As Políticas públicas surgem enquanto área de conhecimento acadêmico nas primeiras décadas do século XX, nos Estados Unidos e na Europa. Nos Estados Unidos destinando-se aos estudos das ações do governo e seus resultados, enquanto que, na Europa, os estudos se centralizaram em teorias sobre o papel do Estado, inicialmente, e por conseguinte, nas ações do governo enquanto representativa das ações do Estado. Segundo Celina Souza (2006), a área de Políticas Públicas teve quatro grandes ‘pais’ fundadores: H.
Lasswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton.
Harold Lasswell, cientista político do século XX, criou termos de suma importância para os estudos na área de políticas públicas. Lassweel em parceria com Lener (1951), propõe o conceito de Policy Sciences, de onde inferem os métodos de investigação dos processos políticos como forma de incorporar os conhecimentos científicos ao processo de formulação e implementação de políticas públicas. Em 1936, Lassweel criou a expressão policy analysis, “como uma forma de conciliar o conhecimento científico-acadêmico com a produção empírica dos governos e, também, como forma de estabelecer o diálogo entre cientistas sociais e grupos de governos” (Souza, 2006, p. 24).
Posteriormente, Lassweel e Lener (1951) dividem o processo de produção de uma política pública em algumas etapas, a saber: informação; promoção; prescrição; inovação; aplicação; término e avaliações. Além disso, os autores propõem um entendimento das políticas públicas para além de campos específicos de conhecimento que ultrapassam a ciência política.
Herbert Simon (1957) faz parte da teoria das organizações, e, mais especificamente, das linhas teóricas do behaviorismo. Simon trouxe conceitos como racionalidade, hiper- racionalidade, racionalidade forte, racionalidade limitada, tendo em vista sua principal preocupação que buscava a compreensão de quais influências a mente humana sofre no processo de tomada de decisão. De acordo com seu viés teórico, Simon destaca racionalidade como algo que sempre é relativo ao sujeito, e que a otimiza de acordo com os conhecimentos de todas as opções disponíveis.
Segundo Souza (2006), Simon “introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores públicos (policy makers), argumentando, todavia, que a limitação da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional” (p. 24). De acordo com Simon, há uma limitação na racionalidade dos decisores públicos, levando em consideração problemas como informação incompleta, tempo para a tomada de decisão e busca de interesses próprios. Simon defende que é possível a maximização da racionalidade para que não haja a busca de auto- interesses, por exemplo.
Charles E. Lidblom (1979) fez uma crítica ao racionalismo de Simon e Lassweel, além de destacar que o processo político e decisório vão além das etapas pré-determinadas. Lidblom vai contra o viés funcionalista que divide a política como um processo que não envolve as relações sociais, o que para o ator é considerado como fator principal no processo decisório e na tomada de decisão, envolvendo as relações de poder, partidos e grupos de interesses. De acordo com o autor,
I thought I ventured into territory not familiar to all social scientist and administrators only when I pointed out that fragmentations of policy making and consequent political interaction among many participants are not only methods for curbing power (as they are seen to be is a long tradition of thought incorporating but Montesquieu and the founding fathers) but are methods in many circumstances of raising the level of information and rationality brought to bear decisions.That led me to examining policy analysis as itself a social process not limited to what goes an in the analyst’s mind and to the concept of the “intelligence” of partisan mutual adjustment […] I also thought that it was useful to elaborate the ways in which social problems can after be attacked (not well but whit social some reduction in
incompetence) by “resultants” of interaction rather than “decisions” arising out of anyone’s understanding of the problem at hand (LIDBLOM, 1979, p. 524-524).
Lidblom faz uma forte crítica à utilização da racionalidade como forma de tomada de decisão e formulação das políticas. Segundo o autor, a policy analysis não é um processo limitado que possa ser apenas discernido pelo analista, visto que a análise de políticas faz parte do processo social, suas interações, e grupos de interesse. Nessa perspectiva, Lidbolm defende que os problemas sociais não podem ser resolvidos apenas na percepção e tomada de "decisões" decorrentes da compreensão do problema por alguém, mas, sim, "resultantes" da interação social. E o autor continua: “Understanding a social problems is not always necessary for amelioration – a supple fact still widely overlooked” (1979, p. 524).
David Easton (1957), que faz parte do pensamento sistêmico da ciência política, definiu a política pública como um sistema que recebe inputs em sua formulação, sofrendo influências de grupos sociais diferenciados, como partidos, mídia, grupos de interesses. Segundo o autor,
[…] if we hold the system of political actions as a unit before our mind's eye, as it were, we can see that what keeps the system going are inputs of various kinds. These inputs are converted by the processes of the system and for the environment in whint the system exists. The formula here is very simple but, as I hope to show, also very illuminating: inputs - political system or processes – outputs (1957, p. 385).
Para Easton, os sistemas das ações políticas, que podem ser denominadas de políticas públicas, são influenciados pelos ambientes e correspondem a demandas e apoios – inputs, sem os quais não haveria funcionalidade e o sistemas não funcionariam. Os outputs, por outro lado, são uma forma de observar as atividades desenvolvidas pelo sistema, pois, correspondem aos resultados obtidos. De acordo com o esquema a seguir, descrito pelo autor, é um simples modelo representativo da political life.
Figura III – Modelo representativo da Political Life (Easton)
(Easton, 1957, p. 385)
De acordo com o autor, a political life faz parte de um sistema pelo qual têm-se a influencia de fatores externos, que contribuem para o atendimento de demandas e dão suporte social, que se configuram de decisões e políticas, e correspondem ao sistema político, funcionando como um feedback a essas demandas. De acordo com sua análise sistêmica, as políticas públicas são resultados de inputs (demandas) e trazem um outputs (resultados).
No que se refere aos conceitos de Políticas Públicas, segundo Deubel e Noel, para identificar a existência de uma política pública é necessário a definição de quatro elementos centrais que seriam: implicacíon del gobierno, percepcíon de problemas, definições de objetivos e processo. Segundo os autores,
Las políticas públicas entendidas como programs e acciones, representanlarealización concreta de decisiones, el médio usado por um actor em particular llamado Estado, em su voluntad de modificar comportamentos mediante el cambio de reglasde juego operante hasta entonces (2012, p.19).
De acordo com os autores, as políticas públicas refletem as ações e tomadas de decisão do Estado como principal ator responsável por modificar “as regras do jogo”. Nesse sentido, as políticas públicas colocam em prática as decisões do Estado passiveis de alterar regras e comportamentos sociais. Ainda segundo os autores, são necessários quatro elementos básicos para designar uma política pública, a saber: o envolvimento do governo, a percepção do problema, definições de objetivos e processo.
Já Segundo Souza, não existe apenas uma definição sobre o conceito de Políticas públicas, porém uma das definições mais conhecida é a de Lasswell que descreve que “as
análises sobre política pública implicam responder às questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz” (2007, p.68). Já segundo Lowi, “é um regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa intenção de influenciar, alterar, regular o comportamento individual ou coletivo através do uso de sanções positivas ou negativas” (2007, p. 68). Mas segundo Souza,
Pode-se, então, resumir política pública como um campo de conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o ‘governo em ação’ e/ou analisar essa ação (variável independente), e quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente) (SOUZA, 2007, p. 69).
Os conceitos referentes às Políticas Públicas são de certa forma semelhantes e complementares, todos envolvem um ator principal que é o Estado e suas ações práticas, e, por conseguinte, analisar as consequências das ações, pois, haverão modificações no cômputo geral. Souza as define com essas características, destacando, além delas, a análise da ação, a necessidade de propor mudanças as esses ações quando necessárias, o que para ela é uma variável independente.
Segundo Deubel e Noel (2012), existe uma diversidade de políticas públicas, o que torna o papel de analisá-las um problema. Nesse sentido, foram criadas tipologias, com a finalidade de organizar e facilitar esse processo. São utilizadas pelos autores as tipologias de Lowi (1964;1972), que distingue quatro tipos de políticas: políticas distributivas (onde há uma distribuição de direitos); políticas constitutivas (regulamentações que afetam o sistema político, administrativo, e a distribuição do poder político); políticas regulatórias (Leis e normas); políticas redistributivas (políticas de redistribuição de direitos). Porém, mesmo diante dessas tipologias, ainda assim, é uma tarefa difícil nos casos concretos determinar se uma política pertence a uma categoria ou outra.
Outro ponto considerável dos estudos na área de políticas públicas é a operacionalização da aplicação das políticas, as quais são divididas por diversos autores como Ciclo das Políticas Públicas, que é “um esquema de visualização e interpretação que organiza a vida de uma política pública em fases sequenciais interdependentes” (SECCHI, 2010, p. 33).
“Apesar de sua utilidade heurística, o ciclo de políticas públicas raramente reflete a real dinâmica ou vida de uma política pública. As fases geralmente se apresentam misturadas, as sequências se alternam” (p. 34). Sendo que existem críticas a esse ciclo no que se refere ao caráter lógico, ou seja, não há uma explicitação prática ou objetiva que descreva quando a
política pública passa de uma fase para a outra e em que momento isso pode acontecer, e, ainda, que processo leva a isso, e quais as conexões entre uma fase e outra - “el carácter reiterativo de los ciclos”. O ciclo de políticas públicas foi desenvolvido em diversas versões, mas que, segundo Secchi (2010), pode ser dividido em sete fases.
FIGURA IV – CICLO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS - SECCHI (2010)
(Fonte: Arquivo Próprio)
Deubel e Neoel apud Lenoir (1989:78-98) distinguem três fases para a construção de um problema; a primeira, é quando se trata de um problema que afeta a vida cotidiana. Existe uma transformação na vida dos indivíduos e eles o percebem como algo anormal. Destaca-se, inicialmente, um problema privado, individual, mas que passa a ter uma formulação pública. O segundo refere-se a quando pessoas e/ou grupos se manifestam, criando movimentos sociais para o problema ganhar visibilidade, e, por fim, o terceiro que é quando o problema em questão passa a ser reconhecido pelo Estado, e então acontece uma intervenção pública.
Segundo Secchi (2010), um problema público pode ser caracterizado como uma catástrofe natural, congestionamentos das grandes cidades, burocratização de serviços públicos, favelização das periferias, malha viária estadual, dentre outros. Ainda segundo Secchi, “os partidos políticos, os agentes políticos e organizações não governamentais são alguns que se preocupam constantemente em identificar problemas públicos” (2010, p. 35).
Após a identificação do problema, é necessário que o tema saia da agenda pública e entre na agenda governamental, esse processo acontece quando o poder público formula políticas em busca da resolução do problema em questão. A agenda “el o conjunto de
Extinção Avaliação Implementação Tomada de decisão Formulação de alternativas Formação da agenda Indetificação do problema
problemas percebidos que necesitan de um debate público, incluso la intervención (activa) de las autoridades públicas legítimas” (DEUBEL, NOEL, 2012, p. 57). Nesse aspecto, questiona- se o que leva um tema a sair da esfera privada e passar para a esfera pública, necessitando de intervenção do Estado para a resolução do problema. Segundo Secchi (2010), a agenda pode ser definida com um conjunto de temas relevantes, por exemplo, as ações concretas como os programas de governo, planejamento orçamentários, estatuto partidário, dentre outros.
Segundo Rua, “um estado de coisas geralmente se transforma em um problema político quando mobiliza a ação política” (1998, p. 6). No que se refere às ações políticas, podem ser descritas como ações de coletividade, citando, como exemplos, o movimento negro, o movimento feminista, dentre outros. Segundo Rua, pode haver a combinação de ações de coletividade e atores estratégicos, como o movimento pelas “Diretas Já” (RUA, 1998). Ainda segundo a autora, existe um conjunto de elementos para que um estado de coisas torne-se problema político, passe a ser tema da agenda pública e desta entre na agenda governamental:
(a) Mobilize a ação política: seja ação coletiva de grandes grupos, seja ação coletiva de pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, seja ação de atores individuais estrategicamente situados;
(b) Constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe, de maneira que o ônus de não desenvolver o problema seja maior que o ônus de resolvê- lo;
(c) Constitua uma situação de oportunidade, ou seja, haja vantagens, antevistas por algum ator relevante, a serem obtidas como tratamento daquele problema (RUA, 1998, p. 6).
De acordo com o exposto, há uma combinação de fatores para que um tema possa entrar na agenda e se transforme em um problema político. Segundo Rua, é necessário haver uma mobilização política, isso no que tange às manifestações, com a formação de grupos estratégicos e atores individuais estratégicos; é necessário que um problema represente uma situação de catástrofe ou calamidade social; que possa haver vantagens para grupos de interesse com a solução do problema.
Logo após a entrada do tema na agenda pública se faz necessário a Formulação de alternativas, voltadas para a operacionalização de esforços visando a construção de soluções para os problemas. Segundo Rua, esse momento é importante para o processo decisório “[...] porque é quando se colocam claramente as preferências dos atores, manifestam-se os seus interesses, e é então que os diversos atores entram em confronto” (1998, p. 07).
De acordo com o exposto, Rua destaca nesse processo de busca de preferências, vantagens e desvantagens, contendo uma disputa entre os atores e a criação de aliança, resultando na formação de arenas políticas. Vale ressaltar que existe uma pluralidade de formulações de soluções possíveis para resolução de um problema, que envolve atores políticos, jogo de interesses, recursos materiais e ideológicos. Nessa perspectiva de formulação são levados em conta o jogo político, onde serão analisados quem “ganha” e quem “perde” na formulação de objetivos e metas da política pública.
Outra fase que sucede à formulação de alternativas é o processo de tomada de decisão. “A tomada de decisão representa o momento em que os interesses dos atores são equacionados e as intenções (objetivos e métodos) de enfrentamento de um problema público são explicitados” (SECCHI, 2010, p.40). Segundo Rua (1998), existem dois modelos de tomada de decisão que são: “Modelo incremental” e o “Modelo racional-compreensivo”. O primeiro é defendido por Lindblom (1979), trazendo como significado a busca de solução dos problemas de forma gradual, tendo como finalidade não trazer grandes modificações e rupturas. O segundo, de acordo com Simon (1957), opõe-se ao outro modelo, visto que defende a postura de tomada de decisão envolvendo grandes impactos, tendo como princípio que há um conhecimento considerável do problema.
A fase seguinte corresponde à implementação das políticas públicas, que correspondem a implementação das decisões referentes a política pública. Segundo Rua (1998), “a implementação acaba sendo algo como ‘formulação em processo’” (p. 15). Ainda Segundo Rua, a implementação “[...] trata-se de ações para fazer uma política sair do papel e funcionar efetivamente” (p.14). O processo de implementação é o momento em que a política pública é colocada em prática, sendo considerado um procedimento complexo, visto que uma política envolve instancias de governo diferenciadas, e possuem um desenho institucional e objetivos que devem ser aplicados e desenvolvidos em regiões diferentes do país.
Alguns teóricos destacam que “em la actualidad, ya es imposible considerar la implementación como uma máquina. Los ejecutores de la política están inscritos e nun contexto histórico, social y cultural específico [...]” (apud, Yanow 1987, p. 53). Nesse sentido, a prática da implementação irá seguir de acordo com o contexto pela qual a política pública está inserida, sendo que não é possível haver implementações neutras dado a necessidade de analisar como as pessoas irão receber a política pública, tendo em vista seus valores e normas culturais pré-estabelecidos.
Alguns fatores são considerados fundamentais para que haja sucesso na implementação de um política pública. Segundo Rua (1998), existem 10 fatores que são necessários para uma implementação perfeita, que, a grosso modo, seriam: 1) circunstâncias externas; 2) tempo e recursos suficientes; 3) recursos necessários a cada estágio de implementação; 4) teoria adequada baseada em causa e efeito da política; 5) relação entre causa e efeito deve ser direta; 6) deve haver só uma agencia implementadora; 7) formulação clara, compressão e consenso quanto aos objetivos; 8) especificar as tarefas a serem realizadas por cada participante; 9) comunicação entre a coordenação e os envolvidos no programa; 10) liderança e governabilidade.
A Avaliação da Política Pública, para alguns teóricos, é considerada como a última fase do ciclo das políticas públicas, visto corresponder ao momento crucial desde a entrada do tema na agenda governamental até a implementação, sendo nesse momento onde são avaliados os desempenhos de uma dada política pública e se ela trouxe modificações, se houve uma diminuição do problema que foi suscitado na agenda. Quanto à avaliação de políticas públicas são levantados questionamentos acerca de como determinar se uma política foi exitosa ou não, em que medida elas cumpriram com os objetivos propostos, quais as suas consequências e seus custos. Segundo Deubel, Noel (2012),
La evaluación, entendida como uma prática seria de argumentación basada em una informação pertinente, permite precisamente opinar de manera más acertada, con menos subjetividad, acerca de losefectos e lasacciones públicas (p. 135).
Avaliar uma política pública é fundamental para compreender a atuação do Estado e sua eficiência, no sentido de conhecer os efeitos e fracassos obtidos por ela, destacando questões no que se refere ao cumprimento dos objetivos, a relação custo-benefício e as metas, sendo “un instrumento valioso e indispensable para conocer e mejorar las acciones públicas” (DEUBEL, NOEL, 2012, p.138).
Vale ressaltar que o conceito de avaliação de políticas púbicas possui uma enorme diversidade, pois, existe uma multiplicidade de definições, uma delas a proposta por Corcuff (1986), que tratava a avaliação de políticas públicas como uma forma de “conocer y medir los efectos próprios de una política” (apud DEUBEL, NOEL, 2012, p.139), Já em 1989, a avaliação consistia em emitir unicamente um juízo de valor. Em 1991, o “Conselho Científico de Avaliação” propôs definir um conceito de avaliação,
La actividad de recolección, de análisis y interpretación de lainformación relativa la implemtación y al impacto de medidas que apuntan a actuar sobre uma situación social así como em la preparación de medidas nuevas. La evaluación es reconocida como uma actividad que asocia três dimensiones: uma dimensión cognitiva, porque aporta conocimientos; uma dimensión
instrumental, porque hace parte de um processo de acciones y, por útimo,
una dimensión normativa, porque se trata de uma interpretación a parti de valores (DEUBEL, NOEL, 2012, p.139 grifo do autor).
A avaliação de políticas públicas operacionalmente contaria com o processo de coleta, análise e interpretação dos efeitos trazidos por determinada política pública, tendo em vista informações relativas à sua implementação e os impactos das medidas que foram tomadas e consequentemente a reformulação de novas medidas. Em suma, são reconhecidas três dimensões da avaliação de políticas públicas, levando em consideração os prismas diferenciados do processo de avaliação, dada a existência de uma dimensão cognitiva, instrumental e normativa, que envolve conhecimentos, ações e valores. Segundo Deubel (2012), existem três perguntas essenciais ao se falar em avaliação de políticas públicas: “cuándo se evalúa?”, “pra qué qué se evaluá?” e “quién evalúa?” (p.140).
Segundo Figueiredo, (1986), existem tipos diferenciados de avaliação de Políticas Públicas que podem ser descritos como Eficácia, que consiste em medir a existência de diferenças entre as metas propostas e a meta atingida, levando em consideração se esta está