Eric Collomb/Christian Bussard/Emanuelle Kaelin Murith/Monique Goumaz-Renz/
Pascal Andrey/Patrice Jordan/Yves Menoud/André Schoenenweid/Jean Bourgknecht
(Schweizerische Steuerkonferenz: Rolle und Zuständigkeiten)1
Antwort des Staatsrates
Dieser auf Kantonsebene eingereichte Auftrag stimmt sowohl inhaltlich als auch weitgehend wörtlich mit der am 11. Juni 2009 von Ständerat Rolf Büttiker (09.3619) überein, die der Bundesrat am 2. September 2009 beantwortet und dabei Folgendes festgehalten hat: «Weder die Erkenntnisse der SSK noch ihre Kreis-schreiben, Wegleitungen usw. haben für die Kantone bindende Wirkung. Jeder Kanton bleibt selbst für die rechtlich korrekte Umsetzung der eidgenössischen und kantonalen Steuerordnung verantwortlich. Ein for-melles Vernehmlassungs- oder Anhörungsverfahren nach Bundesrecht zu eröffnen, das Aufschluss über die Akzeptanz eines Vorhabens gibt, ist der SSK verwehrt, da sie keine Bundesbehörde ist.»
Die FDK hat ihrerseits am 18. September 2009 auch eine Stellungnahme veröffentlicht (siehe www.fdk-cdf.
ch). In dieser Stellungnahme kommen alle im vorlie-genden Mandat formulierten Fragen und Anträge vor.
Demzufolge stützt sich der Staatsrat in seiner Antwort auf diese Stellungnahme:
1 Eingereicht und begründet am 8. September 2009, TGR S. 1519.
«Wie sind SSK und FDK organisiert?
Die SSK ist ein Verein nach Art. 60 ZGB. Sie besteht seit 1919. Der SSK gehören als Mitglieder sämtliche 26 kantonalen Steuerverwaltungen und die Eidgenössi-sche Steuerverwaltung (ESTV) an. Das Präsidium hat immer ein kantonaler Steuerverwalter inne. Organe der SSK sind die Jahresversammlung, der Vorstand und die Rechnungsrevisoren. Die SSK ist in verschie-dene Kommissionen und Arbeitsgruppen gegliedert.
Die FDK wurde am 21. Mai 1910 gegründet. Sie ist eine öffentlich-rechtliche Körperschaft sui generis.
Organe der FDK sind die Plenarversammlung, der Vorstand und die Rechnungsrevisoren. Der Vorstand trifft sich im Durchschnitt alle zwei Monate und er-ledigt die wichtigsten Tagesgeschäfte. Ihm steht ein Sekretariat sowie eine Koordinations- und Beratungs-stelle für Fragen der Steuerpolitik zur Verfügung.
Welche Beziehung bestehen zwischen SSK und FDK?
Die SSK berät auf Anfrage die FDK in Fragen vorab
•
des Vollzugs der Steuergesetzgebung, im Vernehm-lassungsverfahren zu Steuervorlagen des Bundes und in weiteren steuerrechtlichen Belangen.
Die FDK leistet Beiträge an die Finanzierung des
•
Sekretariats (CHF 2000/Jahr), den Betrieb der von der ESTV geführten Informations- & Dokumenta-tionsstelle (CHF 40 000/Jahr) und entschädigt den Kanton des Präsidiums (CHF 10 000/Jahr).
Der Vorstand der FDK genehmigt Projekte und
•
Budgets von Informatikprojekten der SSK, die dem schweizweiten Steuervollzug dienen.
Zur Verbesserung der politischen Rückkoppelung
•
zwischen SSK und FDK nimmt der Sekretär der FDK seit Mitte 2008 als ständiger Gast an den Sit-zungen des Vorstands der SSK teil.
Welches Gremium hat eine Aufsichtsfunktion mit Bezug auf die SSK? Ist das Aufsichtsgremium die FDK?
Die SSK ist der FDK als solcher nicht unterstellt.
•
Hingegen sind die einzelnen kantonalen Mitglieder
•
der SSK, die kantonalen Steuerverwalter, der/m jeweiligen Finanzdirektorin/Finanzdirektor unter-stellt. Die Mitglieder der ESTV der SKK sind ihrem jeweiligen Linienvorgesetzten unterstellt.
Entscheide von Steuerbehörden, welche
Empfeh-•
lungen der SSK berücksichtigen, können von den Steuerpflichtigen auf dem Gerichtsweg angefochten werden.
Ist es richtig, dass die SSK keine Kompetenz hat, Ver-fügungen zu treffen oder Erlasse zu verabschieden?
Müssen die Kantone Empfehlungen der SSK
zwin-gend nachvollziehen? Gibt es eine Rechtsgrundlage dafür?
Die SSK gibt nicht-bindende Empfehlungen auch in Form von Kreisschreiben und Wegleitungen zuhanden der Kantone ab, welche frei sind, diese nachzuvollzie-hen. Jeder Kanton ist für die rechtlich korrekte Umset-zung der eidgenössischen und kantonalen Steuerord-nung selber verantwortlich.
Seit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Steuerharmonisierung StHG per 1. Januar 1993 (mit Übergangsfristen bis 1.1.2001) besteht der konkret umgesetzte verfassungsrechtliche Auftrag (Art. 129 BV) an Bund, Kantone und Gemeinden, im Bereich der direkten Steuern eine formelle Harmonisierung in Gesetzgebung und Vollzug sicherzustellen. Die Fragen des Vollzuges sind im schweizerischen Rechtssystem der Exekutive übertragen, die diese durch die Verwal-tungen bearbeiten lässt. Auf der andern Seite ist die Legislative (bzw. im Referendumsfall das Volk) zustän-dig für die Gesetzgebung. Die SSK hat somit klarer-weise keine gesetzgeberischen Kompetenzen und hat daher auch nie Erlasse verabschiedet. Hingegen hat es die SSK in der erwähnten Zusammensetzung übernom-men, die Harmonisierung des Vollzugs im Bereich des Steuerharmonisierungs rechts (inkl. der aufgrund der vertikalen Harmonisierung ebenfalls formell harmo-nisierten direkten Bundessteuer) zu unterstützen. Dies geschieht durch gemeinsame Erarbeitung von Empfeh-lungen, die in Form von Kreisschreiben veröffentlicht werden. Für die Umsetzung derartiger Kreisschreiben besteht keine Verpflichtung des formellen Rechts. Hin-gegen führt die gemeinsame Erarbeitung durch die Aufsichtsbehörde für die direkte Bundessteuer und die kantonalen Vollzugsbehörden des harmonisierten kan-tonalen Steuerrechts dazu, dass die getroffenen Emp-fehlungen als zumindest nachvollziehbare Auslegung des vom Gesetzgeber geschaffenen Rechts anerkannt werden. Sie sind ein Indiz dafür, wie die Rechtsanwen-der das Recht mehrheitlich auslegen.
Die SSK ist vor allem im Bereich des Vollzugs des DBG und des StHG empfehlend, aber auch auf dem Gebiet der Aus- und Weiterbildung tätig. Sie leistet nach An-sicht des Vorstands der FDK zuhanden der gesetzes-vollziehenden kantonalen und Bundesbehörden einen wertvollen Beitrag zur
Entwicklung einer rechtsgleichen und effizienten
• Praxis von Steuerveranlagung und -bezug;
formellen Steuerharmonisierung, welche vom
Bun-• desgesetzgeber gewollt ist;
Auslegung und Schliessung von Lücken des
Bundes-• gesetzgebers.
Verfügt die FDK bezüglich der Empfehlungen der SSK über kein Vetorecht?
Die FDK verfügt nicht über ein Vetorecht. Ein solches wäre mit dem ebenfalls empfehlenden Charakter der Beschlüsse der FDK nicht vereinbar und ist angesichts der dargelegten Verantwortlichkeit und politischen Kontrolle der Kantone sowie der Kontrolle durch die
Justiz bis hin zum Bundesgericht auch nicht erforder-lich.
Wie nimmt die FDK zum Vorschlag Stellung, die SSK parlamentarisch zu überwachen?
Angesichts der
empfehlenden Tätigkeit der SSK, welche die
Kan-• tone nicht bindet;
Unterstellung der kantonalen Steuerverwaltungen
• unter die Finanzdirektionen und deren politischer Verantwortlichkeit gegenüber zuständigen kantona-len Behörden;
gerichtlichen Kontrolle der Tätigkeit der
kantona-•
len Steuerverwaltungen;
erachtet der Vorstand der FDK die parlamentarische Überwachung als nicht erforderlich. Sie stünde im Wi-derspruch zu klaren intrakantonalen Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten zwischen Legislative und Exekutive und würde in schwerwiegender Weise in die verfassungsmässige Gewaltenteilung (Zuständigkeit der Justiz) eingreifen.
Wäre es nicht besser, wenn die SSK ihre Erkennt-nisse als Anträge bei den kantonalen Steuerbehör-den einbrächte?
Die Erkenntnisse der SSK haben empfehlenden Cha-rakter und stellen somit gewisser massen Anträge an die kantonalen Steuerbehörden dar, welche diese be-folgen oder nicht bebe-folgen können. Insofern entspricht das Anliegen der gängigen Praxis.
Sollte die SSK nicht ordentliche Vernehmlassungs-verfahren unter Einbezug der Parteien und Wirt-schaftsverbände durchführen?
Ein formelles Vernehmlassungs- oder Anhörungsver-fahren nach Bundesrecht zu eröffnen, das Aufschluss über die Akzeptanz eines Vorhabens gibt, ist der SSK verwehrt, da sie keine Bundesbehörde ist.
Die Stellungnahmen der SSK in Vernehmlassungsver-fahren zu Fragen des Vollzugs sind für die FDK sehr wertvoll. In Fragen der Finanz- und Steuerpolitik nimmt die FDK als politisches Gremium Stellung.
Der Vorstand der FDK begrüsst indessen die Absicht der SSK, inskünftig dem rechtzeitigen und breiteren Einbezug interessierter Kreise, namentlich der Wirt-schaftsverbände, erhöhte Aufmerksamkeit zu schen-ken.
Sollten Wegleitungen, Kreisschreiben und wichtige Neuerungen der SSK nicht durch die FDK geneh-migt werden?
Eine Genehmigungspflicht durch die FDK setzte sei-tens der FDK Kompetenzen im Bereich der konkreten Steuerveranlagung voraus, über die sie nicht verfügt und mit Blick auf die Autonomie der Kantone auch nicht verfügen soll. Die FDK ist ebenfalls rein
emp-fehlend tätig. Sie kann keine ihre Mitglieder verpflich-tenden Beschlüsse fassen.
Die politische Rückkoppelung zwischen SSK und FDK soll – wie oben erwähnt – durch die seit Mitte 2008 ständige Teilnahme des FDK-Sekretärs an den Vor-standssitzungen der SSK verbessert werden.
Was ist von einem jährlichen Rechenschaftsbericht der SSK gegenüber kantonalen Parlamenten und den Finanzkommissionen von National- und Stän-derat zu halten?
Angesichts der
empfehlenden Tätigkeit der SSK, welche die
Kan-• tone nicht bindet;
Unterstellung der kantonalen Steuerverwaltungen
• unter die Finanzdirektionen und deren politische Verantwortlichkeit gegenüber zuständigen kantona-len Behörden;
gerichtlichen Kontrolle der Tätigkeit der
kantona-• len Steuerverwaltungen;
erachtet der Vorstand der FDK eine solche Bericht-erstattungspflicht als nicht zielführend, ja sogar im Widerspruch stehend zu klaren intrakantonalen Zuständigkeiten und der Gewaltentrennung. Eine Re-chenschaftspflicht der SSK könnte bestehende Verant-wortlichkeiten verwischen und die Fragen zur Vereins-freiheit der als Verein konstituierten SSK aufwerfen.»
In Anbetracht der Entwicklung bei den Steuern, insbe-sondere der vom Schweizer Volk gewollten Steuerhar-monisierung, ist der Staatsrat der Auffassung, dass ge-meinsame Überlegungen der Steuerverwaltungen von Bund und Kantonen unabdingbar sind. Die ESTV hat seit jeher Kreisschreiben erlassen, die heute im Internet veröffentlicht sind. Mit dem StHG hat die SSK neben und dann gemeinsam mit der ESTV Kreisschreiben erlassen. Solche Dokumente geben Auskunft über die Praxis der Steuerverwaltungen in Bezug auf gewisse spezifische Aspekte und ermöglichen so die Gleichbe-handlung ähnlich gelagerter Fälle. Was die Rechtskraft der Kreisschreiben angeht, hat der Steuergerichtshof des Kantonsgerichts bei mehreren Gelegenheiten dar-auf hingewiesen, dass diese Dokumente für ihn keine bindende Wirkung hätten. So führte er aus: dass es sich beim Kreisschreiben Nr. 1 um eine auslegungs-bedürftige Verwaltungsverordnung handle. Insofern sie die gerichtliche Prüfung erleichtere, indem sie das Instrument darstelle, mit dem überprüft werden könne, ob die Verwaltung nach rationalen, kohärenten und gleichbleibenden Kriterien handle, seien die aufge-führten Kriterien zu berücksichtigen. Da sich jedoch eine solche Verwaltungsverordnung nur innerhalb des von der übergeordneten Norm festgelegten Rah-mens bewegen könne, könne in ihr nichts anderes fest-gelegt sein, als was sich aus der Gesetzgebung oder der Rechtsprechung ergebe und der Steuergerichtshof werde sich nicht daran halten, wenn sich herausstellen sollte, dass ihre Auslegung nicht dem Sinn des Geset-zes entspreche. (Entscheid des Steuergerichtshofs vom 7. November 2008 [604 2008–18/19]).
Zum Beispiel des neuen Lohnausweises ist zu sagen, dass der alte Lohnausweis aus den 70er-Jahren stammte und sich seitdem sowohl die Gesetzgebung als auch die Besoldungsarten geändert haben. Mit dem Lohn-ausweis muss das gesamte Erwerbseinkommen erfasst werden können, einschliesslich der Nebeneinkünfte, die gemäss Steuergesetzgebung zum Erwerbseinkom-men zählen.
Schluss
Der Staatsrat schliesst sich der Stellungnahme der Konferenz der Finanzdirektorinnen und Finanzdirek-toren an und beantragt Ihnen den Auftrag abzulehnen.
– Die Diskussion und die Abstimmung über die Er-heblicherklärung dieses Auftrags befinden sich auf S. 19ff.
Postulat P2029.08 Eric Collomb
(création de structures de «Sport-Arts-Etudes»
dans le canton de Fribourg)1 Réponse du Conseil d’Etat
Le Conseil d’Etat juge la situation actuelle moins pré-occupante que le postulant. Une comparaison avec d’autres cantons doit en effet prendre en compte les différences démographiques: une offre généralisée
«sports-arts-études» est possible avec un bassin de re-crutement scolaire suffisant pour permettre la création de classes particulières prenant en compte les besoins différents des jeunes sportifs et artistes selon la disci-pline pratiquée. Le Conseil d’Etat tient cependant à re-lever les efforts entrepris à ce jour avec la mise en place des différents projets «sport d’élite et école» existants ainsi que les travaux du groupe de travail «Sports-arts-études» qui se penche actuellement sur le sujet. Il rend aussi attentif au grand nombre de jeunes qui profitent d’un soutien ciblé et individualisé.
1. Situation actuelle
Depuis 6 ans déjà, la Direction de l’instruction publi-que, de la culture et du sport (DICS) a mandaté son Service du sport afin de mettre en place des solutions individualisées pour les jeunes sportifs leur permettant de concilier le mieux possible les exigences liées à l’école et au sport d’élite; le collaborateur pédagogi-que du Service du sport a été en même temps nommé délégué cantonal auprès de Swiss Olympic, afin de pouvoir faire le lien avec les associations nationales.
Aménagements et décharges d’horaires ainsi que le-çons d’appuis sont les moyens les plus souvent utili-sés pour permettre aux élèves et étudiants de mener de front leur cursus scolaire et leur carrière sportive. Dans le but de trouver les meilleures solutions possibles, un partenariat informel s’est établi; il comprend le Service du sport comme instance de coordination et englobe
1 Déposé et développé le 21 avril 2008, BGC mai 2008 p. 802.
les services de l’enseignement, les associations spor-tives et les clubs, les directions d’école, ainsi que le Conservatoire et les organisations de parents d’élèves.
Pour l’année scolaire en cours, 223 talents et sportifs de pointe bénéficient de tels aménagements. La prise en charge de l’écolage pour des scolarisations hors canton (p.ex. Lausanne, Brigue, Neuchâtel, Bienne, Engelberg, Davos) pour un nombre grandissant d’élè-ves aide d’une manière considérable les parents.
La situation dans les différents degrés scolaires se pré-sente comme suit:
Pour l’école primaire,
• les demandes sont rares et
concernent peu de disciplines sportives.
Exemple: la gymnastique artistique ou le patinage, avec des congés ponctuels, parfois un ou deux après-midi par semaine, actuellement 10 élèves.
Pour le cycle d’orientation,
• ce sont environ 140
élèves qui profitent des mesures mises en place pour les sportifs d’élite et les danseurs et danseuses des classes pré-professionnelles du Conservatoire de Fribourg. La répartition entre les différents degrés (7e, 8e et 9e années) est très homogène.
Les mesures les plus fréquentes concernent l’octroi hebdomadaire d’un congé le mercredi après-midi pour les sports d’équipe (basketball, football, hockey, volleyball), l’aménagement sur mesure d’un horaire pour des sportifs pratiquant un sport individuel (natation, ski,…) et la dispense de la branche d’éducation physique.
L’élève qui rencontre des problèmes dans une branche peut bénéficier d’appuis organisés par l’école et pris en charge financièrement par le fonds cantonal du sport.
Pour le secondaire II,
• ce sont environ 80 élèves qui
bénéficient de mesures particulières.
Des directives datées du 24 août 1999 définissent les mesures d’allégement des programmes scolaires permettant aux élèves et apprenti-e-s de mieux concilier la pratique d’activités artistiques ou sportives de haut niveau avec la formation scolaire et professionnelle: dispense partielle ou totale de l’éducation physique ou artistique, dispense dans d’autres disciplines de formation, dédoublement d’année scolaire ou de formation professionnelle, diminution de la durée imposée de la formation professionnelle et des congés partiels ou complets.
La totalité de ces élèves et apprenants bénéficient de l’application de cette directive.
En plus des mesures indiquées ci-dessus, les
direc-• tives offrent la prise en charge des frais d’écolage à l’extérieur du canton et d’autres mesures d’accom-pagnement pour les élèves du cycle d’orientation et du secondaire II. Ces élèves peuvent en effet suivre leur scolarité dans un établissement extra-cantonal offrant une filière «sport-études». La collaboration intercantonale en matière de prise en charge d’éco-lages est facilitée par le «Regionales Schulabkom-men, RSA» pour les cantons du nord-ouest de la
Suisse (BE, SO, AG, ZH, LU, BS, BL, VS et dès le 1.1.10 JU) et la «Convention intercantonale réglant la fréquentation d’une école située dans un canton autre que celui de domicile» pour la Suisse Ro-mande. Pour des écoles hors convention (exemple:
Sportmittelschule Davos), la DICS a la possibilité de prendre en charge partiellement ou totalement l’écolage par le biais du fonds cantonal du sport.
Pour bénéficier d’un tel soutien, les élèves doivent appartenir au cadre national ou régional de leur sport et être soutenus par leur association ou fé-dération cantonale respective. Ceci pour autant que des structures identiques n’existent pas dans notre canton. Pour l’année scolaire 2009/10, ce sont 40 élèves, dont 23 du secondaire II, qui ont pu bénéficier d’une telle solution.
2. Travaux en cours
Si l’application des dispositions légales actuelles per-met à un grand nombre d’athlètes, parents, associations et clubs sportifs de trouver des solutions satisfaisantes en matière de sport/art/études, il y a cependant lieu d’examiner l’utilité de mettre en place dans notre can-ton une filière «sports-arts-étude». La DICS, en colla-boration avec la DEE, a dès lors mandaté un groupe de travail dont le mandat est le suivant.
Sur la base des aménagements existants, des projets pilotes en cours, des expériences d’autres cantons, no-tamment ceux dans lesquels une telle filière a été mise en place, le GT propose un modèle de filière «Sports-arts-études» qui définit:
la liste des sports et arts concernés a.
les critères exigés pour l’admission et le maintien b. des élèves dans une telle structure
les modalités d’aménagements scolaires collectifs c. et individuels
les critères auxquels doivent répondre les structures d. sportives ou artistiques qui encadrent les jeunes
l’estimation du nombre de jeunes concernés et leur e. répartition géographique
les critères de centralisation ou de décentralisation f. d’une telle filière sur le territoire cantonal
les types de classes au CO ou d’option au secon-g. daire II
les mesures d’aides (droits à des mesures, modali-h. tés)
les conditions de passage du degré secondaire I aux i. filières du degré du secondaire II
les diplômes décernés j.
les modalités de changements de cercles scolaires k. (autorité de décision, transport, critères)
les modalités d’évaluation du travail scolaire l.
les modalités de financement (scolarisation, trans-m. port etc.) et les conséquences budgétaires
les autorités de décision pour ces différents aspects n. et les voies de droit (exemple: en cas d’échec
sco-laire d’un élève partiellement libéré de l’école pour la pratique de son sport ou son art)
les engagements réciproques de l’élève, de ses pa-o. rents, des clubs ou associations, des employeurs et
des autorités scolaires
Ce groupe de travail, présidé par M. Yvan Girard, di-recteur du cycle d’orientation de Sarine-Ouest, a com-mencé ses travaux en automne 2009 et doit rendre son rapport à la fin du 1er semestre 2010. Il est composé de représentants des services de l’enseignement et des conférences des directeurs des CO et des recteurs des collèges, de l’AFS, de la Commission cantonale du sport et de l’éducation physique, du Conservatoire, du Service de la formation professionnelle, de l’Institut agricole de Grangeneuve et des employeurs (désigné par l’Union patronale du canton).
Conclusion
Au vu de ce qui ce qui précède, et dans l’attente des ré-sultats du groupe de travail, le Conseil d’Etat propose de prendre en considération ce postulat et de déposer un rapport dans le délai légal.
– La discussion et le vote sur la prise en considération de ce postulat figurent en pp. 26ss.
Postulat P2029.08 Eric Collomb
(Schaffung von «S-K-A»-Strukturen [Sport-Kunst-Ausbildung] im Kanton Freiburg)1 Antwort des Staatsrats
Der Staatsrat hält die gegenwärtige Situation für we-niger besorgniserregend als der Postulant. Denn bei einem Vergleich mit anderen Kantonen müssen auch die demographischen Unterschiede berücksichtigt werden: Ein flächendeckendes Angebot «Sport-Kunst-Ausbildung» setzt ein genügend grosses schulisches Einzugsgebiet voraus, damit Sonderklassen eröffnet werden können, die den spezifischen Bedürfnissen der jungen Sportlerinnen und Sportlern sowie der jun-gen Kunstschaffenden Rechnung trajun-gen. Der Staatsrat verweist jedoch auf die bisher unternommenen Be-mühungen, so die verschiedenen Projekte im Bereich
«Spitzensport und Schule» sowie die Tätigkeiten der Arbeitsgruppe «Sport-Kunst-Ausbildung», die sich zurzeit mit dieser Frage befasst. Zudem komme eine
«Spitzensport und Schule» sowie die Tätigkeiten der Arbeitsgruppe «Sport-Kunst-Ausbildung», die sich zurzeit mit dieser Frage befasst. Zudem komme eine