Le cadre juridique des AMP au Sénégal : absence de spécificité de la protection marine

La réflexion autour de la problématique des aires protégées s’appuie sur les travaux des instances internationales qui tracent les étapes historiques du droit de l’environnement.

La concrétisation au niveau national du principe 495 de la déclaration de Rio à amener les Etats à reconsidérer les politiques de gestion des AMP en intégrant de plus en plus la dimension humaine dans ces « sanctuaires » (Cazalet, 2004).

Les thématiques relatives à la conservation des milieux biologiques et à la protection des ressources naturelles ont fait l’objet de multiples engagements formels à l’échelle mondiale (Fig. 15), qui ont une influence sur les cadres nationaux, toutefois, nous nous limiterons à l’analyse du contexte spécifique du Sénégal96.

95

Principe 4 : « pour parvenir à un développement durable, la protection de l’environnement doit constituer une partie

intégrante du processus de développement et ne peut être considérée isolément ».

96

Cf. Sané k. et Sène C. 2008. Cadre juridique et institutionnel de création, de gestion, de suivi et d’évaluation des AMP pour une gestion durable des pêcheries au Sénégal, GIRMaC+, DPM et Banque Mondiale, Dakar, 41 p.

96 La législation sénégalaise en matière d’aires protégées, à l’image de beaucoup d’autres Etats, est essentiellement réservée au domaine terrestre. Cette « ignorance » du milieu marin vient essentiellement du manque de visibilité et de conscience de la dégradation des écosystèmes marins et côtiers. Or, la conservation du milieu marin est essentielle au maintien de la vie sur terre. Les AMP constituent un outil privilégié pour assurer la protection des habitats et de la biodiversité des zones marines. Cette situation est également tributaire au passé colonial, qui y a joué un rôle, étant donné que la tradition de conservation était essentiellement tournée vers les forêts classées, devenues, pour la plupart, des parcs nationaux. Il est à présent établi que si la dégradation du milieu marin est difficile à appréhender de manière empirique dans son ampleur, elle est néanmoins bien réelle et menaçante (Cuq, 2008).

La législation sénégalaise, en matière d’aires protégées, n’est pas encore adaptéé à cette nouvelle réalité. En effet, malgrè l’établissement des AMP, en tant qu’outil de gestion des pêcheries ou de conservation, il n’existe pas une loi spécifique portant création et réglementation de ces espaces. La plupart des lois qui existent, émanant soit de la pêche ou de l’environnement sur lesquelles on se réfère (en tant que base juridique) pour la gestion des AMP au Sénégal, sont souvent contradictoires (Cuq, 2008).

3.1. Le régime de protection nationale de l’environnement : un

« focus » terrestre

Le Sénégal a ratifié de nombreuses conventions internationales de conservation de la nature et inscrit plusieurs espaces naturels sur les listes de protection mises en place par ces conventions. Il a également développé depuis le début des années 70 une politique de création de parcs nationaux et de réserves naturelles. Les AMP émanent d’un décret récent de 2004 et viennent compléter le dispositif préexistant des réserves naturelles communautaires. L’ensemble de ces dispositions est repris dans la carte synthétisant les règlementations en matière de conservation de la nature (Fig. 13).

D’après la loi 2001-01 du 15 janvier 2001 portant Code de l’Environnement, la mise en œuvre de la politique nationale de protection de l’environnement incombe au Ministère chargé de l’environnement. Ce dernier collabore étroitement avec les autres départements ministériels qui ont des activités en rapport avec la protection de l’environnement, et également avec les collectivités locales (art.5). Le code de l’environnement a établi « les principes fondamentaux destinés à gérer, à protéger l’environnement contre toute forme de dégradation, afin de valoriser rationnellement l’exploitation des ressources naturelles »97.

Les niveaux de protection des aires sont énoncés au sein du Code Forestier porté par la loi du 8 janvier 1998 et sont les suivants : la réserve naturelle intégrale (classement pour raisons écologiques ou scientifiques, où toute activité est interdite, art.R6), la réserve spéciale (classement pour des raisons scientifiques, écologiques ou touristiques, et position de restrictions temporaires ou permanentes, art.R7), le parc national (classement dans le but de conservation interdictions ou restrictions de prélèvement, ouvertes au public pour son éducation et sa récréation, art.R8) et la forêt d’intérêt régional répartie entre forêts communautaires et communales (art.R9).

97

Le Titre 3 de la Loi 2001-01 du 15 janvier portant Code de l’Environnement protège le milieu marin contre toutes les formes de pollution.

97 Le Code Forestier établit également la procédure de classement des sols. Une commission régionale de conservation des sols est implantée dans le chef-lieu de chaque région administrative et statue sur les demandes de classement dans les six mois suivant leur dépôt (art.42). Cette commission se déplace sur les lieux trente jours au moins avant la délibération, et transmet ses conclusions à la commission nationale sous trente jours (art.44). La commission nationale de conservation des sols se réunit alors dans les trente jours de la réception des conclusions régionales. La décision défavorable est notifiée aux administrés demandeurs. La décision favorable est transmise au Président de la République sous quinze jours, afin qu’il créé l’aire protégée par décret (art.45).

Globalement, la gestion des aires protégées nationales est organisée comme suit. Le Ministère de l’environnement et de la nature charge la Direction des Parcs Nationaux (DPN) et la Direction des Aires Marines Communautaires Protégées (DAMPC) de nommer un conservateur pour chaque zone protégée. Ce dernier est responsable de l’effectivité de la protection et travaille en collaboration avec le personnel de la DPN. Un plan de gestion de la zone est établi, et les acteurs sociaux, les populations et les parties concernées travaillent au sein d’un Comité de Gestion. Dans ce schéma, le conservateur joue un rôle directeur et coordonne les opérations.

Le domaine marin a été protégé implicitement, via les textes concernant le domaine forestier de l’Etat. Selon l’article R2 du Code Forestier, ce domaine est constitué de : l’ensemble des zones classées, comprenant les forêts classées, les réserves sylvo-pastorales, les périmètres de reboisement et de restauration, les parcs nationaux, les réserves naturelles intégrales et les réserves spéciales.

Or, malgré la dénomination récente de nouveaux espaces en « aire marine protégée», certains parcs nationaux et réserves ont une emprise sur le domaine marin et côtier notamment, le Parc National de la langue de Barbarie créé par le décret 76-0016 le 9 janvier 1976, le Parc National des îles de la Madeleine créé par le décret 76-033 du 16 janvier 1976, le Parc National (et la réserve de Biosphère datée de 1981) du Delta du Saloum créé par le décret 76- 0577 du 28 mars 1976, la Réserve Naturelle de Popenguine créée par décret 86-604 du 21 mai 1986. Ainsi, aucun statut juridique spécifique au milieu marin n’est disponible pour la gestion de ces zones, et ces dernières sont gérées localement au sein des Comités de Gestion, en fonction du zonage de l’aire classée. Cela ne favorise guère l’harmonisation de leurs statuts, condition sine qua non à l’établissement d’un réseau cohérent d’AMP, qui est un des objectifs de la stratégie sous régionale pour les aires marines protégées en l’Afrique de l’Ouest.

La dépendance du régime juridique des AMP au code forestier et à la politique de conservation des sols met en lumière la lacune juridique importante à laquelle l’intégration du concept d’AMP au sein du système existant se heurte.

3.2. Le régime décentralisé : répétition de la lacune et orientation

participative

Le Sénégal, a entrepris un mouvement de décentralisation dans le but d’améliorer l’administration du territoire par ses populations, par le biais de collectivités locales indépendantes qui gèrent les affaires de leur ressort concurremment aux compétences étatiques. Depuis la Loi 96-07du 02 mars 1996 sur la décentralisation et le Décret 96-11

98 déléguer aux collectivités locales la gestion de périmètres du domaine public maritime dotés de plans spéciaux d’aménagement. Ce qui constitue le premier fondement de l’implication des collectivités locales dans le processus de mise en place des AMP. Les textes de lois relatifs à la décentralisation 98 prévoient, dans le cadre de la mise en œuvre de certaines de leurs compétences, des formes de partenariat avec l’Etat.

Le code des collectivités locales dispose que « les collectivités décentralisées peuvent entreprendre avec l’Etat la réalisation d’un programme d’intérêt commun » (art. 15). « Le Conseil Régional règle par délibération les affaires de la région » (art 25). Cette dernière a entre autres compétences celle d’aménager son territoire dans le respect des attributions des communes et des communautés rurales. Ainsi, la Région reçoit la compétence générale de création d’aires protégées, classement opéré par une autre procédure que la procédure nationale. Toute Collectivité peut créer une aire protégée dans sa juridiction et détermine les conditions de cette création (article 48 de la loi 1134 du 27 décembre 1996).

Les compétences des collectivités locales leur ont été transférées par la loi 96-07. Il est rappelé à l’article 1er que « les collectivités concourent avec l’Etat, entres autres, à la protection et à la mise en valeur de l’environnement ». Au nombre des compétences de la région, on retrouve : « la gestion, protection et l’entretien des zones protégées et sites naturels d’intérêt régional ; la création de zones protégées ; l’élaboration, la mise en œuvre et le suivi des plans ou schémas régionaux d’action pour l’environnement » (art. 28).

« La Commune est compétente entre autres pour l’élaboration de plans communaux pour l’environnement » (art. 29). Au niveau de la Communauté rurale les compétences à retenir sont : « la gestion de sites naturels d’intérêt local ; création de bois et d’aires protégées, l’élaboration et la mise en œuvre du plan local pour l’environnement » (art. 30).

Malgré ce transfert de compétences, l’Etat reste garant de la gestion rationnelle des ressources naturelles et de l’environnement. En effet, le Code de la pêche maritime est clair dans la formulation de certaines de ses dispositions :

- Les eaux maritimes sous juridiction sénégalaise, dans la limite desquelles s’appliquent les dispositions du Code de la pêche maritime, incluent « la mer territoriale, la zone contiguë, la zone économique exclusive, les eaux intérieures marines ainsi que les fleuves et rivières jusqu’aux limites fixées par décret ».

- L’article 3 énonce sans ambiguïté que « les ressources halieutiques des eaux maritimes sous juridiction sénégalaise constituent un patrimoine national ». Cet article stipule enfin que « la gestion des ressources halieutiques est une prérogative de l’Etat ».

Ces dispositions signifient clairement que :

- Les Collectivités locales ne peuvent avoir de prérogative en matière de gestion des ressources halieutiques maritimes (y compris la création d’aires marines protégées),

98

Diouf P.S. 2003. Dispositions contenues dans les textes de lois de la décentralisation et le Code des pêches relatives à la création d’aires protégées. 3 p.

99 compte tenu de leur statut de « patrimoine national » et des prérogatives explicites de l’Etat (sauf si l’Etat est l’initiateur ou les y accompagne);

- Les Collectivités locales, et en particulier les régions, ne peuvent inclure dans leurs plans de développement ni des politiques d’exploitation, de protection et de conservation des ressources halieutiques, ni des politiques visant la préservation de l’environnement marin ;

Le champ d’application du Code de la pêche maritime et le caractère « national » des ressources halieutiques signifient en effet que seul l’Etat, à travers le Ministre de la pêche, a la compétence de définir et de mettre en œuvre des politiques de gestion dans ce domaine.

Force est de reconnaître que la distribution géographique des ressources dans les « territoires » dévolus aux Collectivités locales et leur dénuement au plan financier peuvent rendre de plus en plus difficile l’exercice exclusif de cette compétence.

Toutefois, sous réserve de textes pertinents, ces politiques peuvent a priori faire partie intégrante des compétences des Collectivités locales en dehors des eaux maritimes sous juridiction sénégalaise, c’est à dire dans les eaux dites « continentales » ainsi que leurs ressources.

Dans un tel cadre administratif, l’Etat central est l’autorité qui détient toute les compétences, sauf transfert explicite aux collectivités décentralisées. Or, dans le cas du Sénégal et des lois portant transfert de compétence aux collectivités, aucune mention claire du domaine maritime n’est faite. Ainsi partant de la loi même sur la décentralisation, se pose la question de la compétence des collectivités locales pour créer des AMP. Les collectivités sont compétentes pour créer des aires protégées, sans précision du territoire sur lequel sont sises ces aires. Pour le moment, les AMP du Sénégal ont d’abord été créées par les communautés locales accompagnées pour la plupart par des ONGs, puis ont été entérinées par décret présidentiel. Dans l’état actuel des choses, seul un cas contentieux permettrait au pouvoir judiciaire de se prononcer de manière indépendante sur cette question. Ainsi on pourrait s’appuyer sur la jurisprudence en tant que source du droit pour trancher la question des AMP.

3.3. Les contraintes liées à l’établissement des AMP

Globalement deux contraintes principales caractérisent le processus d’établissement des AMP au Sénégal. Il s’agit de l’absence de fondement juridique et d’un cadre institutionnel approprié et fonctionnel.

3.3.1. L’absence de fondement juridique des AMP

Le décret présidentiel de 2004 entérinant la création de cinq AMP du Sénégal est la mise en concrétisation du Gouvernement du Sénégal par rapport à ses engagements formulés lors du 5ème Congrès Mondial des parcs à Durban (2003).

Cependant, la force juridique de cet acte n’en égale pas la portée politique. Comme il a été susmentionné, la procédure de classement des sols au Sénégal est portée par le Code Forestier, qui lui sert de fondement. Les parcs nationaux et réserves sont créés par des décrets présidentiels, qui sont des actes d’application de cette loi. Or, les cinq premières aires marines protégées du Sénégal sont créées par décret avant même que le fondement législatif de l’acte ne soit établi. Ainsi, l’acte d’application précède l’acte fondateur.

100 Cette situation rend le statut politique de l’AMP très visible et symbolique. En revanche, la stabilité juridique de l’AMP est douteuse. Comment créer une sixième AMP ? Pour le moment, seul le précédent décret présidentiel est utilisable, ce qui implique que l’unité locale désirant créer une AMP sur son territoire a un accès au droit relativement limité. En effet, elle ne peut trouver seule la voie pour faire « remonter » sa décision jusqu’aux sphères de la primature. Le rôle de facilitateur qu’ont joué les ONGs dans la création des premières AMP ne peut être pérennisé, sous peine de soumettre l’accès au droit à des acteurs privés. De plus, une entreprise de vulgarisation et d’explication du droit aux populations et acteurs locaux est nécessaire pour leur rendre plus accessibles des textes souvent techniques, obscurs, inadéquats et dépassés.

Outre le cadre de création des AMP, la définition, les objectifs, les rôles et la typologie des AMP n’ont pas été livrés dans le décret. Ces manquements rendent encore plus difficile l’utilisation rationnelle du concept. C’est ici que l’acte politique ne remplit pas totalement son but, puisque la démarche est forte, mais ne contient pas les éléments de sa propre continuité.

3.3.2. Un modèle institutionnel traditionnel inapproprié

Le premier obstacle à la réalisation d’un cadre institutionnel fonctionnel est lié à l’inexistence d’un cadre juridique instituant une définition claire de l’AMP. L’AMP peut être un outil de conservation stricte des habitats et des espèces clés, par exemple dans un cadre de recherche scientifique, ou de conservation d’une espèce protégée. A cela s’ajoute l’enjeu économique qui peut être résumé dans le concept de développement durable. Ainsi, l’AMP peut également être un outil de conservation et de gestion de l’exploitation des ressources halieutiques si tel est le souhait de ceux qui sont selon la loi compétents, pour la gestion des zones dans lesquelles se trouvent ces AMP (en l’absence d’une loi spécifique sur la gestion des AMP). Pour la première fois au Sénégal, apparaît une catégorie d’aire protégée dont le but peut ne pas être la stricte conservation du milieu visé mais la gestion des ressources halieutiques et l’assurance d’une pêche durable.

Cette double définition de l’AMP n’est pas exprimée dans le décret de 2004, car un blocage institutionnel majeur n’a pas encore été résolu. En effet, le Ministère chargé de l’environnement est traditionnellement chargé de la gestion des aires protégées, mais l’apparition de la dimension de la gestion des pêcheries entraîne une nouvelle compétence du Ministère chargé de la pêche.

La loi n° 98 - 32 du 14 avril 1998 portant Code de la pêche maritime, sans donner au

Ministre de la pêche maritime une compétence explicite relative aux AMP, n’en comprend pas moins des dispositions techniques pertinentes qui constituent une base légale claire pour intégrer ces outils de gestion, ainsi que leurs variantes, dans les plans d’aménagement des pêcheries.

Le Code de la pêche maritime stipule que « le droit de pêche dans les eaux maritimes sous juridiction sénégalaise appartient à l’Etat qui peut en autoriser l’exercice par des personnes physiques ou morales de nationalité sénégalaise ou étrangère ». Cependant en son article 3, il qualifie les ressources halieutiques des eaux sous juridiction sénégalaise de « patrimoine national ». Cet article stipule enfin que « la gestion des ressources halieutiques est une prérogative de l’Etat » et que ce dernier met en place une « politique de protection, conservation de ses ressources pour permettre leur exploitation durable ». Trois prérogatives

101 de l’Etat découlent de son rôle de gestionnaire des ressources halieutiques. L’Etat a en charge l’organisation de la protection et la conservation, ensuite l’aménagement des droits des usagers de ces ressources, enfin la police de ces dernières. Enfin, l’article 3 de la partie réglementaire du code donne compétence au conseil national des pêches maritimes de se prononcer au préalable sur les plans d’aménagement des pêcheries.

Il apparaît clairement que le Ministère chargé de la pêche a compétence pour participer à la politique d’établissement et de gestion des nouvelles AMP et peut décider en toute souveraineté de l’objectif dévolu à l’AMP du fait qu’en matière de gestion et d’aménagement des pêches (Article 10, Titre II), le législateur sénégalais, en rendant obligatoire l’établissement de plans d’aménagement des pêcheries99 sous l’autorité du Ministre chargé de la pêche, laisse à l’exécutif le soin de « spécifier les mesures de gestion, d’aménagement et de conservation qui devront être adoptées » dans le cadre desdits plans.

De plus, le Code de la pêche prévoit en son article 2, la création d’un Conseil National Consultatif des Pêches Maritimes, qui doit être consulté sur les plans d’aménagement des pêcheries, la gestion des ressources, le développement des activités de pêche et de culture marine, l’organisation du secteur (section I du décret d’application du code de la pêche). La composition même du conseil montre l’imbrication des problématiques puisqu’un représentant du Ministre chargé de l’environnement est présent.

Ces contraintes juridiques et institutionnelles devraient conduite à l’adoption d’une loi spécifique qui pourra régler toutes ces questions de compétence, de tutelle, de gestion etc. En effet, il est aujourd’hui établi que le problème institutionnel de fond des AMP, est la persistance à se comporter ou à vouloir utiliser une approche sectorielle dans un domaine qui naturellement fait appelle à une gestion intégrée dans la mesure où ces ministères (environnement et pêche) devraient pouvoir intervenir en complémentarité. Ces deux départements ministériels qui régissent les AMP sont certes distincts mais répondent au même objectif celui de favoriser la conservation, la protection et l’utilisation durable des ressources marines et côtières et de leurs habitats. Chacune des institutions doit contribuer à sa façon à l’atteinte de cet objectif commun.

Enfin, la DPN et la DAMCP, compétentes pour assurer le suivi des aires protégées du Sénégal, sont composées de personnels paramilitaires essentiellement formés à faire respecter la souveraineté étatique. Cette verticalité de cette approche (hiérarchique) se traduit par la place « directive » du conservateur dans le modèle national de protection de l’environnement.