Aspectos jurídicos preliminares

1.1 Apunte previo: la situación jurídica de la Directiva

Como apunte previo, es necesario advertir que la Directiva que aquí se estudiará no ha entrado aún en vigor. Su historial jurídico se originó con la Propuesta de Directiva relativa a la reducción del impacto ambiental de determinados productos de plástico, publicada por la Comisión, el día 28 de mayo de 2015. A partir de ahí se iniciaron los trámites correspondientes al proceso legislativo ordinario, de acuerdo con el artículo 294 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea: se recabaron los dictámenes del Consejo Económico y Social Europeo y del Comité de las Regiones, y, se llegó a un acuerdo institucional conforme al cual la adopción del Parlamento Europeo en primera lectura en la forma acordada en los compromisos institucionales sería aprobada por el Consejo¹⁵². El último paso reciente ha sido la resolución legislativa del Parlamento Europeo en primera lectura, el día 27 de marzo de 2019, aprobando el texto de la futura Directiva relativa a la reducción del impacto ambiental de

152 GEDA/A/(2019)000622, 18.01.2019, Council of the European Union, COREPER letter confirming

interinstitutional agreement, en

http://www.europarl.europa.eu/RegData/commissions/envi/lcag/2019/01-18/ENVI_LA(2019)000622_EN.pdf

56

determinados productos de plástico¹⁵³. Cabe destacar que la Directiva aprobada por el Parlamento Europeo difiere sustancialmente con la Propuesta de la Comisión, en tanto que amplía su objeto y establece medidas más ambiciosas. El texto que se analizará en este trabajo será, por lo tanto, el aprobado por el Parlamento Europeo en primera lectura.

1.2 Base jurídica: material y formal

En cuanto a la base de la Directiva, debe analizarse desde dos perspectivas, una, que analice su fundamento material en consonancia con sus propósitos, y, otra que integre el aspecto formal competencial de la Unión Europea.

En primer lugar, la Directiva relativa a la reducción del impacto ambiental de determinados productos de plástico (o, Directiva relativa a los productos de plástico de un solo uso) encuentra su fundamento jurídico material en dos tipos de instrumentos legales de la Unión Europea: de un lado, en un primer nivel, tiene el soporte del artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y, por lo tanto, se encabe dentro de la política de la Unión en materia de medio ambiente, que, tal y como apunta el artículo 191, tiene como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, sirviéndose como de parámetros los principios de cautela y de acción preventiva, el principio de corrección de los atentados en el medio ambiente, preferentemente en la fuente de la misma, y, en el principio de quien contamina paga.

La Directiva debe ser entonces coherente con las directrices definidas en esta disposición de Derecho primario de la Unión. De otro lado, en un segundo nivel, la Directiva es la consecuencia jurídica derivada del trabajo de la Comisión en materia de economía circular y de residuos de plástico, así, nace del contexto del Plan de Acción para la Economía Circular y de la estrategia europea para el plástico en una economía circular, ambos instrumentos que han establecido las primeras pautas para la transición hacia un ciclo de los plásticos que sea circular, y, abordando el aumento constante de la generación de residuos plásticos. En efecto, como declara la Comisión

153 PARLAMENTO EUROPEO, P8:TA-PROV (2019) 0305, Reducción del impacto ambiental de determinados productos de plástico, Resolución legislativa del Parlamento Europeo (29.03.209), http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2019-0305+0+DOC+PDF+V0//ES

57

en la Propuesta de la Directiva, “la iniciativa, al centrarse en un uso más eficiente de los recursos y en una economía del plástico globalmente más eficaz y circular con mejores resultados económicos y ambientales, está totalmente en sintonía con los objetivos de la política sobre la economía circular”¹⁵⁴.

Por lo tanto, la Directiva surge tanto de la necesidad de la Unión de proteger el medio ambiente, por mandato del TFUE, y de un conjunto de políticas en materia de economía circular, con las que, además, se encuentra en relación de sintonía.

En segundo lugar, cabe enmarcar la base formal de la actuación jurídica de la Unión para observar si esta es acorde con sus competencias. Pues bien, el ejercicio de las competencias de la Unión Europea es regulado por el principio de subsidiaridad y por el principio de proporcionalidad:

- El primero, que entra en juego en el ámbito de las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros (como es el caso de la materia medio ambiental, consagrada como competencia compartida en el artículo 4.2 e) TFUE), persigue proteger la capacidad de actuación de los Estados miembros legitimando la intervención de la Unión sólo cuando debida a la dimensión de la acción pretendida, esta no puede alcanzarse de modo suficiente con la actuación individual de los Estados miembros, sino que se alcanzará a escala de la Unión¹⁵⁵. En este marco de actuación, la Directiva es respetuosa con dichos límites, y, en concreto, se justifica la actuación de la Unión por dos razones principales: el carácter transfronterizo de la basura marina, que conlleva la necesidad de medidas coordinadas “para que los esfuerzos realizados a un lado del mar no se vean comprometidos por la falta de medidas en la otra orilla¹⁵⁶”, y, de otro lado, como ya se ha apuntado en las políticas de mercado interior, por el riesgo de fragmentación del mercado derivado de la adopción por parte de los Estados miembros de distintas medidas de diferente alcance respecto a los productos de plástico, que da lugar a una variedad de restricciones de acceso al

154 COM (2018) 340 final, op. cit., pág. 4

155 Parlamento Europeo, “el principio de subsidiariedad”, europarl.europa.eu, en http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/es/FTU_1.2.2.pdf

156 COM (2018) 340 final, op. cit., pág. 7

58

mercado, poniendo en peligro “la libre circulación de mercancías y la igualdad de condiciones entre productores en países distintos¹⁵⁷”.

- El segundo principio tiene como objetivo establecer las acciones de las instituciones de la UE dentro de unos límites específicos necesarios para alcanzar los objetivos que se pretenden, por lo que la acción debe guardar proporción con la finalidad perseguida¹⁵⁸. La Directiva respeta este principio, en tanto que se limita a los productos de plástico encontrados con más frecuencia en el medio marino. Lo que no sería proporcional, por el contrario, sería “regular todos los productos de plástico de un solo uso que se encuentran en las playas, ya que daría lugar a unos costes y a una carga innecesarios para los Estados miembros”.¹⁵⁹

En suma, puede afirmarse que la Directiva es acorde con los límites consagrados en el Derecho de la Unión Europea.