Si le premier plan a bénéficié de l’effet de lancement du Grenelle de l’environnement, il est resté ensuite trop confidentiel et les régions co-rédactrices des SRCAE ou encore les collectivités auteurs des PCET se sont senties souvent démunies pour donner plus de concret et de puissance aux volets d’adaptation de leurs plans. Or c’est bien au niveau local que va se jouer l’essentiel de l’adaptation.
Dès lors la deuxième génération du plan national devra particulièrement soigner la mise en œuvre concrète de l’adaptation par les collectivités locales qui assurent sa déclinaison territoriale et qui portent une large part des investissements publics. Il s’agira de déclencher une politique de renforcement de capacités des collectivités et de convertir les structures et les moyens existants à l’adaptation.
Les dernières lois de décentralisation ont rendu les conseils régionaux responsables de schémas globaux de planification, les SRADDET, et leur ont confié la gestion des fonds européens pour le compte de la Nation, tandis que les EPCI de plus de 20.000 habitants seront désormais les responsables uniques des PCAET. Ces deux planifications devront contenir un volet d’adaptation et leur approche globale est une chance pour l’adaptation. De plus les nouveaux CPER ont été l’occasion de créer un volet de transition énergétique et écologique dans la contractualisation qui sera amené à perdurer. Dans ce nouveau cadre, la mission recommande de faire évoluer le PNACC d’un plan de l’État vers un plan de la Nation qui implique à la fois l’État et les collectivités territoriales, ainsi que les secteurs économiques.
13.La mission recommande au MEDDE que le plan national d’adaptation au changement climatique soit désormais arrêté par l’État après consultation de la représentation des régions et des EPCI au niveau national.
3.2.1. Organiser les rapports entre l’État et les régions
La coordination de l’État avec les régions prend donc un tour nouveau de plus en plus crucial pour le bon déroulement de l’adaptation du pays.
Les orientations du plan seront arrêtées par l’État en association avec les régions pour que leur mise en œuvre puisse se dérouler au mieux au niveau des planifications régionales portées par les régions. Le CNTE rassemble les représentants de l’État et des régions, conjointement avec les autres forces qu’il leur faut avoir consulté pour prendre leurs décisions. Il bénéficie d’une position en facteur commun au-dessus du plan national et des schémas régionaux et pourrait être le lieu de validation de chacune des phases essentielles de l’élaboration du plan, à commencer par un état des lieux partagé ainsi que la définition des orientations générales.
Ensuite, le CPER restera le lieu de la programmation financière conjointe entre l’État et les régions. Les agences de l’État (ADEME, agences de l’eau...) devront préciser les modalités de mises en œuvre conjointe de la politique d’adaptation dans des conventions particulières avec les régions (prises en application des CPER ou directement) pour s’assurer de la cohérence de leurs politiques d’aides avec celles des fonds européens, voire des fonds propres des régions.
Enfin, les DREAL pourraient être mandatées pour négocier avec les régions les ajustements territoriaux de la planification sur l’adaptation, en particulier sur les cartes de vulnérabilité ou encore les programmes de mesures établis au titre des directives sur l’eau, les inondations ou la stratégie marine (en association avec les DIRM pour ce point) et qui ont la capacité de préciser les priorités d’action à des échelles territoriales fines.
Au-delà, les régions s’autosaisiront volontiers d’autres ajustements aux réalités locales de leurs territoires, par exemple en matière de bâti ou de biodiversité, en complément des actions de l’État qui constituent le socle commun.
14.La mission recommande au MEDDE de mandater les Préfets (avec le soutien des DREAL) pour négocier avec les régions la déclinaison territoriale du plan national en ayant recours aux établissements publics compétents.
3.2.2. Apporter un appui aux EPCI en organisant une capacité d’assistance à maîtrise d’ouvrage
Les PCAET sont appelés à devenir un des maillons les plus opérationnels de l’adaptation de la France. Le renforcement de capacité des EPCI devient donc crucial tant pour leur mission d’élaboration des volets sur l’adaptation des PCAET, que pour celle de réalisation des PLUi ou encore de conduite de marchés publics pour les investissements et aménagements locaux. Le rôle de l’État et des régions est important pour mettre en place le renforcement de capacités des EPCI. Cela passe par l’organisation d’un retour aux EPCI des bonnes pratiques. Cela passe aussi par la formation et par la mise à disposition d’une information de haute qualité sur les phénomènes de changement climatique et des vulnérabilités à la maille des territoires.
Ainsi, des agences spécialisées (comme les agences de l’eau) ont organisé des journées techniques pour les collectivités en s’appuyant sur les retours d’expérience concrets de collectivités ou sur l’expertise du CEREMA. Le prolongement de cette mission reviendrait naturellement au centre de ressources proposé plus haut.
A ce stade, l’enjeu majeur est de constituer une capacité d’assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO) pour les EPCI sur l’adaptation. Certaines régions ont donné un exemple à suivre en rassemblant les spécialistes de la DREAL, de l’ADEME et du conseil régional dans une coordination commune capable de faire appel à des ressources plus spécialisées sur des thématiques données.
Pour favoriser l’émergence de cette AMO, le MEDDE pourrait orienter des aides publiques de l’ADEME ou des agences de l’eau (ultérieurement celles de l’AFB), et les assortir d’un effort de coordination des bureaux d’études ou des structures publiques nouvelles portées par les collectivités.
15.Afin d’apporter de l’assistance à maîtrise d’ouvrage aux EPCI, la mission recommande au MEDDE de mandater les DREAL pour examiner avec les conseils régionaux comment constituer une capacité d’appui technique aux collectivités dans la conception des stratégies et plans d’adaptation.
3.2.3. Lancer des appels à projets
Les collectivités concentrent l’essentiel des investissements publics affectant notre niveau de préparation au changement climatique. Elles prennent fortement en compte les orientations des fonds publics pour financer leurs investissements. Les maîtres d’ouvrage locaux ont également besoin de signaux clairs et de solutions éprouvées pour déclencher les opérations d’adaptation qu’on attend d’eux.
Aussi l’État devrait-il lancer des appels à projets85 signalés comme relevant de l’adaptation au changement climatique dans le but de lancer l’action et de constituer une banque nationale de projets remarquables pour l’adaptation. Cela sera particulièrement nécessaire dans le domaine de la transformation urbaine (verdissement des villes et leur dés-imperméabilisation), des risques naturels, des économies d’eau ou encore de la biodiversité (zones humides et trame verte et bleue).
85 Ainsi que cela a été fait par exemple pour étudier la relocalisation d’activités situées dans des zones littorales très sensibles.
L’État a à sa disposition l’ensemble de ses outils de financement (exemple des investissements d’avenir) et ceux de ses agences spécialisées (ADEME, agences de l’eau, bientôt AFB…).
16.La mission recommande au MEDDE (DGEC, DGALN….) : a) de lancer des appels à projets labellisés « adaptation au changement climatique» financés sur des moyens du ministère existants ou sur les fonds des agences (ADEME, agences de l’eau…) et qui pourraient bénéficier le cas échéant de prêts sur fonds d’épargne de la Caisse des dépôts ; b) et plus généralement d’organiser une réflexion plus complète sur les moyens de financer les conséquences de l’adaptation.
3.2.4. Convertir les structures existantes au changement climatique
Pour inciter plus les maîtres d’ouvrages locaux, il ne s’agit pas tant de créer de nouvelles structures que de convertir les structures existantes à l’adaptation au changement climatique.
L’eau, par exemple, représente une grosse part des enjeux d’adaptation : les comités de bassin (et les comités d’inondations de bassin) après avoir tous intégré l’adaptation au changement climatique comme orientation fondamentale dans les SDAGE qu’ils viennent d’élaborer, doivent maintenant orienter les financements des agences de l’eau sur quelques priorités concrètes et immédiatement visibles (économiser l’eau, dés-imperméabiliser les villes…). La nouvelle compétence de gestion des cours d’eau (GEMAPI) dévolue aux EPCI à fiscalité propre par les lois MAPTAM et NOTRe à compter de 2018 offre une opportunité pour développer les solutions douces et naturelles de gestion des cours d’eau dans leur double dimension d’atténuation des crues et de préservation des zones humides et de restauration des fonctionnalités naturelles des cours d’eau. Cela en fera des refuges de biodiversité et renforcera la résilience de ces territoires face aux événements extrêmes. Ces solutions sont aussi les plus efficaces, pour un coût maîtrisé, et méritent un cadre incitatif d’action que les agences de l’eau et les régions avec les financements européens peuvent faire fonctionner. Le ministère de l’écologie pourrait user de son pouvoir réglementaire pour conduire les détenteurs de la compétence GEMAPI à réaliser des plans d’adaptation de leurs cours d’eau au changement climatique à l’horizon 2022 : soit dans un SAGE pris en application des SDAGE révisés, soit dans des contrats de travaux autoportants.
Cet exemple pourrait être étendu à d’autres domaines comme la montagne avec les comités de massif, la santé avec les programmes régionaux santé-environnement ou la forêt avec les prochains programmes régionaux de la forêt et du bois.
3.2.5. Porter une attention spécifique aux Outre-Mer
La mission a constaté que le choix de ne pas différencier les Outre-Mer avait permis aux directions d’administration centrale en charge de porter les politiques d’adaptation et de prévoir presque systématiquement des mesures relatives aux Outre-Mer : cela dit, elle a aussi relevé que des travaux scientifiques complémentaires restent à opérer et qu’en dépit d’une publication spécifique de l‘ONERC en 2012 un plan d’actions spécifique restait à établir. De plus, ainsi que l’a indiqué le CESE dans son avis, un
effort de solidarité national86 semble nécessaire pour renforcer les capacités locales de financement sur les priorités majeures.
17.La mission recommande à la DGEC de faire préciser les scénarios climatiques Outre-Mer et de mettre au point en 2016 des actions spécifiques à insérer au futur PNACC.
3.3. Entraîner l’ensemble des secteurs économiques impactés par le