de incentivo à competitividade dentro do sistema educativo (Afonso, 1999).
Em suma, a ação reguladora e controladora do Estado, consubstanciada em lógicas burocráticas recentralizadoras do poder é, em simultâneo, a condição prévia para a introdução de políticas de privatização e de expansão do mercado educacional, conduzindo, inevitavelmente, a uma redefinição daquilo que é o papel do próprio Estado.
Efetivamente, como resultado da conjuntura política emergente, também designada por “neoliberalismo mitigado” (Afonso, Lima, 2002), verifica-se uma alteração das estruturas de poder e de governação, da qual decorre um Estado mais forte, enquanto regulador e controlador e, ao mesmo tempo, um Estado mais fraco, enquanto provedor.
Esta reconfiguração das estruturas de governação leva a que os poderes do estado, que são os que mantêm o mercado, se entrelacem “com outros poderes, que controlam o próprio conteúdo da educação” (Afonso, 1999: 144).
Também Azevedo (2005) identifica uma forma de governação em que o governo aparece como um parceiro, entre outros, e defende que, no caso da educação, a diversidade de fontes e modos de regulação faz com que a coordenação, o equilíbrio ou a transformação do funcionamento do sistema educativo resultem mais da interação dos vários dispositivos reguladores do que da aplicação linear de normas, regras e orientações oriundas propriamente do poder político.
Entende Simões que esta nova forma de fazer e de analisar política se encontra, em certa medida, oposta ao próprio conceito de governo por se tratar de um “modo não hierárquico de governar, em que muitos e diversos actores não estatais participam na formulação e implementação das políticas públicas” (2010: 15) e que, por via disso mesmo, se encontra mais próxima de um paradigma de governança1.
Neste sentido, e numa época de crise e de questionamento quanto ao financiamento do sector público, as decisões políticas tomadas têm sido justificadas e naturalizadas através de “narrativas racionalizadoras e legitimadoras” (Lima, 2006: 29) que pretendem transmitir a ideia de que o estado está preocupado com os interesses dos pais e encarregados de educação/contribuintes e com a qualidade dos serviços educativos prestados, o que de resto é também a principal preocupação do mercado educacional.
Desta forma, a avaliação dos alunos, dos professores, das escolas, do sistema educativo e das políticas educativas, adquire um papel central e incontornável cuja emergência e expansão não conhece desaceleração, nem esconde o sentido político e económico que lhe subjaz.
Tal “ímpeto avaliador” (Afonso, 2010a) remete a um paradigma avaliativo que se faz de indicadores de qualidade, exames nacionais, resultados escolares, avaliação externas das escolas, comparações de performances e outros estudos realizados pela tutela no âmbito do planeamento e desenvolvimento das políticas educativas.
Respondendo a um imperativo de transparência e de prestação de contas, o paradigma avaliativo envolve, também, a comunicação e a divulgação de resultados, quer dos exames
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Jessop define governança como “a arte complexa de conduzir múltiplas agências, instituições e sistemas, que são simultaneamente autónomos uns dos outros e estruturalmente agregados através de diversas formas de interdependência” (2003: 01). Desta forma, espera-se que “os parceiros sociais se comprometam com uma auto-regulação da conduta, em nome de um projecto social”, posicionando o Estado como um parceiro entre outros, legitimando-se na sua capacidade de “persuasão moral” e de “mediação da inteligência
nacionais, quer da avaliação externa das escolas, quer, ainda, de estudos realizados, tanto a nível nacional, como internacional, o que, de resto, vem ao encontro de uma ideologia neoliberal, na medida em que proporciona a livre escolha educacional e incentiva à competitividade entre organizações escolares.
A avaliação assume, assim, um papel indispensável à ação reguladora e controladora do Estado sobre o setor público que em nada obstaculiza, antes precede (Afonso, 1999), uma estratégia dissimulada de inculcação da concorrência do estado neoliberal (Simões, 2010) constituindo-se como um fator de governabilidade das sociedades contemporâneas e de gestão de relações de poder (Alves, Machado, 2008) e um exercício de responsabilização política de um estado metarregulador (Simões, 2010).
A crescente expansão de políticas neoliberais em curso, de forma mais consistente a partir da década de oitenta, veio reatualizar a metáfora do mercado, em novos moldes, através da imposição de lógicas hegemónicas de liberalização oriundas do meio empresarial que submetem os diversos setores da atividade humana aos axiomas economicistas do gerencialismo, da eficácia, da eficiência, da excelência e do one best way (Lima, 1994).
Neste sentido, o “cânone gerencialista da educação”, sob influência da Nova Gestão Pública e das respetivas lógicas de ação de tipo empresarial, tem vindo a promover o privado como política pública e a subordinar “a educação a objetivos económicos, de empregabilidade, produtividade e competitividade, designadamente através dos discursos da qualidade e da excelência” (Lima, 2011: 4).
Com efeito, desde há mais de três décadas que a retórica discursiva em educação em geral revela, de forma cada vez mais assertiva, toda uma racionalidade de matriz gerencialista propulsora de novos sentidos para a educação. A este propósito, Gillies (2010) entende que a aplicação de modelos de gestão empresarial às escolas tem sido legitimada em discursos responsáveis pela subordinação da educação à economia e pelo estreitamento dos objetivos da educação pública, em função da imposição de padrões, de resultados mensuráveis e da performatividade competitiva.
Assim se constata a redução do campo educativo à conceção única e dominadora de políticas orientadas para a competitividade económica, com consequente abandono ou marginalização dos propósitos sociais da educação (Ball, 2001). No artigo The teacher´s soul and the terrors of performativity2, Ball sustenta que “The novelty of this epidemic of reforms
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is that it does not simply change what people, as educators, scholars and researches do, it changes who they are” (2003: 215). Desta forma, o autor entende que a epidemia de reformas, que se verifica, acarreta uma consequência sem precedentes, pois, mais do que mudar aquilo que as pessoas fazem - educadores, académicos e investigadores - ela muda aquilo que as pessoas são.
Esta epidemia política imparável estende-se a nível global permeando e reorientando os sistemas educativos independentemente dos seus contextos sociais, políticos e culturais (Ball, 2003) o que nos remete à importância e aos efeitos das forças supranacionais (Dale, 2004; Teodoro, 2008; Gillies, 2010; Lima, 2011).
A internacionalização das questões da educação e as implicações das políticas educativas externas sobre os sistemas educativos surge, de uma forma mais visível, a partir da criação de um vasto sistema de organizações internacionais de natureza intergovernamental.
Neste âmbito, são de destacar organismos como a UNESCO (no plano das Nações Unidas, campo da educação, criada em 1946, com maior influência desde a década de setenta); o FMI (Fundo Monetário Internacional, no plano financeiro ou da cooperação económica, criado em 1945, com maior influência desde a década de setenta); o BM (Banco Mundial, no campo financeiro e da ajuda ao desenvolvimento, criado em 1944, com maior influência desde a década de setenta) e a OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico, no campo da cooperação económica, criada em 1948, com maior influência desde a década de oitenta).
No que diz respeito aos impactos das organizações internacionais e supranacionais sobre os sistemas educativos dos diversos países, Estrela e Teodoro falam em “projecto de globalização” referindo-se, inclusivamente, à OCDE como uma “agência globalizadora com um papel determinante na corrente de pensamento sobre a educação e também um agente com influência crescente nas políticas educativas” (2008: 132).
Neste sentido, veja-se que em Portugal “o sistema de avaliação deve, através da participação em projectos e estudos desenvolvidos a nível internacional, permitir aferir os graus de desempenho do sistema educativo nacional em termos comparados” (Lei n.º 31/ 2002, artigo 4º, ponto 2)3. O referido artigo, designado por Concepção da Educação, tem subjacentes dois aspetos que apontam os novos caminhos que a Educação trilha. O primeiro é o de que a avaliação consignada na Lei remete unicamente a um paradigma quantitativo ou, parafraseando
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Lima (1997) endereçando-se ao “paradigma da educação contável” ignorando que “nem tudo o que conta em educação é mensurável ou comparável” (Afonso, 2009).
O segundo aspeto diz respeito ao facto de que a avaliação do desempenho do sistema educativo português deve ser aferida em comparação com indicadores internacionais resultantes de grandes estudos internacionais. Assim, a cultura de avaliação que se pretende desenvolver tem por referência uma cultura de avaliação global hegemónica, da qual decorre uma conceção de avaliação que serve um intuito centralizador e controlador favorável à convergência e à uniformização dos sistemas educativos.
Dentro desta racionalidade técnica e instrumental, em contexto de internacionalização crescente, verifica-se a necessidade de realização de estudos comparativos em educação, pelo que a análise das influências, supranacionais e transnacionais, dos organismos internacionais sobre os diversos espaços mundiais, tem-se constituído como o campo de análise privilegiado da Educação Comparada.
Daí que se compreenda que não é possível estudar as políticas e as mudanças em curso na educação pública sem ser por referência comparativa às tendências internacionais e aos países centrais, onde se destaca um processo de quase desnacionalização das políticas nacionais e locais, por influência de agendas e processos de natureza transnacional e supranacional (Lima, 2011).
Assim, é a Educação Comparada - não obstante um percurso evolutivo marcado por tensões e ruturas teóricas e metodológicas - quem empresta contributos substantivos à compreensão do papel e das influências dos organismos internacionais, cujas iniciativas em muito se apoiam em algumas das abordagens deste campo de análise.
Importa, pois, perceber em que medida a Educação Comparada tem subsidiado, e legitimado, a expansão das políticas neoliberais, contribuindo para o processo de internacionalização das grandes perguntas, e das grandes respostas, que se têm colocado, e apresentado, à Educação.
A ideia de uma comparação entre estabelecimentos e métodos de ensino dos diferentes Estados da Europa surge, pela primeira vez, de forma sistematizada, na obra de Jullien de Paris4
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publicada na capital francesa oitocentista.
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Marc-Antoine Jullien foi o fundador da educação comparada (Manet, 2004; Marcondes, 2005). A obra que imortalizou Jullien foi Esquisse et vues préliminaires d’un ouvrage sur l’éducation comparée, publicada em 1817.
Na obra que marcaria a fundação da Educação Comparada, Jullien de Paris apresenta um conjunto de instrumentos de recolha de dados e preconiza a criação de uma estrutura internacional, de ajuda às instâncias educativas nacionais, para melhorar os seus sistemas de ensino, tendo como referência as experiências realizadas em outros países (Marcondes, 2005). Com efeito, a primeira abordagem da Educação Comparada deve à modernidade dois vetores essenciais: a ideia de que a expansão e a melhoria dos sistemas educativos garantem o desenvolvimento socioeconómico e o entendimento de que os Estados-Nações partilham de valores comuns e universais.
Daí que a Educação Comparada pretendesse definir as leis gerais e universais que permitissem explicar e organizar os sistemas educativos nacionais recorrendo ao estudo comparativo de sistemas estrangeiros. Nesta primeira abordagem da Educação Comparada é possível identificar dois aspetos fundamentais que a distinguem de outras abordagens que se lhe seguiram, designadamente, a assunção que faz de que o conhecimento de outros contextos nacionais constituía um meio de organizar e de melhorar próprio sistema educativo, ele mesmo em fase de edificação, e a conceptualização dos sistemas educativos nacionais como unidades de análise privilegiadas, aqui entendidos como objetos de estudo estáveis e entidades independentes (Malet, 2004).
Este projeto, marcadamente determinista, encontrou suporte em Durkheim, nos finais do século XIX, dentro de uma racionalidade científica de expressão positivista, em virtude, também, de a comparação ter passado a ser reconhecida como princípio metodológico de produção de conhecimento.
Estavam, pois, reunidos os elementos principais deste campo de análise, a saber, o seu caráter essencialmente explicativo e exógeno (Manet, 2004), sobre os quais os diversos organismos internacionais construiriam as suas linhas de expansão e influência.
Os principais organismos internacionais foram criados no período pós II Guerra Mundial, num momento da História contemporânea particularmente permeado por uma ideia de pacificação das relações internacionais e de compreensão entre as Nações.
Ainda assim, a constituição de um vasto sistema de organizações internacionais de natureza intergovernamental, marcada por uma démarche capitalista (Teodoro, 2002) e aproveitando as raízes epistemológicas da Educação Comparada (Malet, 2004; Marcondes, 2005), abriu um caminho irreversível para a internacionalização das problemáticas educacionais e para a globalização.
Foi a um dos mitos da modernidade que as organizações internacionais foram buscar a narrativa legitimadora com que justificaram, e continuam a justificar, um conjunto de iniciativas de apoio e de desenvolvimento aos países da periferia, e da semiperiferia, do sistema mundial, e que, de acordo com Dale (2004), não são mais do que uma parte da agenda globalmente estruturada para a educação com vista à expansão do capitalismo.
Com efeito, a “ideologia do progresso” (Nóvoa, 1995) que inspirou a Educação Comparada no final do século XIX reatualiza-se nos anos sessenta, consubstanciando toda uma retórica de racionalização do ensino e de eficácia das políticas educativas, dentro de uma racionalidade técnico-instrumental que fez da educação um instrumento indispensável ao progresso social e à prosperidade económica.
Desta forma, a formulação das políticas educativas nacionais dos países em vias de desenvolvimento “tornou-se cada vez mais dependente da legitimação e da “assistência técnica” proporcionada pelos organismos internacionais (Teodoro, 2002).
A década de sessenta trouxe, também, o desenvolvimento e a sofisticação de ferramentas de pesquisa quantitativa que vieram ampliar as possibilidades de elaborar previsões e teorias gerais sobre o funcionamento dos sistemas educativos.
Deste processo, o método comparativo sai reforçado e a Educação Comparada, agora dentro de um quadro neopositivista, constitui-se como uma ferramenta privilegiada de ajuda à decisão e, eventualmente, um instrumento de legitimação de ações reformadoras, designadamente das iniciativas dos organismos internacionais.
Tal facto, de acordo com Manet, imprime à Educação Comparada uma abordagem mais pragmática que “se reveste, no plano político-filosófico”, sob a forma de um “liberalismo reformista” (2004: 1308).