Examen du concept de risque social
1.2 Survol des domaines concernés
1.2.4 Autres cas qui relèvent ou ne relèvent pas du risque social
O quarto caso foi franquear a ampliação da arrecadação do ITR aos municípios. Mesmo sendo um tributo federal, os governos locais que assumissem sua cobrança e fiscalização poderiam apropriar 100% da sua receita ao invés dos 50% que eram repassados pela União. Esta solicitação estava na pauta da Marcha de Prefeitos desde 2001 e foi disciplinada na EC 42/2003 e pela Lei 11.250/2005 que autorizou a União, por intermédio da Secretaria da Receita Federal (SRF), a conveniar com os municípios. Na evolução da adesão municipal para conveniar com a SRF: o boom ocorreu entre 2008 e 2009, quando passou de cerca de 95 para 1317, acrescidas de mais 717 entre 2010 e agosto de 2015.
Na média, a adesão regional foi: Centro-Oeste (89%), Nordeste (9,7%), Norte (19,5%, mas superdimensionada pelos números do Tocantins), Sudeste (35%) e Sul (42%). Outra forma de avaliar a assimetria dos convênios em termos de porte populacional, e em oposição às prioridades definidas pelo CAF para apoiar os menores governos subnacionais, é que a adesão daqueles com até 50 mil habitantes representou 33,7% do total contra 40% daquelas com população superior. Essa situação exponenciou ainda mais o gap de acesso a esses recursos em favor dos maiores municípios. Com efeito, capacidades de gestão parece ter sido uma condição relevante para os municípios se interessarem em cobrar o ITR.
50 Estas transferências não podem ser bloqueadas, mas o artigo 160 da Constituição permite que a União condicione os repasses à regularização de débitos com órgãos federais e a aplicação de porcentuais mínimos em áreas como saúde. Os repasses podem ser bloqueados se os municípios descumprirem o Plano de Trabalho apresentado ao Ministério dos Transportes. Esse é um aspecto chave: as transferências dependem de capacidades estatais, pois demandam elaborar projetos e gerenciamento para sua execução, avaliação e prestação de contas.
Tabela 3.8 - Municípios optantes pelo convênio do ITR com Receita Federal do Brasil (continua) Região Centro-Oeste
Mato Grosso do Sul: 77 municípios Adesão estadual: 100%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 8 20 28 16 3 1 1
% adesão 100 100 100 100 100 100 100
Mato Grosso: 139 municípios Adesão estadual: 92,1%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 45 34 39 14 4 3 -
% adesão 87 91 100 100 100 67 -
Goiás: 246 municípios Adesão estadual: 74%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 108 55 38 29 10 5 1
% adesão 60 80 84 93 100 60 -
Região Nordeste
Alagoas: 102 municípios Adesão municipal: 7,8%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 6 23 36 31 4 1 1
% adesão - 4,3 5,6 6,5 75 - -
Bahia: 417 municípios Adesão estadual: 19%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 6 62 185 124 26 11 1
% adesão - 16 13 28 23 36,4 -
Ceará: 184 municípios Adesão estadual: 12,5%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 1 30 67 62 18 5 1
% adesão - 3 9 17,7 - 100 -
Paraíba: 223 municípios Adesão estadual: 4,9%
Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Porte populacional (milhares) 76 67 53 19 5 2 1
% adesão 1,3 1,5 5,7 26,3 - - 100
Pernambuco: 185 municípios Adesão estadual: 4,9%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 3 19 71 61 21 8 2
% adesão - - 2,8 4,9 14,3 12,5 -
Piauí: 222 municípios Adesão estadual: 10,8%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 94 74 33 16 3 1 1
% adesão 5,3 10,8 24,2 18,8 - - -
Maranhão: 217 municípios Adesão estadual: 6%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 9 50 83 58 11 5 1
% adesão - 2,2 3,7 8,6 9 40 -
Rio Grande do Norte: 167 municípios Adesão estadual: 12%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 55 55 36 12 4 2 -
% adesão 1,8 7,3 16,7 64,3 - - -
Sergipe: 75 municípios Adesão estadual: 9,3%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 11 20 26 60 17 6 1
Tabela 3.8 - Municípios optantes pelo convênio do ITR com Receita Federal do Brasil (continua) Região Sudeste
Espírito Santo: 78 municípios Adesão municipal: 19,2%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 1 14 32 20 4 7 -
% adesão - 14,3 18,8 30 50 14,3 -
Minas Gerais: 853 municípios Adesão estadual: 25,2%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 249 265 173 106 37 20 3
% adesão 20,5 28,7 37,6 48,1 43,2 30 33,3
Rio de Janeiro: 92 municípios Adesão estadual: 30,4%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 9 24 25 11 18 4
% adesão - 22,2 53,3 24 81,8 11,1 25
São Paulo: 645 municípios Adesão estadual: 65%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 180 115 118 116 54 54 8
% adesão 68,3 73 68,7 62 53,7 48 25
Região Sul
Paraná: 399 municípios Adesão estadual: 59%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 95 121 102 51 18 11 1
% adesão 50,5 50,4 70,6 76,5 44,5 72,8 -
Santa Catarina: 293 municípios Adesão estadual: 22,5%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 106 76 61 31 9 10 -
% adesão 18 17,3 31,1 22,6 44,5 40 100
Rio Grande do Sul: 497 municípios Adesão estadual: 44,3%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 228 108 68 52 24 16 1
% adesão 33,8 41,7 59 67,3 50 69 -
Região Norte
Acre: 22 municípios Adesão municipal: 0%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 3 7 7 3 1 1 -
% adesão - - - -
Amapá: 16 municípios Adesão municipal: 25%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 6 4 3 - 1 1
% adesão 16,6 25 - - 100 100 -
Amazonas: 62 municípios Adesão municipal: 6,5%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade - 9 25 22 17 5 1
% adesão - - - 13,6 - - 100
Pará: 144 municípios Adesão municipal: 21,5%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 3 15 42 60 17 6 1
Tabela 3.8 - Municípios optantes pelo convênio do ITR com Receita Federal do Brasil (conclusão) Rondônia: 52 municípios Adesão estadual: 29%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 5 10 25 11 4 2
% adesão - 40 20 18 50 50 -
Roraima: 15 municípios Adesão municipal: 0%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 1 9 4 3 1 1 -
% adesão - - - -
Tocantins: 141 municípios Adesão municipal: 54%
Porte populacional (milhares) Até 5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-500 +500
Quantidade 80 39 12 7 1 2 -
% adesão 47,5 59 66,7 71,4 100 100 -
Fonte: elaboração própria com base em Secretaria Receita Federal (Processo SIC 10030.00306/0815-51) e IBGE (Contagem da População no ano de 2007).
Apenas os estados de São Paulo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Paraná responderam por 56% do total dos municípios que passaram a cobrar o ITR, embora seus municípios representem 43% do total dos 5570 existentes no Brasil. Se a esses forem somados os estados de Goiás, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, a adesão sobe para 75%. Há uma assimetria muito grande entre essas três regiões e o Norte e Nordeste, que tem 15,5% das localidades que aderiram, mas representam cerca de 40% do total de municípios brasileiros. Decerto os municípios desses estados seriam os mais beneficiados por esse tributo, pois conforme o Censo Agropecuário de 2006, 60% dos estabelecimentos agropecuários do país estão nas regiões Nordeste (50%) e Norte (10%).
Não apenas essa adesão foi desigual regionalmente, mas também entre os intervalos populacionais considerados prioritários pelo CAF, pois o desempenho dos municípios até 50 mil habitantes foi maior nas regiões Centro-Oeste, Sudeste e Sul. A lei 11.250 não foi suficiente para estimular a adesão, que foi de 36,5% nos 5570 municípios, também porque era necessária a prévia modernização da gestão financeira local. Essa situação mostra como o gap temporal entre políticas não alinhadas pode gerar falhas sequenciais na sua implantação. Mas o apoio para qualificar a gestão municipal, tema da próxima seção, estava além dos recursos de poder intragovernamental do CAF junto aos órgãos federais que atuam nessa área. Embora a União não possa bloquear as parcelas do ITR, conforme o artigo 160 da Constituição Federal, fica condicionada a entrega dos recursos à regularização de débitos municipais junto ao Governo Federal, suas autarquias como o INSS ou dívida ativa com a Fazenda Nacional. A União não está impedida de reter recursos, mas não necessariamente precisa fazer isso, embora essa posição da SRF tenha predominado no governo. Se cobrar o ITR facultou ampliar receitas próprias, restrições constitucionais também foram obstáculos,
especialmente para os governos locais de menor porte, que eram o público prioritário do CAF, mas geralmente mais inadimplentes junto à União. Para vários municípios, o cálculo foi que o esforço de arrecadar poderia representar um jogo de soma zero, o que acabou sendo um fator adicional que contribuiu para reduzir a adesão ao convênio.
Este é outro exemplo de medidas pactuadas no CAF, cuja implementação foi alterada pela burocracia governamental, nesse caso a SRF51. Conforme o relato de um entrevistado, "há muita burocracia no governo, existem muitas instâncias, tu convences um, mas aí chega na instância abaixo e é negado, e ai tem que convencer de novo" (entrevista 6). Exigências constitucionais, legais e administrativas acabaram sendo constrangimentos sobre os quais o CAF não dispunha de recursos para propor mudanças. E isso ajuda a explicar porquê uma emenda constitucional pactuada em 2003, transformada em lei em 2005, levou mais três anos para ser regulamentada por decreto e foi implantada apenas em outubro de 2008.
O Decreto 6.433/2008 disciplinou o convênio e instituiu o Comitê Gestor do ITR formado por três representantes da administração tributária federal e três representantes da CNM, ABM e FNP (STN, 2013). Este fórum deveria sugerir mudanças nas regras de assunção desse tributo pelos municípios, mas sendo consultivo, a decisão final se manteve com a burocracia da SRF. Essa transferência intragovernamental da responsabilidade pela regulamentação da legislação foi analisada por Arretche (2002) no caso das NOBs/SUS. Houve um deslocamento da principal arena decisória (parlamento ou poder executivo) para as burocracias que, na prática, passaram a legislar. No caso, o CAF, diante da SRF, não dispunha de capacidade política e técnica para influir na criação de regras mais favoráveis aos municípios. Assim, ao fim e ao cabo, mesmo com os 50% a mais arrecadados, esse tributo representou apenas 0,2% do total das receitas locais em 2012 (CNM, 2013a).