A definição das diretrizes de monitoramento (o que monitorar e como fazê-lo, ver seção 5 para mais informações acerca de tais diretrizes) traz importantes implicações para as partes envolvidas na regulação, sobretudo em relação a sua viabilidade técnica/operacional e financeira. Por esse motivo, a elaboração de tais diretrizes deve basear-se em um processo amplo de construção conjunta, envolvendo consulta a diversos stakeholders, mas principalmente a instituições dotadas de conhecimento aprofundado sobre emissões de GEE.
Em razão das diferenças observadas nos perfis de emissão, espera-se que cada país desenvolva metodologias mais robustas para monitoramento de emissões nos setores e processos que têm contribuição relevante em suas emissões totais. Com isso, torna-se importante desenvolver capacitações adequadas às características do Brasil.
Esta seção pretende apresentar alguns aspectos do processo de construção das diretrizes técnicas em diferentes iniciativas, evidenciando que tal processo pode revelar-se trabalhoso e custoso, sendo imprescindível considerá-lo no planejamento da construção do sistema de MRV. Desse modo, buscou-se delinear possíveis dificuldades na elaboração das diretrizes de monitoramento para um sistema MRV bottom-up, baseando-se, sobretudo, em experiências internacionais em que mecanismos de mercado já são utilizados para incentivo à redução de emissões de GEE.
3.4.1 Comparação entre diferentes iniciativas
Estados Unidos e Califórnia101
A experiência americana mostra-se interessante para a análise do processo de elaboração das diretrizes de monitoramento, pois busca fundamentar a escolha dos parâmetros técnicos considerando os custos decorrentes do modelo de regulação proposto. Ferramentas como a Análise de Impacto Regulatório102 são bastante úteis no mapeamento das combinações de cobertura e custo e auxiliam o tomador de decisão na avaliação dos custos e benefícios associados a diferentes parâmetros técnicos.
A Tabela 6 ilustra o exercício realizado pela U.S. EPA quanto aos possíveis parâmetros a serem adotados na regulação que torna obrigatório o relato de emissões de GEE nos Estados Unidos, indicando as opções recomendadas em destaque, com base na análise de custo-benefício.
101
Ressalte-se que Estados Unidos e Califórnia possuem legislações distintas para o Monitoramento e Relato de informações de emissões. O programa americano, cujo marco legal é a Madatory Reporting of Greenhouse Gases de outubro de 2009, não está relacionado a um mercado de emissões e, portanto, não foi abordado em todas as seções do presente documento.
102
A Análise de Impacto Regulatório é um instrumento adotado em diversos países para melhorar a qualidade regulatória e tornar o processo decisório mais transparente e racional. No Brasil, o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação (PRO-REG), implementado pela Casa Civil da Presidência da República, tem adotado o tema como prioridade e promoveu diversos cursos para funcionários de agências reguladoras brasileiras visando difundir sua utilização no país.
64
TABELA 6 - ALTERNATIVAS DE PARÂMETROS DA REGULAÇÃO PROPOSTA PELA U.S. EPA
Limites Metodologia Frequência Verificação
Baseado na capacidade Mensuração direta
(CEMS)
Trimestral para
todos U.S. EPA
verifica
Baseado no nível de emissões: 1.000 tCO2e
Híbrida: mensuração direta para os que já relatam e cálculos específicos à instalação para os demais
Baseado no nível de emissões: 10.000 tCO2e
Baseado no nível de emissões:
25.000 tCO2e Fatores-padrão de
emissão divulgados pela U.S. EPA Baseado no nível de emissões:
100.000 tCO2e
Trimestral para os que já relatam dessa forma e anual para os demais
Terceira parte verifica
Híbrido: 25.000 tCO2e, a menos que a instalação já relate baseada em capacidade em outro programa Dados federais utilizados para mensuração de fornecedores de combustíveis
Apenas fontes upstream103 relatam emissões
Fonte: (EPA, 2009b).
A análise da U.S. EPA tornou-se um pouco mais complexa em razão da existência de diversos programas estaduais que exigiam o relato de emissões de GEE104, além de programas voluntários
como o Climate Leaders e o California Climate Action Registry. A fim de não sobrecarregar as empresas reguladas com requerimentos duplicados, a U.S. EPA teve de alinhar as diretrizes do
Mandatory Reporting of Greenhouse Gas Emissions aos requerimentos existentes.
Por outro lado, apesar de a regulação californiana ter antecedido o programa federal de relato de emissões, ela foi atualizada em 2010 e 2012. Durante essas revisões, a California Air Resources Board também explicitou sua preocupação em minimizar os custos da regulação revisada, buscando harmonizá-la com os requerimentos da regulação federal e de outros programas, como a Western Climate Initiative.
Uma importante restrição no processo de elaboração das diretrizes de monitoramento está relacionada ao prazo de definição da regulação. Essa dificuldade foi enfrentada pela equipe da CARB, que contratou serviços do Climate Action Registry105 para o desenvolvimento das metodologias, considerando a experiência da organização com a plataforma de relato voluntário de emissões. Contudo, devido ao prazo de pouco mais de um ano, determinado por lei (out/2006 a dez/2007), a CARB teve de rearranjar seus recursos internos para concluir a primeira versão da regulação sem o apoio técnico do Climate Action Registry.
103
Upstream, no contexto da legislação americana, diz respeito às emissões indiretas provenientes do uso e/ou processamento de produtos vendidos.
104
Os seguintes estados americanos possuem ou estão desenvolvendo regras mandatórias para o relato de emissões de GEE: Califórnia, Colorado, Connecticut, Delaware, Hawaii, Iowa, Maine, Maryland, Massachusetts, Nova Jersey, Novo México, North Carolina, Oregon, Virginia, Washington, West Virginia, e Wisconsin (EPA, 2009b).
105
65
Nesse sentido, enfatiza-se que, por mais que possam existir contribuições valiosas de profissionais externos, é de extrema importância a formação de uma equipe interna, que tenha pleno conhecimento das bases técnicas em que se apoia a regulação e seja capaz de responder às demandas posteriores em tempo hábil, sendo importante notar que a regulação da Califórnia já passou por duas atualizações (2010 e 2012).
As diretrizes do MRV da Califórnia foram desenvolvidas pela equipe responsável pelo inventário estadual. Ela foi constituída em 2006, após aprovação do AB 32, e seus sete integrantes já eram especialistas em setores específicos, como sistemas de petróleo e gás, cimento e geração de eletricidade. Outros três membros foram contratados para preencher lacunas de conhecimento não atendidas pela equipe original. Com isso, foi formada uma equipe de dez profissionais, que hoje estão alocados nos departamentos de Relato e de Verificação, cada um com cinco integrantes.
Ainda a respeito da capacitação interna, o responsável pelo departamento de Relato da CARB destacou que os integrantes da equipe atual estão constantemente trocando de funções, dando suporte a diferentes áreas, conforme a demanda durante o ciclo de cumprimento (aplicação das metodologias, envio dos dados, verificação etc.).
Outro tipo de dificuldade a ser encontrado no processo de elaboração das diretrizes está relacionado à definição de conceitos e termos adotados pelo programa. Na Califórnia, por exemplo, o Global Warming Solutions Act (AB 32) transferiu a atribuição de elaboração e atualização do inventário de emissões de GEE da California Energy Commission (CEC) para a CARB, o que envolveu revisões significativas dos inventários previamente realizados, inclusive mudanças na classificação de emissões e sumidouros, métodos específicos de quantificação de emissões, fatores de emissão, entre outros parâmetros. Esse processo exigiu um extenso trabalho de consulta com agências governamentais, institutos de pesquisa, associações de produtores e outros
stakeholders (CARB, 2011b).
Tendo clara essa necessidade de envolvimento das partes interessadas, o processo de formulação de novos regulamentos por parte da CARB, como o Mandatory Reporting of GHG Emissions, segue um fluxo de atividades predefinido, em que o corpo técnico da CARB realiza pesquisas, prepara uma minuta da regulação e conduz diversos workshops para o público, seguidos de um período de 45 dias para recebimento de comentários até a audiência (Board Hearing). O processo deve incluir ainda uma análise de impacto econômico e fiscal, similar à realizada pela U.S. EPA106. Além da
ampla consulta e audiências, a equipe da CARB relatou que foram feitas diversas teleconferências com representantes selecionados da indústria, de modo que temas técnicos pudessem ser aprofundados.
Diversos documentos relativos ao processo de formulação e atualização de regulamentos da CARB estão disponíveis na página do órgão. Para os que não podem estar presentes nas audiências pessoalmente, é disponibilizada uma ferramenta de transmissão ao vivo pela internet e o evento
106
A legislação da Califórnia (Section 11346.3 do Government Code) exige que, ao propor a adoção ou alteração de qualquer regulamento administrativo, as agências estatais devem avaliar o potencial impacto econômico negativo sobre as empresas de negócios e indivíduos do Estado. A avaliação deve incluir impactos sobre a competitividade das empresas em face daquelas de outros estados, sobre o nível de emprego e expansão ou retração dos negócios na Califórnia. A análise de impacto econômico deve ser realizada para todas as propostas de regulação que tenham um custo potencial sobre as empresas do estado superior a USD 10 milhões em um ano.
66
conta inclusive com um coordenador bilíngue, caso alguma parte interessada em participar do processo não fale inglês. Com isso, a equipe técnica da CARB afirma ter um bom relacionamento com seus stakeholders. O fato de alguns setores, como de petróleo e cimento, estarem organizados em associações (trade groups) é visto ainda como um fator que facilita a negociação com as partes afetadas, e não como obstáculo à regulação das emissões.
Austrália
Na Austrália, a equipe responsável por elaborar as diretrizes técnicas de monitoramento também é a mesma que elabora o inventário nacional. Esta equipe foi formada no Departamento de Mudanças Climáticas e Eficiência Energética antes de o National Greenhouse and Energy Reporting (NGER) Act entrar em vigor, sendo responsável pela compilação das Contas Nacionais de GEE107. A equipe é composta por sete membros, com formação nas áreas de engenharia, economia e ciências e experiência no desenvolvimento e atualização de métodos para quantificação das emissões de todas as fontes previstas pelo IPCC. Alguns membros da equipe são especialistas da UNFCCC e participam da revisão de inventários nacionais de outros países do Anexo I.
Para o desenvolvimento dos métodos de quantificação a ser utilizados sob o NGERS, o Departamento de Mudanças Climáticas e Eficiência Energética contratou também consultores especializados em energia para revisar os fatores de emissão e os métodos de quantificação antes da publicação do NGER Measurement Determination e avaliar a quantidade e os tipos de instalações que seriam cobertos pelos diferentes critérios do NGERS (emissões, produção e consumo de energia).
Os métodos e os critérios estão especificados no documento NGER Measurement Determination, cuja primeira versão foi resultado de uma ampla consulta a setores de negócios e stakeholders compreendida entre maio de 2005 e junho de 2008, tendo como referência o próprio enquadramento legal (NGER Act) e suas regulamentações (NGER Regulations).
A fim de evitar resistência dos regulados à implantação do programa, foi feita uma extensa consulta aos setores da indústria por diversos meios: consultas por escrito, oficinas e reuniões com grupos ou atores selecionados. Os chamados de consulta pública foram feitos após a elaboração de documentos para discussão. Em uma das chamadas, foram submetidos mais de 70 comentários da indústria.
Durante o desenvolvimento dos métodos de quantificação, houve bastante interesse dos representantes da indústria, que se mostraram engajados e facilitadores de modo geral. Contudo, alguns setores apresentaram desafios maiores que outros. A discussão acerca dos métodos para estimar emissões de aterros e emissões fugitivas de minas de carvão, por exemplo, exigiram maior nível de comprometimento.
Um fator essencial para a obtenção de apoio da indústria foi a estruturação de um sistema simplificado de relato obrigatório de emissões e energia que reduzisse a carga de atividades sobre
107
Na Aust lia, os i e t ios a io ais de e iss es de GEE s o t atados pelo o e ofi ial de National Greenhouse Accounts, dispo í eis e http://www.climatechange.gov.au/climate-change/emissions.aspx.
67
as empresas108. Adicionalmente, para evitar controvérsias durante o processo de elaboração das
diretrizes, a equipe australiana buscou fundamentar suas propostas em práticas e padrões reconhecidos internacionalmente.
É interessante notar também que, de forma a minimizar os impactos das regulações de clima, notadamente o MRV e o mercado de carbono, sobre demais setores da economia e sobre a sociedade australiana, medidas tais como a Carbon Farming Initiative foram colocadas em prática (Quadro 11).
QUADRO 11 – CARBON FARMING INITIATIVE
A Carbon Farming Initiative oferece ao setor agrícola a oportunidade de auferir renda extra por meio da venda de créditos de carbono, decorrentes da estocagem de carbono (projetos de sequestro) ou redução de emissões decorrentes do uso da terra (projetos de redução ou mitigação de emissões). Apesar de estarem isentos de pagamento sobre as emissões agrícolas (isto é, do carbon price109, instituído em julho de 2012), os produtores agrícolas podem participar do sistema de comércio de emissões, vendendo créditos de compensação.
Esses créditos podem ser gerados a partir de atividades de abatimento, como: redução de emissões na criação de gado, aumento da eficiência na utilização de fertilizantes, aumento de carbono no solo utilizado para atividades agrícolas, e estocagem de carbono por meio de atividades de revegetação e reflorestamento.
Tal iniciativa, por se tratar de uma forma de offset em um mercado de carbono, será analisada em maior profundidade no Volume III desta série de estudos (Elementos para a Construção de um Sistema de Comércio de Emissões).
União Europeia
Conforme apresentado no Quadro 1, as diretrizes para monitoramento e relato na União Europeia tornaram-se legalmente vinculantes somente para a terceira fase do EU ETS (2013-2020), a partir da Regulação da Comissão 601/2012. Dessa maneira, a presente seção analisa como se deu o processo de envolvimento de atores na finalização e aprovação de tal regulação.
Cabe ainda destacar que, dado o caráter supranacional do programa europeu, cada Estado- Membro possui a prerrogativa de oferecer detalhamentos para seções ou procedimentos descritos de forma genérica na Regulação 601/2012. Tais desenvolvimentos em esferas nacionais não serão abordados nesta seção, mantendo-se o foco nas discussões realizadas no nível da União Europeia.
O Diretório-Geral para Ações Climáticas110 (DG Clima) foi a entidade responsável por conduzir as discussões acerca do escopo e do conteúdo da regulação proposta com especialistas de cada Estado-Membro, além de representantes de setores da indústria e organizações não
108
O sistema utilizado para o relato por parte das empresas, o Online System for Comprehensive Activity Reporting (OSCAR), é adotado por programas federais e estaduais (territoriais), conforme listado em: https://www.oscar.gov.au/default.aspx.
109
O Carbon price o p eço ue as o ga izaç es o altos í eis de e iss o paga po p oduzi e iss es de GEE. Nos três primeiros anos, o carbon price será fixo (por tonelada de emissão) em: R$ 47,6 em 2012, R$ 50 a partir de 1º de julho de 2013, e R$ 52,58 a partir de 1º de julho de 2014. A partir de 1º de julho de 2015, carbon price será determinado pelo e ado . Dispo í el e : http://www.energyaustralia.com.au/about-us/help-centre/faqs/carbon-price.
110
68
governamentais, com tal processo tendo iniciado em novembro de 2010, por meio da realização de encontros recorrentes, tanto com reuniões bilaterais quanto com grupos de trabalho (CE, 2012c).
No que diz respeito à construção da regulação de Monitoramento e Relato, o DG Clima realizou cinco encontros111 com especialistas e consultores oriundos dos ministérios/secretarias nacionais de meio ambiente, autoridades nacionais e regionais para o comércio de emissões, das agências de energia/meio ambiente nacionais, e dos membros participantes da European cooperation for Acreditation (EA)112. Os principais resultados de tais discussões foram apresentados113 para um
grupo de trabalho do Comitê Europeu de Mudanças Climáticas114.
Adicionalmente, no dia 3 de maio de 2011 foi feito um workshop para apresentação e discussão da regulação proposta junto às associações dos setores industriais cobertos pelo EU ETS e representantes dos Estados-Membros, em que mais de 80 pessoas compareceram e o conteúdo proposto não sofreu maiores alterações.
De forma similar, a regulação de Verificação e Acreditação foi discutida em seis encontros técnicos115, com o grupo de especialistas e consultores mencionados acima, e no dia 4 de maio de 2011 foi conduzida a apresentação de tal regulação em workshop que contou, além dos participantes do dia anterior, com a presença de verificadores e de organismos acreditadores nacionais. Igualmente, não houve mudanças substanciais ao conteúdo proposto.
Também como parte da construção das diretrizes para o MRV no âmbito do EU ETS, o DG Clima administrou um processo de consulta pública: aberto a todos os atores envolvidos (durante oito semanas), acessível pela internet116 e seguido por um sumário com as respostas. O questionário
online esteve disponível entre 15 de abril e 10 de junho de 2011, nos idiomas Inglês, Alemão e
Francês.
Ao final desse processo, 132 contribuições foram recebidas, das quais 56% partiram de empresas ou associações setoriais. Também é interessante notar que quase 80% dos respondentes afirmaram ter familiaridade ou grande familiaridade com o EU ETS e suas regras e 65% estavam direta ou indiretamente envolvidos com a implementação das diretrizes para monitoramento, relato e verificação para o mercado. Outro ponto de destaque foi o sólido suporte ao estabelecimento de uma abordagem comum ao MRV definida no âmbito europeu em preferência a um modelo com maior discricionariedade para Estados-Membros.
111
As reuniões foram realizadas nas seguintes datas: 15 de novembro de 2010, 13 de dezembro de 2010, 19 de janeiro de 2011, 15 de março de 2011 e 18 de maio de 2011.
112
http://www.european-accreditation.org/ea-members#1.
113
As apresentações foram realizadas nas seguintes datas: 16 de novembro de 2010, 14 de dezembro de 2010, 20 de janeiro de 2011, 16 de março de 2011, 14 de abril de 2011 e 19 de maio de 2011.
114
O Comitê Europeu de Mudanças Climáticas (EU Climate Change Committee) é uma instância formada por representantes dos Estados-Membros e da Comissão Europeia para discutir e aprovar regulamentos referentes ao funcionamento do EU ETS (regras de alocação de permissões, limites de emissão, entre outros), além de questões relacionadas a outras políticas de clima (http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2012101702_en.htm).
115
Os encontros ocorreram nas seguintes datas: 15 de novembro de 2010, 13 de dezembro de 2010, 26 de janeiro de 2011, 22 de fevereiro de 2011, 22 de março de 2011 e 20 de maio de 2011.
116
No site em que são realizadas as consultas públicas pa a políti as o ito da Co iss o Eu opeia, o You Voi e i Eu ope . Mais i fo aç es e : http://ec.europa.eu/yourvoice/index_en.htm.
69 Nova Zelândia
O processo de elaboração das diretrizes de monitoramento na Nova Zelândia ocorreu simultaneamente à implantação do New Zealand Emissions Trading Scheme (NZ ETS), que tem como particularidade a inclusão de emissões do setor agrícola e florestas. Assim como em outras iniciativas, o governo buscou envolver todas as partes interessadas no processo de elaboração por meio de consultas públicas e reuniões com representantes das partes interessadas.
Embora o Climate Change Response Act (2002) tenha entrado em vigor em 2002, dando poderes à New Zealand Environmental Protection Authority para exigir informações relativas às emissões dos participantes do NZ ETS117, os regulamentos que estabeleceriam as metodologias de cálculo,
critérios de inclusão entre outros aspectos técnicos relativos a atividades agropecuárias foram definidos anos depois. As metodologias para mensuração de emissões e remoções de florestas, por exemplo, foram regulamentadas em setembro de 2008118, ao passo que a regulamentação do monitoramento das emissões do setor agrícola só ocorreu dois anos depois119.
A fim de auxiliar o governo neozelandês no desenho da regulação, foram criados grupos de especialistas em diferentes áreas e com diferentes propósitos, destacando-se os grupos de assessoria técnica para os setores de: agricultura, florestas, resíduos, combustíveis para transporte e fontes energéticas estacionárias e processos industriais, além de stakeholder groups para o setor de florestas.
Considerando a particularidade da inclusão de emissões de atividades agropecuárias e florestas no NZ ETS, optou-se por analisar atores e instâncias relevantes no processo de elaboração e revisão das diretrizes de monitoramento apenas desses setores120.
1. Monitoramento de emissões de atividades agropecuárias
As emissões biológicas do setor agrícola121 (basicamente metano e óxido nitroso) respondem por
cerca de metade das emissões totais da Nova Zelândia. Desse modo, os processadores de produtos agrícolas (carne, laticínios, produtores e importadores de fertilizantes nitrogenados e