Os dois tópicos anteriores serviram como base para a compreensão inicial do processo estrutural, a partir da análise da concepção e desenvolvimento no direito norte-americano, partindo-se para o exame do emprego desse instrumento processual no direito brasileiro.
Em sucinta recapitulação do amplamente debatido no tópico 4.1.3, tem-se que o processo estrutural norte-americano tem como base inicial a mudança do entendimento acerca da função social do processo. Isso porque esse procedimento contemplaria o anseio por mudanças, diante de uma nova realidade social.
de audiências públicas, com a participação dos cidadãos, da sociedade civil organizada, da comunidade científica e dos representantes dos interesses locais envolvidos, a exemplo das autoridades municipais”. BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Decisão Monocrática na
Reclamação nº 31.935/MG. Relatora: Desembargadora Convocada Diva Malerbi. Diário Oficial da União. Brasília, 01 jul. 2016.
166 “O TERMO ADITIVO foi edificado com base nos seguintes princípios estruturantes: a) respeito à centralidade das pessoas atingidas como eixo norteador de todas as atividades e medidas adotadas; b) garantia de efetiva participação das pessoas atingidas no processo de reparação integral dos danos; c) transparência e amplo acesso à informação, inclusive com a utilização de linguagem acessível e adequada às condições e à realidade das comunidades atingidas; d) respeito à auto-organização das pessoas atingidas, em observância ao direito fundamental à liberdade de associação e organização; e) respeito às lógicas coletivas de pertencimento, bem como ao modo de vida das pessoas e das famílias atingidas, observando a dinâmica social e considerando a importância de suas relações sociais na avaliação dos seus danos”. BRASIL. Seção Judiciária de Minas Gerais. Sentença nos autos principais nº 23863-O7.2016.4.01.3800 e 69758-61.2015.4.01.3400. 12ª Vara Federal. Belo Horizonte, 08 ago. 2018.
71 As alterações nos paradigmas sociais demandariam a reformulação de instituições e práticas públicas, que não mais se enquadrariam no projeto constitucional. Alcançar essa nova realidade constitucional é o objetivo final do processo estrutural concebido no direito norte- americano.
Diante de tudo isso, o procedimento processual, num contexto de aplicação de medidas estruturantes, sofreu adequações na relação entre as partes, na atuação do órgão julgador e na execução das decisões. Quanto às partes, abordou-se, principalmente, a construção da ideia de “representatividade adequada” dos sujeitos de direitos relativos à lide estrutural, mas que não sejam necessariamente partes do processo. Além disso, observou-se também a diferença de um processo estrutural ao convencional no tocante ao polo passivo, já que a parte demandada, em regra, não seria necessariamente o sujeito que praticou a violação questionada, mas sim a instituição maior responsável direta ou indiretamente pelos atos.
Por sua vez, o órgão julgador seria mais do que responsável por interpretar as normas e decidir o conflito, mas também por garantir a ampla estrutura de representatividade, promovendo os debates necessários para a construção da decisão, bem como para a definição do método de sua execução, a partir do uso de medidas estruturantes.
Ao se analisar comparativamente esse modelo norte-americano com o brasileiro, percebe-se algumas diferenças, que se destacam no presente momento. Primeiramente, é importante observar que não há propriamente um modelo “brasileiro”, mas métodos pelos quais processos jurisdicionais brasileiros aplicaram as medidas estruturantes. Isso restou notório da própria análise dos dois casos trazidos.
O debate acerca da ampliação do acesso à educação infantil em São Paulo se deu dentro do processo, verificando-se um controle ou uma concentração judicial, que permitiu a abertura. Isto é, não havia nenhuma obrigação para a expansão do debate, sendo uma escolha do Poder Judiciário competente para julgar a demanda. Ainda assim, toda a discussão se deu no âmbito judicial, sob o controle deste.
O que difere da solução negocial amplamente utilizada para os processos referentes ao caso do Rio Doce, em que o judiciário teve uma função de menor protagonismo, atuando de forma um tanto quanto similar ao juiz norte-americano naquele modelo de processo estrutural, como um “garantidor da ampla estrutura de representatividade”.
72 O uso do processo estrutural no ordenamento jurídico brasileiro encontra certa resistência, sob o argumento da quebra da legitimidade democrática dos provimentos jurisdicionais amplamente ativistas, assim como a questionável capacidade técnica do Estado- juiz para encontrar soluções corretas no contexto de políticas públicas167.
Nesse sentido, o capítulo 3 do presente trabalho introduziu tal discussão, demonstrando, afinal, a possibilidade de superação de tais óbices. Para o momento, tem-se como relevante discutir a necessidade de adequação das normais processuais brasileiras para a aplicação saudável de um procedimento tipicamente estrutural, que una os aspectos positivos das experiências brasileiras já trazidas: o diálogo e uma abertura maior para a participação, como discutido no caso do desastre de Mariana, porém, para o interior do procedimento jurisdicional, como feito de forma precípua no debate acerca da educação infantil em São Paulo.
Isto é, acredita-se na importância de um procedimento estrutural próprio, indutor do diálogo, mas não engessado. Uma técnica processual que garanta os meios necessários para a formação do diálogo, assim como de uma estrutura ampla de representatividade e que, ainda assim, permita a natureza aberta das decisões estruturais. Portanto, caminhando-se ao desfecho do presente trabalho, tem-se que o último e derradeiro ato abordará justamente a forma que se crê como possível para potencializar a aplicação das medidas estruturantes no ordenamento jurídico brasileiro.
167 CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo. Estado de Coisas Inconstitucional. Salvador: Juspodivm, 2016, p. 226.
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5 UM NOVO PROCESSO DEMOCRÁTICO ESTRUTURAL
DIALÓGICO
O presente trabalho percorreu uma longa trajetória, com diversas escalas, para atingir seu destino: a construção das bases iniciais de um modelo de processo democrático estrutural. Para isso, o trajeto se iniciou a partir da concepção do modelo social e democrático de processo. Isto é, o Estado Democrático de Direito impôs a existência de uma ideia de duração razoável para a tramitação processual, sem determiná-la de forma explícita ou taxativa.
Assim, compreendeu-se que a efetividade da resolução dos conflitos, como um pilar da função social do processo, pode demandar mais ou menos celeridade, a depender da relação jurídica discutida. E mais: em questões complexas, processos de larga escala ou coletivos, favorecer a efetividade garantirá, no futuro, uma maior celeridade, ainda que para isso haja uma redução da velocidade da tramitação processual.
Posteriormente, observou-se a dificuldade de se garantir a efetividade das decisões, num contexto de revisão judicial de políticas públicas. Isso porque, nesses casos, incumbe ao judiciário o dever de analisar e decidir acerca de políticas públicas, isto é, a gerir a própria máquina pública. Entretanto, muitas vezes, a discussão sobre a aplicabilidade ou não de recursos públicos, a proteção de direitos e a discricionariedade do gestor implica em situações que não detém uma resposta propriamente certa ou até mesmo conhecida, a depender do momento. Se não é possível para os órgãos da gestão pública indicar a resposta correta, por que ao judiciário seria?
Nesse contexto, compreendeu-se a importância da participação direta e ativa da população interessada, como instrumento de garantir a construção de uma decisão mais aproximada da realidade, mais “correta possível” e, portanto, mais efetiva para o caso apresentado. Além disso, ao analisar e enfrentar argumentos trazidos pela população diretamente interessada, as decisões passam a gozar de legitimidade.
Após essa análise preambular, o exame acerca das medidas estruturantes e o processo estrutural em si ganhou relevância, justamente pela pertinência com a revisão judicial de políticas públicas. O processo estrutural foi concebido num contexto de rearranjo de órgãos burocráticos que violariam, sistematicamente, direitos fundamentais.
74 O emprego das medidas estruturantes e, consequentemente, do processo estrutural na realidade brasileira, tem grande potencial para trazer inúmeros benefícios, desde o ponto de vista da efetividade e proteção de direitos fundamentais, até pelo aumento da celeridade processual, em virtude da redução paulatina do número de processos.
Por isso, nesse momento, adentra-se no estudo de como o processo estrutural pode desempenhar tais importantes funções no ordenamento jurídico brasileiro, a partir da compreensão dos seguintes fatores principais: quem seria parte legítima num processo estrutural e o porquê, bem como qual seria o procedimento adequado, isto é, “como” seria efetivamente o emprego.
5.1 A LEGITIMAÇÃO PELA REPRESENTATIVIDADE NO PROCESSO ESTRUTURAL