O grande desafio em analisar a questão da sustentabilidade urbana presente no Plano Diretor, principal instrumento de política urbana, se encontra na diversidade de conceitos relativos ao tema. Escolher uma abordagem sobre o tema, qualquer que fosse ela, revelaria uma visão parcial do objeto e seria insuficiente para o entendimento das potencialidades e limitações do plano, no que se refere à possibilidade de garantir (ou contribuir para) que a cidade seja mais “sustentável”.
Conforme apresentado no ítem anterior, Acselrad (2009) identifica, a partir dos discursos da sustentabilidade urbana, três representações das cidades ou matrizes discursivas,
1) Representação técnico-material da cidade
1.1. Modelo da racionalidade eco-energética 1.2. Modelo do equilíbrio metabólico 2) A cidade como espaço da “qualidade de vida” 2.1. Modelo da pureza
2.2. Modelo da cidadania
2.3. Modelo do patrimônio
3) A reconstituição da legitimidade das políticas urbanas 3.1. Modelo da eficiência
nas quais uma cidade é considerada sustentável quando: 1) minimiza o consumo dos recursos materiais, explora ao máximo os fluxos locais e reduz o volume de rejeitos; 2) promove a qualidade de vida através do direito ao acesso as condições saudáveis de existência, da cidadania e da identidade do espaço local; e 3) garante a legitimação das politicas urbanas no tempo, para promover a capacidade politica e institucional de intervenção local.
A abordagem realizada através das diversas matrizes discursivas identificadas e classificadas por Acserald (2009) confere consistência à análise, garantindo que a avaliação terá um espectro amplo. Porém, essa escolha traz um segundo desafio, o de definir, a partir das matrizes, critérios objetivos que permitam a identificação dos pontos abordados pelo plano. A definição de um sistema de indicadores para avaliar o plano então se fez necessária.
Um dos princípios fundamentais de um indicador é seu poder de síntese e elevado poder de representação, características estas nem sempre presentes em todo discurso analisado. Diante da infinidade de parâmetros existentes para se selecionar, dentre eles indicadores, é conveniente adotar um critério que garanta a qualidade, utilidade e eficácia na provisão de informação, cuja geração é sua função fundamental. Para tanto, a literatura sobre indicadores orienta a seleção baseada em algumas características apontadas como essenciais.
Das características essenciais a um indicador, segundo Royuela (2001), Segnestam (2002) e Federation of Canadian Municipalities (2002), as principais para o sistema desejado neste estudo são: relevância à escala da análise (espacial e temporal); relação com os objetivos do planejamento; facilidade de compreensão, clareza, simplicidade e ausência de ambiguidades e, viabilidade.
Importante pontuar aqui alguns desafios que a proposição de sistemas de avaliação e mensuração relacionados a sustentabilidade urbana se depara. Primeiro, a subjetividade e polissemia relacionados a noção de sustentabilidade; segundo, dificuldade de operacionalização devido a subjetividade do tema; terceiro, o processo contínuo de transformação da dinâmica urbana, que gera novas demandas, e que, portanto, exigem desses sistemas atualizações que reflitam a realidade e possam apontar caminhos adequados a serem seguidos para uma cidade sustentável.
Vencido os desafios acima mencionados, a adoção de critérios e indicadores que possibilitem identificar o nível de sustentabilidade das cidades, contribuem para a redução das contradições existentes entre as formulações teóricas e as propostas de intervenção urbana. Identificar esses tipos de contradições, no Plano Diretor da Ilha de Itaparica, é um dos
objetivos esperados nesta pesquisa. Pretende-se identificar o que aparece como discurso no texto do plano, e diferenciar daquilo que é proposta capaz de interferir na sustentabilidade dos municípios.
Assim, para definir um sistema de indicadores adequado ao propósito desta pesquisa, e portador das características essenciais, partiu-se da busca por um modelo existente. A literatura é vasta e oferece dezenas de sistemas de indicadores para medir a “sustentabilidade” de uma cidade. Mas, por já existir um sistema de indicadores baseado especificamente na teoria desenvolvida por Acselrad (2009), referente às Matrizes Discursivas da Sustentabilidade Urbana, o estudo desenvolvido por Martins e Cândido (2013) tornou-se a principal referência aqui utilizada.
A base conceitual adotada por esses autores, para as diferentes representações da sustentabilidade urbana, se fundamenta nos estudos desenvolvidos por Acselrad (2009) relacionados a reprodução adaptativa das estruturas urbanas com o reajustamento da base técnica das cidades, nos princípios que fundam a cidadania das populações urbanas ou na redefinição das bases de legitimidade das políticas urbanas.
Para Martins e Cândido (2013, p. 7) a seleção de indicadores deve “refletir a realidade dos problemas urbanos existentes, com foco naqueles que mais interferem nas condições do espaço urbano, seja o construído ou natural, como forma de promover uma cidade mais sustentável. ” Assim, reconhecendo a diversidade e complexidade da problemática urbana, os autores em questão, propõem um vasto repertório de indicadores para mensurar o nível de sustentabilidade urbana, que devem ser selecionados e adaptados à realidade e necessidade específica de cada local.
Nessa perspectiva, vale ressaltar os aspectos dinâmicos relacionados a sustentabilidade urbana e que afetam diferentemente cada cidade e sua respectiva população, atentando para as especificidades, potencialidades e características que constituem parte da morfologia e identidade de cada território urbano.
Portanto, partindo do modelo conceitual das matrizes discursivas definido por Acselrad (2009), Martins e Cândido (2013) propõem um modelo operacional para a sustentabilidade urbana (ver Tabela 1, p. 37), atribuindo para cada modelo de representação de cidade, critérios e índices temáticos que englobam um conjunto de indicadores urbanos, com fito de possibilitar uma análise ampla e classificação adequada da sustentabilidade das cidades
brasileiras. Esse modelo operacional proposto serviu de referência para a elaboração das tabelas de análise, do Plano Diretor da Ilha de Itaparica, presentes no Capítulo 4.
Vale ressaltar que, como a proposta do sistema de indicadores desenvolvida por estes autores, visa mensurar o “padrão de sustentabilidade” de uma cidade, foi necessário fazer uma avaliação criteriosa para filtrar o que seria então adequado à mensuração para o “padrão de sustentabilidade” de um instrumento de política urbana, no caso específico dessa pesquisa, o Plano Diretor Urbano vigente da Ilha de Itaparica, aprovado em 2004.
O princípio utilizado foi identificar os índices temáticos (temas), presentes no Plano Diretor Urbano, que possam produzir melhoria naqueles indicadores que mensuram o “padrão de sustentabilidade” de uma cidade, como normas, projetos, ações estratégicas etc.
Tabela 1 - Modelo Operacional para Análise da Sustentabilidade Urbana de Martins e Cândido.
MATRIZ DIMENSÃO TEMAS INDICADORES
1.
Representação técnico-material da cidade 1.1. Racionalidade ecoenergética 1) Consumo - energia e combustível. 2) Consumo de água. 3) Pressão técnica urbana. 4) Distribuição do espaço. 5) Produção e destino dos resíduos. 6) Tecnologias ecoeficientes.7) Base social de apoio.
1) FIC; DIC; DMIC; consumo médio de energia elétrica urbana; tarifa de energia e consumo per capita de diesel, gasolina, GNV e álcool.
2) Consumo per capita de água (m3/hab), perdas na distribuição de água (percentual), percentual de economias residenciais de água, extensão da rede de abatecimento de água (km), atendimento urbano de água (%), tarifa de água.
3) Pressão demográfica, Pressão industrial, Pressão automotiva e Edificações em andamento.
4) Razão entre população rural e urbana, Razão entre moradias na zona rural em relação a urbana, Densidade demográfica, Domicílios não ocupados no município, Déficit habitacional, Extensão das unidades de conservação, Assentamentos planejados e Densidade demográfica urbana.
5) Resíduos sólidos por tipo per capita, Resíduos sólidos urbanos per capita e Repasse de resíduos sólidos coletados para outro município. 6) Empresas de tecnologias para reciclagem de materiais, Empresas de produção de energias alternativas, Tecnologias para reciclagem patenteadas.
7) Projetos de educação ambiental, Projetos para conscientização ecológica, Projetos comunitários de reciclagem.
1.2. Equilíbrio metabólico 8) Equilíbrio Ecológico; 9) Legislação; 10) Normas / incentivos / fóruns.
8) Déficit ecológico e Pegada ecológica do município. *
9) Legislação urbanística e ambiental, Lei de parcelamento do solo, Lei de zoneamento ou equivalente, Legislação municipal de preservação do patrimônio histórico e cultural e Lei municipal que institui o programa de educação ambiental nas escolas.
10) Código de Postura do Município, Normas para construção e edificações, Normas para urbanização e regulamentação fundiária, ICMS ecológico e Fóruns previstos no Estatuto da Cidade.
Continuação a seguir * Pegada Ecológica serve para medir o impacto das atividades de produção e consumo da economia sobre a Biosfera. Déficit Ecológico ocorre quando a capacidade de regeneração do Recurso Natural é menor que o consumo do mesmo.
MATRIZ DIMENSÃO TEMAS INDICADORES
2.
A cidade como espaço da “qualidade de vida” 2.1. Pureza 11) Qualidade do ar. 12) Qualidade das águas. 13) Implicações sanitárias. 14) Redução dacontaminação de área.
11) Concentração de poluentes na área urbana. 12) Aferição do cloro residual na água, Amostras de cloro residual dentro do padrão de qualidade, Aferição de turbidez na água, Amostras de turbidez dentro do padrão de qualidade, Aferição de coliformes totais na água e Amostras de coliformes totais dentro do padrão de qualidade.
13) Óbito por doenças infecciosas e parasitárias, doenças endócrinas, nutricionais e metabólicas, doenças do aparelho respiratório, doença do aparelho digestivo, doenças da pele e do tecido subcutâneo e doenças por malformações congênitas, deformidades e anomalias cromossômicas por para cada 1000 hab. 14) Sistema de abastecimento de água; Água tratada em ETA(s) em relação a água produzido; Sistema de esgotamento sanitário; Esgoto tratado em relação ao coletado; Unidades de processamento dos resíduos sólidos- tipo aterro sanitário; Sistema de coleta seletiva de resíduos sólidos; Serviços de limpeza urbana;Coleta diferenciada de pneus velhos, lâmpadas fluorescentes, resíduos de eletrônicos, pilhas e baterias; Monitoramento da qualidade do ar; e Infrações ambientais com multas.
2.2. CIdadania 15) Participação eleitoral; 16) Envolvimento e participação cívica; 17) Organizações; 18) Conselhos Municipais Urbanos.
15) Comparecimento na última eleição municipal e Mulheres eleitas na última eleição municipal; 16) Projeto envolvendo a comunidade e org. militares, Plano Diretor participativo, Movimentos comunitários atuantes, Projetos encaminhados ao órgão legislativo por iniciativa popular e Projetos ambientais nos bairros.
17) Comissão de urbanização e legalização, Órgão ambiental (fiscalização e controle), Órgão ambiental (coordenadoria), ONG’s ambientalistas, Centrais de denúncia, Cooperativas de catadores e Cooperativas de produtores e vendedores de produtos orgânicos. 18) Conselho municipal de transporte, de Política urbana, Desenvolvimento Urbano, da Cidade ou similar, de habitação, de meio ambiente.
Continuação a seguir 2.3. Patrimônio 19) Patrimônio Natural. 20) Patrimônio Histórico e Cultural. 21) Integridade do patrimônio.
19) Árvores centenárias e tombadas e Reservas naturais preservadas;
20) Parques e jardins catalogados como históricos, Tombamento do Patrimônio histórico e cultural e Museu histórico e cultural;
21) Integridade do patrimônio histórico e cultural, Órgãos de fiscalização do patrimônio, Projetos para valorização do patrimônio e Recuperação da arquitetura histórica.
MATRIZ DIMENSÃO TEMAS INDICADORES
3.
Reconstituição da legitimidade das políticas urbanas 3.1. Eficiência 22) Desenvolvimento municipal. 23) Despesas municipais. 24) Receitas municipais. 25) Capacidade político- institucional.22) índice Firjam* de Desenvolvimento Municipal (IFDM);
23) Despesas com planejamento e orçamento, segurança pública, urbanismo, Infra-Estrutura Urbana, Habitação Urbana, Saneamento Básico Urbano, patrimônio cultural e difusão da cultura, direito a cidadania, melhoria e ampliação do sistema de transporte;
24) Receitas municipais per capita ao ano, Razão entre receitas próprias e por transferências e Instrumentos econômicos no gerenciamento dos Recursos naturais;
25) Dependência do municipio em relação as transferências governamentais, Projetos urbanos do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), Fundo municipal de habitação, Secretaria municipal de planejamento urbano e Órgão que gerencia o sistema viário e transporte. 3.2. Equidade 26) Condições habitacionais. 27) Condições sócio econômicas. 28) Condições educacionais.
29) Acesso aos serviços básicos. 30) Acesso a serviço de transporte. 31) Condições de segurança pública. 32) Acesso a serviço de saúde.
26) Domicílios com densidade adequada, Domicílios urbanos adequados, Crianças e domicílios com saneamento inadequados, Média de moradores nos domicílios, População em aglomerados subnormais e Domicílios em aglomerados subnormais;
27) Produto Interno Bruto per capita e Pessoal ocupado por domicilio, população (urbana) com rendimento mensal domiciliar per capita nominal de até 1/4 salário mínimo, Rendimento mensal domiciliar per capita urbano, População com auxílio do governo federal, Razão entre a população considerada inativa e a população potencialmente ativa e População urbana em extrema pobreza; 28) População alfabetizada urbana (idade acima de 6 anos), Pessoas consideradas potencialmente ativa (15- 59 anos) que não sabem ler e escrever, Taxa de não resposta (TNR), Taxa de abandono, Taxa média de reprovação, Taxa média de aprovação e Taxa de distorção idade-série;
29) Domicílios com abastecimento de água - Rede geral, com banheiro - esgotamento sanitário - rede geral, com destino do lixo – coletado, com acesso a rede elétrica, População urbana atendida com serviço de coleta de resíduos, População atendida com frequência de 2 ou 3 vezes por semana pelo serviço de coleta de resíduos, Acesso a telefonia e internet; 30) Transporte público, Sistema Integrado de Transporte Coletivo, Média de ônibus por linhas, Ônibus para cada 1.000 habitantes, Abrangência do sistema de transporte coletivo e Qualidade da Frota de ônibus (limites de emissão de fumaça);
31) Efetivo de Bombeiros, polícia civil, da policia militar, Taxa de vítimas de acidentes de trânsito, de homicídios e de suicídios;
32) População atendida com o PSF, Médicos por 100.000 hab., Médicos por estabelecimento de saúde, Leitos hospitalares por 100.000.
Fonte: Martins e Cândido (2013)
*Índice Firjam conciste no estuda anual criado para acompanhar o desenvolvimento humano, econômico e social dos municípios do Brasil com base exclusivamente em estatesticas oficiais. Leva em conta três indicadores: emprego e renda, educação e saúde.
Ainda que, alguns dos índices temáticos propostos não sejam pertinentes ao conteúdo de um plano diretor, importante ter em mente quais os critérios adotados, pelos referidos autores, para a seleção de indicadores sugeridos para avaliar a sustentabilidade em cada modelo de representação de cidade proposto por Acselrad (2009).
Na primeira Matriz Discursiva, “Representação Tecno-material da Cidade”, Modelo da Racionalidade Ecoenergética, os autores definem como critérios para atingir a sustentabilidade, a cidade que em termos materiais, consegue reduzir o consumo de energia, de recursos naturais e de rejeitos, mantendo a mesma oferta de serviços e estoque, explorando ao máximo os fluxos locais. E, em termos de distribuição espacial, àquela que melhor equacionar o espaço, considerando a pressão técnica de populações e atividades sobre a oferta de recursos ambientais urbanos.
Os índices temáticos para a Modelo da “Racionalidade Ecoenergética”, são formados por indicadores que, de acordo com Martins e Cândido (2013, p.9), “representam a cidade em termos técno-materiais, a partir de variáveis de consumo de espaço, energia, matérias-primas, bem como produção, tratamento e destino de rejeitos, além de tecnologias relevantes para a gestão eficiente desses recursos para a população. ”
Já para a Modelo “Metabolismo Urbano”, da mesma matriz discursiva anteriormente citada, o critério considerado está relacionado com a capacidade dos ecossistemas urbanos em superarem as condições de vulnerabilidade impostas por situações externas, preservando o equilíbrio entre a utilização dos recursos e geração de rejeitos. Para tais situações, os índices temáticos representam
[...] conjunto de indicadores que retratam as condições das cidades em termos de existência de normas utilizadas para manter o ajustamento desse fluxo de recursos e rejeitos, e assim garantir o equilíbrio do sistema urbano sendo, equilíbrio ecológico, legislação, normas/incentivos e fóruns de desenvolvimento urbano local. (MARTINS; CÂNDIDO, 2013, p. 9)
Para a segunda Matriz Discursiva, “A Cidade como Espaço de Qualidade de Vida”, os mesmos autores consideram, como critério para a dimensão “Pureza”, aquela cidade que reduz as consequências das práticas e do uso de tecnologias sanitárias, que comprometem as condições saudáveis da população. Recomendam então como índices temáticos, “um conjunto de indicadores que englobam as emissões líquidas e gasosas resultantes de tecnologias urbanas, e suas implicações sanitárias relacionadas que interferem nas condições de vida da população”. (MARTINS; CÂNDIDO, 2013, p. 9).
Para o Modelo “Cidadania”, constituinte dessa matriz, o critério utilizado se baseia na garantia do direito à cidadania, representada institucionalmente pela coletividade. Para tanto, os índices temáticos indicados “são constituídos por um conjunto de indicadores relacionados com a participação da população e a existência de ações, projetos, e organizações voltadas para o exercício da cidadania pela coletividade”. (MARTINS; CÂNDIDO, 2013, p. 9)
E, para o Modelo “Patrimônio” o critério, como o próprio nome sugere, está relacionado à melhor conservação de todos os aspectos do sítio histórico de uma cidade ao longo de sua existência. Por conseguinte, os índices temáticos apontados por Martins e Cândido (2013, p.9), constituem indicadores que “evidenciam a conservação da estrutura e movimentos para o fortalecimento das bases naturais, históricas e culturais da cidade”.
Por fim, os Modelos relacionados à terceira Matriz Discursiva, “A Cidade como Espaço de Legitimação das Politicas Urbanas”. Primeiramente o Modelo “Eficiência”, cujo critério é pautado na gestão dos recursos públicos de maneira adequada e de acordo com as prioridades locais. Os índices temáticos, por sua vez, são representados por “um conjunto de indicadores que evidencie a existência de políticas e instituições que legitimem e garantam a gestão eficiente dos recursos para atender as necessidades de sua população”. (MARTINS; CÂNDIDO, 2013, p. 9).
E finalmente, o Modelo “Equidade”, na qual uma cidade é avaliada a partir dos resultados das políticas urbanas voltadas para a democratização do acesso aos serviços urbanos. Sendo assim, Martins e Cândido (2013, p.9) recomendam a seleção de indicadores que evidenciam “a existência de serviços à população com melhores condições de acesso”.
Dessa forma, conhecendo os critérios que definiram os índices temáticos (temas) e o conjunto de indicadores proposto, vinculados aos modelos de representação de cidade, identificados por Acselrad (2009) no estudo sobre as matrizes discursivas da sustentabilidade urbana, partiu-se para a análise do Plano Diretor da Ilha de Itaparica, apresentado no capítulo 4. Antes, porém da análise do objeto proposto, importante conhecer o contexto da elaboração e a abordagem conceitual do Plano em questão.