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Une réalité d'abord américaine
La philanthropie, du moins cet acteur spécifique qu'est la fondation philanthropique, renvoie à une réalité d'abord américaine. Si ce n'est pas le lieu ici d'en retracer la chronologie de manière détaillée, on peut tout de même revenir sur ce moment important de son histoire qu'a été le tournant des XIXe
et XXe siècles, avec la naissance de la philanthropie dite scientifique et des premières grandes
fondations à usage multiple, avant d'observer l'importance qu'elles conservent aujourd'hui.
Les origines
La philanthropie, il est vrai, ne date pas du début du XXe siècle, plongeant ses racines dans les
périodes antérieures. Cédons à l'automatisme, qui guette tout auteur écrivant sur les États-Unis, consistant à ouvrir son texte par une citation de Tocqueville : l'écrivain français était déjà frappé par l'omniprésence des associations dans le pays qu'il explore, écrivant que « les Américains de tous les âges, de toutes les conditions, de tous les esprits, s'unissent sans cesse. Non seulement ils ont des associations commerciales et industrielles auxquelles tous prennent part, mais ils en ont encore de mille autres espèces : de religieuses, de graves, de morales, de futiles, de fort générales et de très particulières, d'immenses et de fort petites. Les américains s'associent pour donner des fêtes, fonder des séminaires, bâtir des auberges, élever des églises, répandre des livres, envoyer des missionnaires aux antipodes : ils créent de cette manière des hôpitaux, des prisons, des écoles. S'agit-il enfin de mettre en lumière une vérité ou de développer un sentiment par l'appui d'un grand exemple, ils s'associent213 ».
Encore en amont, Robert Bremner ouvre son American Philanthropy par une mention de la philanthropie... indienne : « [l]es premiers philanthropes américains, aussi loin que remonte la mémoire des européens, étaient ces gentils indiens des îles Bahamas qui ont accueilli Colomb à son arrivée sur le Nouveau Monde. Connaissant les cruautés et exploitations que ces natifs allaient subir sous le joug de l'homme blanc, il y a quelque-chose de prémonitoire dans les observations de Colomb qui décrivait les indiens comme des êtres « ingénus et libres » avec tout ce qu'ils possédaient, qui donnaient ce qui leur était demandé et offraient chaque cadeau « avec autant
d'amour que si leur cœur allait avec »214».
On peut cependant avancer sans grand risque que la philanthropie telle qu'elle va se développer doit moins aux traits d'hospitalité des Indiens qu'aux formes de charité qui se pratiquaient alors en Europe. Au milieu du XVIIe siècle se mettent en place dans les colonies américaines les premiers
dispositifs de charité, généralement encadrés par une législation faisant obligation de venir en aide aux plus démunis comme le prévoyait la loi sur les pauvres de l'Angleterre élisabéthaine (1601)215.
Toutefois, si les colons sont d'anciens européens, ce sont aussi des individus qui ont fait le choix de quitter le vieux continent et n'entendent pas reproduire tel quel le modèle qu'ils viennent d'abandonner. La philanthropie qui s'instaure est américaine et invente peu à peu ses spécificités. Elle est marquée par un fort puritanisme, une dimension éminemment moralisatrice qui proscrit l'oisiveté autant que la recherche du plaisir et pourrait affirmer par la bouche de William Penn que « la meilleure récréation est de faire le bien ». Cotton Mather (1663-1728), surtout connu pour sa participation aux chasses aux sorcières, est un des premiers à théoriser cela dans ses Essays to do
good, publiés en 1710 : les bonnes œuvres constituent des obligations dues à Dieu, elles sont un
moyen de gagner le salut tout en apportant à celui qui les pratique un « plaisir incomparable216 ». Il
s'agit aussi, cette dimension est déjà présente, d'un instrument de contrôle social, soulager les pauvres s'avérant souvent le meilleur moyen de prévenir de possibles violences ou récriminations. Une étape est franchie avec Benjamin Franklin quand celui-ci affirme que « le meilleur moyen de faire le bien à un pauvre n'est pas de rendre sa pauvreté plus supportable (making them easy in
poverty) mais de l'en sortir217 ». Mather se plaçait exclusivement du point de vue du donateur. Le
don, il en examinait la dimension morale et voyait la grandeur d'âme de celui qui l'exécute. Franklin cherche à en faire le meilleur usage et s'interroge sur son impact. Formulé autrement, « Mather rêve d'un monde (city) où chaque maison ait sa boîte aux aumônes arborant le message « pensez aux pauvres ». Franklin quant à lui imagine une société sans pauvres, où les besoins de secours et de charité soient limités218 ».
Le tournant du XXe siècle
Ce qui précède ne relève à bien des égards que de la préhistoire du phénomène. C'est au tournant du XXe siècle que se met en place une philanthropie « moderne », dotée des caractéristiques que pour
214 Robert Bremner, American Philanthropy, Chicago, University of Chicago Press, 1960, p. 5. Nous traduisons. 215 Évelyne Thévenard, État et protection sociale aux États-Unis, Paris, Ellipses, 2002.
216 Robert Bremner, op. cit., p. 13. 217 Ibid, p. 17.
l'essentiel elle a conservées jusqu'à aujourd'hui. De la part du donateur, on passe d'une philanthropie du carnet de chèque à une participation active au choix et à l'administration des programmes subventionnés. La philanthropie devient une occupation à temps plein, comme une seconde carrière pour des hommes qui se retirent en général au même moment des affaires. Les montants dépensés (« investis », préfère-t-on désormais déclarer) sont sans commune mesure avec ceux du passé, les méthodes et pratiques se renouvellent et la structure de la fondation s'impose.
C'est cette dernière caractéristique qui constitue sans doute le fait majeur de la période. Certes, il existait déjà au XIXe siècle des institutions de grande taille servant des objectifs spécifiques,
généralement de type religieux : la Magdalen Society (1800), consacrée à la santé et l'enseignement de la morale aux jeunes filles, ou encore le Peabody Education Fund (1867), dédiée à l'amélioration des conditions d'enseignement dans les États du sud219. Des lois strictes réglementent ces pratiques :
le legs de Samuel J. Tilden destiné à la création d'une bibliothèque à New-York se voit par exemple empêché, et ce n'est qu'en 1893 que l’État de New-York décide de modifier la législation pour autoriser la création de fondations bénéficiant d'exemptions d'impôts, ce que le Congrès et la Cour Suprême finissent en 1913 par valider. Les premières grandes fondations à usage multiple voient le jour : la Russell Sage Foundation en 1907, qui vise à l'amélioration des conditions sociales et de vie dans le pays (son intérêt pour les sciences sociales la conduisent à financer un certain nombre de travaux de type sociologique, et par ailleurs d'expériences sociales sur le terrain), suivie par la
Carnegie Corporation of New-York (1911), la Rockefeller Foundation (1913) et le Julius Rosenwald Fund (1917)220, les quatre dans un intervalle de moins de dix ans. Il est notable que ces
créations sont alors loin d'aller de soi pour les garants de la puissance publique : le Congrès en pleine « ère progressiste », dans un contexte de lutte contre les trusts et cartels, voit d'un mauvais œil des tentatives qui lui paraissent avant tout refléter le désir de légitimer des positions dominantes dans l'industrie. Il refuse d'abord la charte à Rockefeller et crée une commission qui juge que la fondation « prend l'argent du labeur de milliers d'hommes, de femmes et d'enfants mal nourris et socialement submergés pour les disperser à travers un conseil d'employés personnels221 ». On trouve
des propos comparables dans la bouche des dirigeants de l'American Federation of Labor (AFL). D'autres oppositions viennent de la droite : Carnegie se voit reprocher son « vaste dessein pour contrôler et capturer les collèges », comprendre briser les liens qui unissent les universités aux églises et organisations religieuses222. Après quoi la situation va se normaliser, fondations
219 David C. Hammack, « Débats américains sur la légitimité des fondations », dans Mattei Dogan, Kenneth Prewitt (dir.), op. cit., p. 43-70, p. 52-53.
220 Ibid, p. 56. 221 Ibid.
222 Carnegie posait en effet comme condition à ses subventions, en plus d'une bonne gestion, de l'absence de dettes et de l'uniformisation des procédures d'admission, l'annulation de tout lien avec une organisation de type religieux.
philanthropiques et organes gouvernementaux vont se développer de concert : nous reviendrons sur ce fait, qui n'est pas forcément intuitif.
La philanthropie américaine au début du XXIe siècle
On se tromperait donc en disant que la philanthropie ne fait pas débat aux États-Unis – et symétriquement, en évoquant à n'en plus finir une « réticence » française discutable. On l'a observé à l'époque des barons voleurs, mais des critiques parfois virulentes se sont exprimées dans des périodes plus récentes de l'histoire, débouchant sur des mesures restrictives comme le Tax Reform
Act de 1969 qui, entre autres dispositifs, instaura une taxe de 4% sur les actifs des fondations et
réduisit le plafond de déductions fiscales pour les donateurs223. Tout pris en compte, on peut
toutefois estimer que le rôle de ces organisations reste aujourd'hui important : les plus riches américains enchaînent les initiatives remarquées, très médiatisées (le fameux Giving Pledge, ou « promesse de don », par lequel les milliardaires Warren Buffett et Bill Gates s'engagent à redistribuer une partie de leur fortune et encouragent leurs semblables à en faire autant), tandis qu'à l'échelle locale, associations 501 (c) 3 et fondations de communauté souhaitent continuer de jouer leur rôle.
Il n'est pas inutile de présenter ici rapidement ces dernières dans la mesure où, par leur caractère démocratique (c'est du moins la dimension qu'elles souhaitent mettre en avant), elles annoncent d'une certaine manière ce que seront les fondations abritées puis les fonds de dotation en France, qu'elles ont même peut-être inspirés. Des fondations communautaires, on en trouve dans la plupart des grandes villes des États-Unis, celles de Cleveland et Boston étant les mieux dotées – la première reste la plus ancienne aujourd'hui, née en 1914 à l'initiative de l'avocat et représentant municipal Frederick Goff. Elles fonctionnent de la manière suivante : un individu disposant d'un minimum de 10 000 dollars224 peut y créer un fond qu'il consacre à un objet particulier, dans un domaine, sport,
culture (par exemple la mise sur pied d'une chorale), qui lui paraît susceptible de revitaliser la communauté. Cette fondation dans la fondation dispose le plus souvent de moyens modestes, mais c'est bien à son créateur qu'incombe la charge de son administration, de la collecte de dons et de leur redistribution aux associations locales. Il s'agit de favoriser l'exercice actif de la philanthropie :
David C. Hammack, art. cit., p. 61.
223 Carole Masseys-Bertonèche, Philanthropie et grandes universités privées américaines (pouvoir et réseaux
d'influence), Bordeaux, Presses Universitaires de Bordeaux, 2006, p. 221. L'auteure souligne le caractère complexe
et parfois peu lisible de la loi, au point qu'elle fut qualifiée par les acteurs de l'époque de « loi pour les avocats ». 224 Près d'un an de bas salaire : ce montant exclut bien sûr la majorité de la population, mais permet néanmoins
le philanthrope en herbe est tenu de faire preuve d'audace et d'inventivité, monte sa fondation comme on lance une start-up. La fondation abritante (umbrella) propose elle ses services et conseils, à l'occasion inculque au philanthrope débutant des rudiments de gestion ou de droit pour faire face aux difficultés susceptibles d'apparaître225. Dit autrement, la fondation communautaire met
en lumière le caractère local et citoyen que revendique la philanthropie, souhaitant incarner une forme de participation à la vie commune. Dans un pays caractérisé par une redistribution par l'impôt limitée et de forts taux d'abstention aux élections, on compte sur elle comme forme de solidarité et de citoyenneté. On se doute, si l'on considère les différences de conception touchant au rôle du gouvernement, que cette source de légitimité sera probablement difficile à transposer en France, du moins pas sans quelques ajustements : ce point sera soulevé au Parlement au moment des débats sur la loi Aillagon.
Une activité de recherche médicale importante
La santé, et notamment la recherche en santé, restent au cœur des programmes des grandes fondations. Vraie pour le début du XXe siècle, avec les campagnes d'éradication des maladies
nosocomiales et de la tuberculose menées par la Fondation Rockefeller, cette affirmation l'est toujours un siècle plus tard si l'on considère les luttes auxquelles se consacre la Fondation Gates, dans la continuité de sa prédécesseure. En 2016, 1 197 000 dollars sont allés au programme Global
Health, soit un peu plus d'un quart (26,2) des missions sociales de l'organisation. Si l'on ajoute les
investissements dirigés vers la polio, les vaccins et la santé maternelle, rangés dans le programme
Global Development, on arrive à 2 258 000 dollars, soit quasiment la moitié (49,5%) du total226. Il
est notable qu'on est en présence de pathologies pour qui il est difficile de trouver un marché solvable et qui, pour cette raison, restaient négligées par l'industrie pharmaceutique. C'est là qu'intervient la fondation, révélant ainsi sa philosophie : Bill et Melinda Gates considèrent que le capitalisme, globalement, fonctionne bien, mais reconnaissent l'inégalité dite 10/90 au niveau mondial – le fait que 10% seulement des dépenses en recherche médicale chaque année vont aux fléaux concernant 90% des malades227. D'où la nécessité d'un correctif – qui n'exclue pas le marché,
225 Cet aperçu peut être considéré comme une synthèse de l'article suivant : Kirsten A. Gronbjerg, « La légitimité des fondations au niveau municipal et régional aux Etats-Unis », dans Mattei Dogan et Kenneth Prewitt (dir.), op. cit., p. 149-159.
226 Fondation Bill et Melinda Gates, Rapport annuel 2016, page du site internet consultée le 18 juillet 2017 : https://www.gatesfoundation.org/Who-We-Are/Resources-and-Media/Annual-Reports/Annual-Report-2016. 227 Kirstin R.W. Matthews, Vivian Ho, « The Grand Impact of the Gates Foundation. Sixty Billion Dollars and One
Famous Person Can Affect the Spending and Research Focus of Public Agencies », Rapport EMBO (European
la fondation aimant à initier des partenariats publics privés quand elle le peut228.
Pour cette raison, le couple Gates a rapidement inscrit la lutte contre le paludisme parmi ses objectifs prioritaires. Les dépenses consenties par la fondation sont substantielles : 19 donations ont été effectuées en 2007, allouées à autant d'organismes parmi lesquels la Fondation des Nations Unies, l'Académie des sciences de New-York, l'Université de Dakar et l’École de Londres d'hygiène et de médecine tropicale, pour un total de 90 millions de dollars, généralement échelonnés sur plusieurs années – en contrepartie, ce montant ne prend pas en compte les engagements pris les années précédentes que la fondation continue à honorer. Sa contribution représente alors plus du tiers du budget annuel de la recherche sur le paludisme, soit nettement plus que celle du gouvernement des États-Unis. Elle a déboursé 150 millions en moyenne chaque année depuis 2000, ce qui représente presque deux fois plus que le total des financements consacrés à cette lutte à la fin des années 1990 (84 millions tous acteurs confondus), au moment où les compagnies pharmaceutiques tendaient à déserter le terrain229. En plus de ces subventions, la fondation a
accompagné et parfois initié de nouveaux programmes ou institutions : c'est son apport financier qui a rendu possible le Malaria Vaccine Initiative (MVI), créé en 1999, qui comme son nom l'indique vise au développement d'un vaccin. Elle soutient aussi le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, qui privilégie d'autres formes de lutte contre la maladie, plus en amont, ou de type préventif (progrès de l'hygiène et utilisation systématique de moustiquaires), annonçant notamment en 2007 une subvention de 500 milliards de dollars sur cinq ans230.
Cette action n'est d'ailleurs pas allée sans susciter des critiques et objections. Arata Kochi, directeur au sein de l'OMS du programme consacré à cette maladie, a exprimé en 2008 ses inquiétudes auprès de la présidente de l'organisme Margaret Chan : que la fondation soit en mesure, vu le poids de ses financements, d'influer sur les programmes des instituts scientifiques et de recherche et, partant, sur la définition des politiques mondiales de santé, peut être problématique, d'autant plus que la prise de décision en son sein est réputée pour son opacité. Aucun intervenant extérieur ne participe au processus, la fondation n'est tenue de rendre de comptes à personne et, en pratique, en rend le moins possible. Pire, elle aurait plus d'une fois abusé de sa position de payeur pour imposer des traitements discutables : Kochi cite le cas d'un traitement nommé IPTi qui consiste à donner aux nourrissons de petites doses d'un médicament antipaludéen, le Fansidar. Or il s'est avéré qu'un petit
228 Auriane Guilbaud avance dans son ouvrage Business Partners, Firmes privées et gouvernance mondiale de la
santé, Paris, Les presses de Sciences Po, 2015, que la fondation déploie des efforts importants pour mettre en
relation firmes et organisations internationales, ajoutant que c'est de là qu'elle tire en grande partie son pouvoir. Voir la recension faite du livre sur le site La vie des idées par Patrick Castel, 1er juin 2016.
229 Nicolas Truffinet, « Les mutations de la philanthropie aux États-Unis des années 1990 à aujourd'hui », mémoire cité, p. 99.
nombre d'enfants n'avaient pas supporté le traitement et en étaient décédés, et que d'autre part le médicament accroît la résistance à d'autres formes de traitements231. La question est discutée et il ne
nous appartient pas de nous prononcer ; l'agacement de Kochi tient au fait que la fondation se serait montrée agressive et dogmatique, arc-boutée sur une idée qu'elle avait contribué à promouvoir. Qu'une organisation qui finance et promeuve des milliers de programmes connaissent des ratés n'est pas étonnant et ne constitue pas en soi un motif de condamnation : le point de vue de Koshi n'est pas le seul possible et, au sein de l'OMS, plusieurs de ses collègues louent eux le travail de la fondation, soulignant notamment son rôle dans le développement du vaccin RTS,S232. Ce que
l'exemple met en lumière est moins de l'ordre d'un échec que d'une certaine arrogance que manifestent par endroits les fondations, la certitude d'incarner le bien et d'avoir raison.
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Panorama des fondations européennes dans la recherche
médicale
Après avoir abordé le cas américain, avant d'en venir définitivement au français, il peut être éclairant de présenter rapidement quelques éléments de comparaison à partir des observations effectuées dans d'autres pays européens233. Sachant qu'il ne s'agit pas ici, pour l'essentiel, d'un travail
de première main : la majorité des informations qui suivent sont tirées des Eufori (European
Foundations on Research and Innovation) Studies, rapports à l'initiative de la Direction générale de
la recherche et de l'information de la Commission européenne, consacrés à l'action des fondations philanthropiques dans la recherche et l'innovation pour chaque pays. Ceux-ci ne concernent pas que la recherche médicale, mais la prennent en compte, et fournissent des exemples dans ce champ. Ce travail a ses limites : les rapports présentent parfois un caractère répétitif (tous commencent par un historique rappelant l'existence d'une tradition philanthropique plus ou moins importante remontant
231 Donald G. McNeil Jr, « WHO official criticizes Gates Foundation 'cartel' on malaria research », International
Herald Tribune, 18 février 2008.
232 Celui-ci a fait l'objet d'un partenariat entre la fondation et l'entreprise GlaxoSmithKline. L'Agence européenne du médicament EMA a rendu un avis favorable à la suite de la phase III de l'étude clinique menée dans plusieurs pays d'Afrique subsaharienne en juillet 2015.
233 On a choisi, pour ne pas gonfler exagérément ce travail, de ne pas aborder la philanthropie dans le reste du monde,