5.63 L'intérêt démontré depuis plusieurs années par le vérificateur général du Québec pour l'adoption d'une loi-cadre sur les organismes et les entreprises du Gouvernement est partagé par d'autres législatures et d'autres vérificateurs législatifs.
5.64 Au niveau fédéral, par exemple, le Parlement modifiait en 1984 la Loi sur l'administration financière (nom changé, en 1989, pour « Loi sur la gestion des finances publiques ») en ce qui a trait, entre autres, au contrôle et à l'obligation de rendre compte des sociétés d'État. Cette loi expose les principes directeurs auxquels sont soumises les sociétés d'État. Ses principales caractéristiques sont les suivantes:
− Le Parlement a l'autorité d'instituer, d'acquérir, de céder ou de dissoudre les sociétés d'État mères et de définir leurs objectifs. Il doit donc disposer d'une information complète et fiable et pouvoir l'obtenir en temps opportun;
− La loi détermine les responsabilités du Gouvernement qui consistent, entre autres, à approuver les plans annuels des sociétés, dans lesquels sont énoncés leurs objectifs et leurs stratégies, à donner des directives aux sociétés et à nommer les personnes aux postes clés des sociétés;
− Les sociétés d'État mères ont l'obligation de déposer, devant le Parlement, leurs budgets d'investissement et de fonctionnement et leurs rapports annuels;
− Les sociétés d'État doivent être soumises à une vérification annuelle et, en plus, à un examen spécial tous les cinq ans. Cet examen spécial porte sur la mise en œuvre des moyens et sur l'application des
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méthodes visant à protéger et contrôler les éléments d'actif, à gérer les ressources de façon économique et efficiente et à permettre le déroulement efficace des opérations. Elles doivent aussi se doter d'une fonction de vérification interne et d'un comité de vérification.
5.65 Par ailleurs, le Manitoba adoptait, en 1988, la « Loi sur l'examen public des activités des corporations de la Couronne, l'obligation redditionnelle de celles-ci et certaines modifications corrélatives » dont certaines dispositions se résument ainsi:
− La loi institue le Conseil des corporations de la Couronne qui a, entre autres, pour fonction de faciliter l'établissement du mandat de chaque corporation et la détermination de critères uniformes et efficaces permettant de mesurer la performance de la corporation. Le Conseil doit examiner les plans corporatifs à long terme des corporations;
− Quelques dispositions générales régissant les corporations portent notamment sur les fonctions et les pouvoirs des conseils d'administration, la formation et les fonctions d'un comité de vérification et le dépôt, devant l'Assemblée législative, du rapport annuel d'activités et des états financiers.
5.66 En Colombie Britannique, le vérificateur général, dans son Rapport de mars 1990, demande que soit revu le cadre législatif entourant l'imputabilité des sociétés de la Couronne. Ce cadre révisé identifierait la nature et l'étendue des renseignements à soumettre à l'Assemblée législative. Il exigerait que chaque société de la Couronne fasse annuellement une « déclaration d'intention » sur ses objectifs, ses indicateurs clés de performance, ses principales activités projetées et ses plans financiers. Les sociétés de la Couronne auraient aussi l'obligation de produire annuellement des rapports d'opération significatifs comprenant des données comparatives des résultats par rapport aux objectifs initialement présentés.
5.67 Pour sa part, le vérificateur général de l'Île du Prince-Édouard, dans son Rapport de 1989, mentionne qu'il est maintenant temps de réviser la législation touchant le processus d'imputabilité des sociétés de la Couronne et les relations entre le Gouvernement et ses sociétés. Ses recommandations soulignent que:
− Le Gouvernement devrait exiger que les sociétés soumettent à son approbation leurs orientations stratégiques et leurs plans annuels; un résumé devrait en être déposé devant l'Assemblée législative;
− Les rapports annuels des sociétés devraient présenter les résultats obtenus, comparés aux buts et objectifs établis initialement dans les plans annuels;
− Les rôles et responsabilités des membres du conseil d'administration et des dirigeants de la société devraient être clairement définis;
− L'acquisition, la constitution ou la dissolution d'une filiale devraient être approuvées par décret et les filiales devraient aussi être imputables envers le Gouvernement et l'Assemblée législative;
− Un examen spécial, sur une base cyclique, devrait être effectué pour chaque société de la Couronne.
Cet examen spécial, en plus de la vérification financière, inclurait l'examen de l'économie, de l'efficacité et de l'efficience des opérations.
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5.68 Au Royaume-Uni, les sociétés de la Couronne publient leurs objectifs et leurs indicateurs de performance. Les ministres responsables de ces sociétés soumettent déjà au Parlement de l'information concernant la planification, les dépenses en capital et les études produites sur l'efficacité. Des consultations sont effectuées auprès des sociétés de la Couronne et du Gouvernement afin d'améliorer le processus de contrôle exercé sur ces entités. On demande que les sociétés fournissent plus de renseignements financiers dans leurs rapports annuels.
5.69 La Nouvelle-Zélande adoptait en 1986 une législation établissant un cadre d'imputabilité pour les sociétés de la Couronne. Ces sociétés doivent faire annuellement une « déclaration d'intention » sur leurs objectifs, leurs activités, leurs indicateurs de performance et leurs activités non commerciales. À la fin de l'année, les sociétés doivent soumettre un rapport d'activités comprenant, entre autres, leurs états financiers vérifiés et le rapport du vérificateur ainsi que des données comparatives des résultats par rapport aux informations formulées initialement dans la « déclaration d'intention ».
5.70 En Australie, les sociétés de la Couronne doivent se référer à des guides pour la présentation du contenu de leurs rapports annuels. Elles doivent divulguer de l'information concernant leurs pouvoirs, leurs objectifs et leurs activités et déposer leurs états financiers.
5.71 Le processus d'imputabilité des organismes et des entreprises du Gouvernement ou des sociétés de la Couronne est déjà soumis, dans plusieurs autres législatures, à un encadrement législatif. De plus, on constate que d'autres vérificateurs législatifs sont également fort préoccupés par la question. Ces exemples militent en faveur des nombreuses recommandations du vérificateur général du Québec sur la nécessité de l'adoption d'une loi-cadre sur les organismes et les entreprises du Gouvernement.
d. Conclusion
5.72 L'adoption d'une loi-cadre est devenue nécessaire pour que l'Assemblée nationale soit en mesure de s'assurer que les organismes et les entreprises du Gouvernement s'acquittent de leurs responsabilités conformément au mandat qui leur a été confié et qu'ils gèrent les ressources dont ils disposent en accordant l'importance qu'il convient à l'économie, à l'efficience et à l'efficacité.
5.73 Cette nécessité est d'autant plus pressante que le Gouvernement est souvent l'unique propriétaire de ces entités et que ces dernières constituent un mécanisme de plus en plus important par lequel l'État met en œuvre et maintient les politiques qu'il adopte au bénéfice des citoyens.
5.74 L'adoption d'une loi-cadre favoriserait l'assujettissement des organismes et entreprises du Gouvernement à des contrôles appropriés. Une telle loi permettrait de mieux définir et de regrouper les contrôles fondamentaux pour chaque catégorie d'entités. La visibilité de ces contrôles s'en trouverait d'autant accrue.
5.75 Une loi-cadre pourrait laisser suffisamment de souplesse et d'autonomie d'action aux organismes et aux entreprises du Gouvernement, tout en confirmant le devoir de surveillance de l'Assemblée nationale sur ces entités du secteur public et en précisant le contrôle que le Gouvernement doit exercer sur elles. En définitive, l'adoption d'une loi-cadre assurerait le fonctionnement à la fois efficace, harmonieux et équitable d'un véritable régime d'imputabilité entre les parties intéressées, soit celles qui délèguent des responsabilités et celles qui doivent les assumer.
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