La constitution allemande établit la structure fédérale du pays (Bund, Länder et Gemeinden : État fédéral, États fédérés et communes). La répartition des responsabilités entre les trois niveaux de pouvoir est régie par le principe de subsidiarité, ce qui veut dire que la prise de décision est en général décentralisée. Le pouvoir de décision du Gouvernement fédéral se limite aux questions définies dans la constitution et toutes les autres décisions sont prises aux niveaux inférieurs. Cette structure a évidemment des répercussions profondes sur le processus décisionnel dans les domaines économique, administratif et politique.
La planification des transports s'effectue à tous les niveaux de pouvoir (voir Annexe A3). En vertu de la constitution, les responsabilités de l'État fédéral se limitent, dans le domaine des infrastructures de transport, aux routes fédérales (autoroutes et routes nationales), aux chemins de fer fédéraux (réseau de la Deutsche Bahn AG) et aux voies navigables. Les ports et les aéroports ne relèvent pas de ses responsabilités et ne font donc pas expressément l'objet d'un volet particulier du plan directeur fédéral des transports. Celui-ci s'étend toutefois aux liaisons des ports et aéroports aux infrastructures fédérales de transport.
Le plan directeur fédéral des transports est élaboré par le Gouvernement fédéral et approuvé par le Parlement fédéral. Les niveaux de pouvoir inférieurs peuvent présenter des projets et fournissent une partie des données nécessaires au processus d'évaluation. Les Länder et les communes jouent un rôle important dans sa mise en œuvre, étant donné qu'ils interviennent dans la procédure législative au cours de la phase de mise en œuvre. Les Länder doivent démontrer qu'un projet d'infrastructure peut s'intégrer sans problème majeur dans leur structure spatiale (Raumordnungsgesetz : loi sur l'aménagement du territoire) et les communes participent à la finalisation des tracés, un processus dont l'issue devient la base légale des expropriations qui pourraient s'avérer nécessaires (Planfeststellung : établissement du plan définitif).
Après accomplissement de ces formalités légales aux trois niveaux de pouvoir, il devient possible de passer à l'achat ou, le cas échéant, à l'expropriation des terrains. Comme les propriétaires refusent souvent de vendre (pour pouvoir négocier en position de force ou parce qu'ils sont contre par principe), le processus peut prendre beaucoup de temps. Tous ceux qui se sentent exposés à l'impact d'un projet peuvent en outre saisir les tribunaux et engager devant eux une procédure qui peut durer des années. Il arrive que les tribunaux ou les instances politiques décident, après des années de tractations, qu'un projet doit être profondément modifié et tout le processus doit alors recommencer depuis le début. La planification de grands projets, de construction par exemple de lignes de chemin de fer à grande vitesse, d'autoroutes ou d'aéroports, peut donc prendre des décennies. Un des meilleurs exemples est donné par la ligne à grande vitesse Francfort-Cologne, dont les premiers plans datent du
Table Ronde 128 : Systèmes nationaux de planification des infrastructures de transport – ISBN 92-821-2343-X - © ECMT, 2005
milieu des années 70 et la mise en service de 2001. L'aéroport de Munich et le canal Rhin-Main-Danube en sont d'autres exemples. Le canal n'a été construit qu'après des décennies de négociations (interrompues par la Deuxième Guerre Mondiale) entre l'État fédéral allemand, le Land de Bavière et l'Autriche, quand son utilité économique avait en fait déjà fondu.
D'autres organismes (ONG), notamment des entreprises de transports publics telles que la société des chemins de fer fédéraux DB AG, les associations de transporteurs routiers ou de bateliers, les clubs automobiles et les écologistes, interviennent également dans le processus. L'intervention active de la DB AG s'explique par le fait que les réseaux routier, ferroviaire et fluvial fédéraux relèvent de la responsabilité de l'État fédéral. La DB AG présente des projets et fournit des données nécessaires au processus d'évaluation. Les autres intervenants influencent le processus de façon moins directe, en
"discutant" avec les responsables et en organisant des mouvements politiques pour ou contre les projets.
Le système de planification des chemins de fer a changé après leur réforme de 1994. Alors que les projets routiers et fluviaux approuvés par le plan peuvent être réalisés par des activités publiques, ceux des chemins de fer requièrent un accord entre la DB AG et l'État fédéral4. En règle générale, les coûts de construction des infrastructures sont à la charge de l'État fédéral, tandis que le coût annuel d'amortissement, mais non le loyer du capital emprunté, est à la charge de l'entreprise. Si les projets du plan fédéral d'investissement ne sont pas jugés financièrement viables par l'entreprise, l'État doit les subventionner. Le montant de la subvention (qui peut aller de 0 à 100 pour cent) est négocié entre les deux parties. Le projet est abandonné en cas d'échec de ces négociations.
Tous les nouveaux projets d'investissement réalisés ces dernières années dans le domaine du transport ferroviaire interrégional ont en fait été intégralement financés par l'État. Pour quelques gros investissements dans la grande vitesse ferroviaire et les transports urbains, l'État fédéral et la DB AG ont toutefois conclu des contrats à prix ferme qui mettent tous les dépassements de coût à la seule charge de la DB AG. Cette formule a causé quelques difficultés financières à la DB AG, parce que plusieurs grands projets (Cologne-Rhin/Main, ceinture et tunnel Nord-Sud de Berlin, Nuremberg-Munich) se sont soldés par des dépassements d'environ 3 milliards d'euros qui ont amené l'entreprise à différer des opérations nécessaires de réinvestissement, d'entretien et de réparation.
Beaucoup de tronçons de ligne ne peuvent par conséquent plus être parcourus qu'à petite vitesse et la forte perturbation des horaires qui s'en est suivie a érodé la fiabilité du service pour les voyageurs. La conséquence en est que, non seulement les nouveaux investissements, mais aussi une partie des réinvestissements sont financés par l'État.
Étant donné la complexité du processus politique, la méthode d'évaluation et l'élaboration de plans directeurs ne peuvent pas être considérées comme un exercice purement et uniquement économique. L'efficience de la méthode ne peut donc pas être mesurée à la seule aune de la rationalité économique, parce que la méthode doit aussi épauler le processus décisionnel dans un régime où les responsabilités politiques se partagent entre trois niveaux, ce qui veut dire qu'elle doit être pleinement acceptée par les instances politiques du niveau inférieur. Dans le contexte de ce processus politique, le travail s'effectue en plusieurs phases successives :
Table Ronde 128 : Systèmes nationaux de planification des infrastructures de transport – ISBN 92-821-2343-X - © ECMT, 2005
Tableau 1. Phases successives du processus d'adoption du plan fédéral d'infrastructures de transport5
1 Scénarios, prévision de l'évolution des transports 2 Mise à jour de la méthode d'évaluation
3 Modernisation des réseaux, définition des projets
4 Évaluation des projets par analyse coûts-avantages et autres méthodes 5 Fixation des priorités en tenant compte des disponibilités budgétaires 6 Consultation des Länder et des ONG et réunions de coordination avec ces
mêmes instances
7 Décision du Gouvernement, approbation du plan d'infrastructures
8 Approbation par le Parlement, adoption des lois et règlements nécessaires
Le plan d'infrastructures le plus récent a été approuvé en 1992, soit deux ans après la réunification. Ce plan à long terme de développement des infrastructures de transport donne un aperçu des projets d'investissement à réaliser dans le domaine des grands axes routiers, des chemins de fer, des voies navigables et du transport aérien qui relèvent de la responsabilité de l'État fédéral. Il couvre toute l'Allemagne réunifiée et doit courir sur 20 ans, soit jusqu'en 2012. Le plan d'infrastructures devait, dans sa conception première, être un plan souple et dynamique révisable tous les cinq ans (plan d'investissement à horizon mobile). Les multiples changements intervenus en Allemagne après la réunification du pays ont toutefois empêché de le revoir dans les délais prévus et la première révision du plan de 1992 n'a donc été mise en chantier que cette année, en 2003.
Le Ministère des Transports a présenté, pendant le printemps de 2003, un projet de plan d'infrastructures courant jusqu'en 2015 en se fondant sur des données de 1997. Ce plan, déjà approuvé par le Gouvernement, a été soumis aux deux chambres (Bundestag ou chambre des représentants et Bundesrat ou chambre des Länder). S'il est approuvé par le Parlement, le plan devient la base de lois (pour les chemins de fer, les routes et les voies navigables) en vertu desquelles les projets qu'il définit peuvent être introduits dans le processus légal de planification aux niveaux de l'État et des communes.
La réalisation des projets qui ne figurent pas dans le plan d'infrastructures ne peut être envisagée avant sa prochaine révision. Le projet "Metrorapid" de Rhénanie du Nord-Westphalie illustre les difficultés soulevées par ce système. Le plan d'infrastructures programme la création d'une liaison à sustentation magnétique entre les villes de Dortmund et Düsseldorf. Le Gouvernement du Land a enterré ce projet il y a peu, pour des raisons financières, et planche maintenant sur un projet "Metroexpress" qui fait appel à la technique de la grande vitesse ferroviaire et qu'il espère voir cofinancé par l'État fédéral.
Comme le projet "Metroexpress" ne figure pas dans le plan d'infrastructures actuel, il faudra se démener au niveau politique pour que ce projet soit mis à l'étude sans trop de retard.
Table Ronde 128 : Systèmes nationaux de planification des infrastructures de transport – ISBN 92-821-2343-X - © ECMT, 2005
3. CADRE POLITIQUE, OBJECTIFS ET IMPLICATIONS DU PROJET DE PLAN