constituer une référence pertinente d’intervention pour les autres collectivités locales
2.2.1. Les zonages nationaux, en particulier les ZRR, traduisent la reconnaissance des difficultés particulières de certains territoires et la volonté de la puissance publique de les soutenir prioritairement
Au-delà de leur objectif initial de soutien au développement économique et à l’emploi, reposant sur des mesures fiscales incitatives, les zonages nationaux comportent une dimension symbolique dont l’importance ne saurait être sous-estimée.
En effet, pour les territoires concernés, ces zonages traduisent la reconnaissance par l’État de leur vulnérabilité qui légitime une action publique renforcée. Par exemple, les zones urbaines sensibles puis les QPV sont devenus synonymes des quartiers en difficulté.
Le classement en zone de géographie prioritaire apparaît donc comme un acte fort de reconnaissance, dont la portée dépasse la question du développement économique ou des exonérations fiscales et sociales et est largement déconnectée des résultats des mesures adossées au zonage. Toute sortie d’un classement, sans solution alternative, risque donc d’être perçue comme une marque d’incompréhension de l’État vis-à-vis de la situation des territoires concernés.
2.2.2. De nombreux dispositifs sans lien apparent avec la fiscalité ou le développement économique sont adossés aux zonages, ce qui rend leur réforme plus complexe
2.2.2.1. Les ZRR sont notamment devenues le support de nombreuses mesures de soutien aux territoires ruraux, vulnérables ou non
Outre leur dimension symbolique, certains zonages servent de support à des mesures sans rapport avec le développement économique et l’emploi, mais visant à pallier certaines fragilités des territoires.
Parmi les sept zonages dans le champ de la mission, on distingue deux logiques de soutien aux territoires :
des zonages conçus pour être le support de plusieurs politiques publiques concourant au développement d’un territoire, le plus souvent sur une base contractuelle. C’est le cas des QPV assis sur les contrats de ville, des ZRD liées aux contrats de redynamisation des sites de défense, des BUD assis sur l’Engagement pour le renouveau du bassin minier.
Dans ces zones, les dispositifs d’exonération fiscale ou sociale ne sont qu’un élément d’une gamme de mesures de soutien au territoire ;
des zonages initialement dédiés aux exonérations fiscales et sociales, comme les ZRR, les ZFU, les BER et les ZDP.
une majoration de 30 % de la fraction « bourg-centre » de la dotation de solidarité rurale37 pour les communes en ZRR ;
une dérogation à l’encadrement des ouvertures de pharmacies d’officine dans les communes de moins de 2 000 habitants ;
un élargissement des compétences de l’Office national des forêts ;
la prise en compte des ZRR pour la répartition de la dotation du fonds postal national de péréquation territoriale ;
des aides spécifiques des agences de l’eau à l’amélioration des ouvrages vétustes de distribution d’eau potable ;
l’attribution prioritaire de fonds aux CCI dont le périmètre comprend au moins 60 % de communes en ZRR ;
dans le cadre de l’Agenda rural, des actions visant à améliorer l’accès des personnes résidant en ZRR aux structures d’insertion par l’activité économique.
Ainsi, les ZRR ont évolué d’un zonage à des fins économiques à un zonage ayant vocation à couvrir l’ensemble des fragilités des territoires ruraux : économie, mais aussi santé, logement, accès aux services, etc.
2.2.2.2. Dans le cadre de la politique de la ville, les mesures d’exonération fiscale à destination des entreprises ne constituent qu’une part marginale de l’intervention publique
Conçus dans la continuité des zones urbaines sensibles, les QPV constituent le périmètre prioritaire de mise en œuvre de la politique de la ville dans toutes ses dimensions. Ainsi, les 1 514 QPV sont couverts par 435 contrats de villes qui réunissent l’État et ses opérateurs, les collectivités, les organismes de protection sociale, les acteurs du logement et de la société civile autour d’objectifs de cohésion sociale, d’amélioration du cadre de vie et de développement économique.
Les interventions publiques dans les quartiers prioritaires vont ainsi bien au-delà du champ des incitations fiscales. Par exemple, en comparaison avec les 31 M€ d’exonération fiscale en QPV constatés en 2018 :
l’Agence nationale pour le renouvellement urbain (ANRU) pilote un engagement de 10 Md€ de subventions au titre du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) 2014-2030, soit 588 M€ par an ;
15 % des « parcours emploi-compétences », qui se sont substitués aux contrats aidés, sont fléchés vers les demandeurs d’emploi résidant en QPV ;
le dispositif des emplois francs a été généralisé en 2020 à l’ensemble des demandeurs d’emploi et des jeunes suivis en missions locales résidant en QPV ;
les QPV ont vocation à bénéficier de 10 % des crédits du fonds européen de développement régional (FEDER) et du fonds social européen (FSE), qui s’élèvent à 15,5 Md€ pour la période 2014-2020.
37 La DSR « bourg-centre » représente 545,2 M€ en 2019. Selon la DGCL, le classement d’une commune en ZRR entraîne une augmentation de sa dotation globale de fonctionnement de 9 € par habitant en moyenne.
En particulier dans les ZRR, faute de définition de la ruralité, le zonage sert de support à des mesures variées. Par exemple, la mission a identifié, outre les mesures d’exonération à destination des entreprises et des ménages, au moins 22 mesures nationales adossées aux ZRR (cf. annexe I) notamment :
Encadré 2 : Le zonage urbain vu par la chambre de commerce et d’industrie de la Seine-Saint-Denis
La Seine Saint Denis compte 10 ZFU-TE et 63 QPV. Le nombre d’entreprises d’établissements en ZFU dans ce département est très important, il est passé de 1 000 en 1997 à 12 000 en 2019.
La CCI 93 accompagne les porteurs de projet dans le cadre de la création d’entreprise. Pour se faire, elle indique analyser le projet, évaluer les besoins (locaux, bassin d’emploi, infrastructures, etc.…) et apprécier ensuite si l’implantation en ZFU est une réponse pertinente.
Interrogée par la mission sur l’impact des exonérations fiscales et sociales liées au zonage urbain, la CCI 93 estime que :
l’exonération d’impôt sur les bénéfices consolide le haut de bilan de l’entreprise lorsqu’elle s’active après 2-3 ans d’activité (quand l’entreprise commence à en réaliser) ;
les exonérations de fiscalité directe locale, réservées aux QPV, font défaut aux ZFU.
En matière d’aide à l’emploi, la CCI fait état d’opinions favorables des entreprises sur les emplois francs, du fait de leur simplicité en comparaison des anciennes exonérations sociales de ZFU.
La CCI 93 observe la montée en puissance d’une jeune génération d’entrepreneurs, originaires de Seine Saint Denis ou d’ailleurs, qui croient au potentiel des quartiers, notamment en matière d’économie sociale et solidaire et ne recherchent aucun effet d’aubaine.
Elle note enfin que les crises précédentes ont montré que les entreprises en ZFU résistent plutôt mieux que les autres.
Source : Chambre de commerce et d’industrie de la Seine-Saint-Denis.
2.2.3. Les aides des collectivités locales aux territoires vulnérables n’épousent que marginalement la logique de zonage de l’État
De nombreuses régions ont mis en place des dispositifs de soutien fondés sur une cartographie locale des territoires vulnérables, sans s’appuyer sur les zonages nationaux existants. De même, le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) et le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDE2I), qui définissent les stratégies régionales en matière d’économie, d’aménagement et de soutien aux territoires, sont élaborés sans prise en compte du cadre des zonages nationaux. Les interlocuteurs de la mission ont souligné le peu de pertinence selon eux des zonages nationaux, hors QPV, pour la mise en œuvre des politiques locales. Les seules zones fondant une large intervention des collectivités sont les QPV.
Hors QPV, la mission n’a pu identifier que deux mesures d’aide régionale aux entreprises explicitement assise sur un zonage national : le dispositif Occtav38 d’accompagnement à la transmission et à la reprise d’entreprises en milieu rural financé par la région Occitanie et le Pass commerce et artisanat en ZRR dans la région Bretagne (aide aux travaux et à l’équipement pour des commerces en ZRR ou dans des communes de moins de 5 000 habitants).
38 Lancé en 2017 et porté par les chambres consulaires de la région, consistant en un service de mise en relation de cédants et de repreneurs potentiels, et d’accompagnement des porteurs de projets.
La prolongation des contrats de ville jusqu’au 31 décembre 2022 entraîne en outre un maintien des QPV jusqu’à cette date. De ce fait, ce zonage n’a pas fait l’objet d’un examen approfondi par la mission.