A. UN SYSTÈME PARITAIRE TRÈS ADMINISTRÉ AUX AMBITIONS
1. Des ambitions croissantes
Depuis 1946, la formaWLRQ FRQWLQXH V¶HVW YXH DVVLJQHU de nombreux REMHFWLIV UpYpODWHXUV GH O¶pYROXWLRQ GX FRQWH[WH VRFLR-économique et des faiblesses structurelles que la formation est supposée compenser.
a. Le développement personnel, la promotion sociale des individus et O¶DGDSWDWLRQDX[PXWDWLRQVpFRQRPLTXHV
La loi n° 71-575 du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation SURIHVVLRQQHOOHFRQWLQXHGDQVOHFDGUHGHO¶pGXFDWLRQSHUPDQHQWH V¶LQVFULWGDQVOH SURORQJHPHQWG¶LQLWLDWLYHV WHOOHVTXHODORLGHVXUO¶DSSUHQWLVVDJHHWFHOOHGH 1959 sur la formation professionnelle et la promotion sociale. Elle constitue une application des principes « particulièrement nécessaires à notre temps » énoncés dans le préambule de la Constitution de 1946, qui présente avant tout la formation professionnelle comme un droit individuel. (1)
Le contexte socio-économique et les événements de mai 1968 ont eu une influence déterminante sur les orientations du texte.La loi du 16 juillet 1971 a UHSULVOHVWHUPHVGHO¶DFFRUGQDWLRQDOLQWHUSURIHVVLRQQHOGX juillet 1970, dont la négociation avait été prévue par les accords de Grenelle en 1968. M. Jacques Delors, alors secrétaire général auprès du Premier ministre pour la formation professionnelle et la promotion sociale, était en charge du texte. Dans un contexte GH SOHLQ HPSORL HW GH IRUWH FURLVVDQFH LO V¶DJLVVDLW GH UpSRQGUH j OD IRLV DX[
besoins de main-G¶°XYUHTXDOLILpHGHVHQWUHSULVHVHWDX[DVSLUDWLRQVLndividuelles GH SURPRWLRQ VRFLDOH $X[ WHUPHV GH O¶DUWLFOH er de la loi, la formation
(1) « La Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'État. »
professionnelle continue a « SRXUREMHWGHSHUPHWWUHO¶DGDSWDWLRQGHVWUDYDLOOHXUV au changement des techniques et des conditions de travail, de favoriser leur promotion VRFLDOH SDU O¶DFFqV DX[ GLIIpUHQWV QLYHDX[ GH OD FXOWXUH HW GH OD qualification professionnelle et leur contribution au développement culturel, économique et social. »
3RXU IDYRULVHU O¶DGDSWDWLRQ GH O¶pFRQRPLH HW FRPSHQVHU OHV IDLEOHVVHV G¶XQH IRUPDWLRQinitiale perçue comme trop rigide et théorique, le nouveau système de formation professionnelle continue avait notamment pour objectif de FRQWRXUQHU OHPRQRSROHGHO¶eGXFDWLRQQDWLRQDOH © citadelle » fermée au monde GHO¶Hntreprise, selon les mots de M. Jacques Delors. Ce faisant, il consacrait une rupture durable avec le système scolaire.
À rebours des dispositions de la loi du 3 décembre 1966 (1), qui prévoyait XQ VHUYLFH SXEOLF SLORWp SDU O¶eWDW OH QRXYHDX V\VWqPH GHYDLW DVVRFLHU HW responsabiliser les partenaires sociaux, PLHX[ j PrPH G¶pYDOXHU OHV EHVRLQV GH qualifications imposées par les mutations économiques. Il a été décidé de créer, non pas un service public, mais un marché de la formation continue. La loi a JDUDQWL OD UHFKHUFKH G¶XQ pTXLOLEUH Hntre les besoins des entreprises et ceux des salariés, en distinguant plan de formation et congé individuel de formation. Le SUHPLHUUHOqYHGHO¶LQLWLDWLYHGHO¶HPSOR\HXUOHVHFRQGGHFHOOHGXVDODULp
b. Le traitement social du chômage
À partir des années 1980, la crise économique a fait évoluer les objectifs initiaux du système de formation professionnelle. Face à un chômage de masse, la formation est utilisée dans une logique de traitement social du chômage, avec des résultats mitigés.
Le ministère en cKDUJH GH O¶HPSORL HVW GHYHQX j FHWWH pSRTXH O¶DFWHXU SULQFLSDO G¶XQ V\VWqPH GH IRUPDWLRQ GXDO &RPPH O¶H[SOLTXDLW 0 Paul 6DQWHOPDQQ DQFLHQ FKHI GX VHUYLFH SURVSHFWLYH GH O¶$JHQFH QDWLRQDOH SRXU OD formation professionnelle des adultes (Afpa), dans son ouvrage de 2006 sur la formation professionnelle continue, « la séparation entre politique de soutien à O¶pFRQRPLHHWSROLWLTXHGHO¶HPSORLHVWUHQIRUFpH/HPLQLVWqUHGXWUDYDLOGHYLHQW peu à peu le ³PLQLVWqUHGXFK{PDJH.´ >«@La formation permettant la promotion sociale des adultes, déjà très peu développée pour les ouvriers et les salariés, est marginalisée. >«@La formation devient une mesure de traitement social du
(1) La loi G¶RULHQWDWLRQHWGHSURJUDPPHSRXUODIRUPDWLRQSURIHVVLRQQHOOH du 3 décembre 1966 faisait de la formation professionnelle une « obligation nationale ª HW FRQILDLW j O¶eWDW OD PLVVLRQ GH VWLPXOHU HW coordonner les initiatives publiques ou privées en la matière, en concertation avec les partenaires sociaux.
(OOH LQVWLWXDLW OH SULQFLSH GX FRQJp GH IRUPDWLRQ 8Q FRPLWp LQWHUPLQLVWpULHO GDQV OHTXHO O¶eGXFDWLRQ nationale était fortement représentée était créé à cette fin auprès du Premier ministre. Un fonds de la formation professionnelle et de la protection sociale était créé et alimenté par une dotation budgétaire DQQXHOOHpJDOHDXSURGXLWGHODWD[HG¶DSSUHQWLVVDJHGRQWOHWDX[pWDLWSRUWpj %.
chômage HW TXHOTXHIRLV SUHQG OD IRUPH ³RFFXSDWLRQQHOOH´ (stage-parking) de substitut à l¶HPSORL« ». (1)
La loi du 4 PDL D G¶DLOOHXUV pODUJL OHV REMHFWLIV GH OD IRUPDWLRQ professionnelle qui a désormais pour objet « de favoriser l'insertion ou la réinsertion professionnelle des travailleurs, de permettre leur maintien dans l'emploi, de favoriser le développement de leurs compétences et l'accès aux différents niveaux de la qualification professionnelle, de contribuer au développement économique et culturel et à leur promotion sociale. » En 2007, M. Gérard Larcher, alors ministre délégué à O¶HPSORL DX WUDYDLO HW j O¶LQVHUWLRQ professionnelle des jeunes, admettait que « nRWUH REMHFWLI HVW G¶pWDEOLU XQ OLHQ HQWUHODIRUPDWLRQHWO¶HPSORLFHTXLQ¶DSDVWRXMRXUVpWpOHFDV/¶HPSORLGHYLHQW O¶REMHFWLIGHODIRUPDWLRQ» (2)
Il est certain que cette évolution a profondément remis en cause un V\VWqPH GHVWLQp MXVTX¶DORUV DX[ VDODULpV HW QRQ DX[ GHPDQGHXUV G¶HPSORL /D puissance publique a été amenée à intervenir de façon croissante dans la politique de formation professionnelle. /¶DWWDFKHPHQW GHV GURLWV DX VWDWXW GH VDODULp V¶HVW révélé incompatible avec la sécurisation des parcours professionnels.
c. La sécurisation des parcours professionnels
En 2009, le législateur a introduit la notion de sécurisation des parcours professionnels, inspirée par le concept scandinave de « flexisécurité ». Il convenait GHSUHQGUHDFWHGHODFRPSOH[LILFDWLRQGHVSDUFRXUVLQGLYLGXHOVGHO¶DOWHUQDQFHGH périodes de chômage et de travail, pour mettre en place une véritable assurance professionnelle.
SHORQODGpILQLWLRQTX¶HQGRQQHODORLGXQRYHPEUH la formation professionnelle vise « à permettre à chaque personne, indépendamment de son statut, d'acquérir et d'actualiser des connaissances et des compétences favorisant son évolution professionnelle, ainsi que de progresser d'au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle. » En introduisant la notion de formation professionnelle tout au long de la vie, la loi du 24 novembre 2009 donne une nouvelle définition des objectifs poursuivis : « aPpOLRUHUO¶HIILFLHQFHGH la formation professionnelle tout au long de la vie ; fDYRULVHU O¶DFFqV j OD formation professionnelle des publics fragilisés ; développer les compétences adaptées aux besoins du marché ; faire de la formation un facteur de maintien et GHUHWRXUjO¶HPSORL »
/¶DFFqV j OD IRUPDWLRQ GHV SXEOLFV IUDJLOLVpV HVW XQ HQMHX FHQWUDO SRXU OD VpFXULVDWLRQGHVSDUFRXUVSURIHVVLRQQHOV/DUpGXFWLRQGHVLQpJDOLWpVG¶DFFqVjOD IRUPDWLRQGHYLHQWXQREMHFWLIHQVRLjPHVXUHTX¶LO est vérifié que les bénéficiaires de la formation sont les salariés les plus qualifiés, déjà diplômés, de moins de
(1) &LWp GDQV OH UDSSRUW G¶LQIRUPDWLRQ Q 365 IDLW DX QRP GH OD PLVVLRQ FRPPXQH G¶LQIRUPDWLRQ VXU OH fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle par M. Bernard Seillier, sénateur, juillet 2007.
(2) Idem, page 24.
cinquante ans et travaillant dans des grandes entreprises car susceptibles de se faire remplacer pendant le temps de la formation. (1) /¶pWXde de ces inégalités a fait SUHQGUH FRQVFLHQFH GX PDQTXH G¶DSSpWHQFH SRXU OD IRUPDWLRQ GHV SHUVRQQHV OHV moins qualifiées, souvent rebutées par leur expérience scolaire ou victimes de IUHLQV GLYHUV WHOV TXH O¶LVROHPHQW JpRJUDSKLTXH OHV FRQWUDLQWHV IDPLOLDles ou encore des problèmes de santé. Elle a mis en lumière un fort besoin G¶DFFRPSDJQHPHQW
5pFHPPHQW OH GRFXPHQW G¶RULHQWDWLRQ SURSRVp aux partenaires sociaux par le Gouvernement le 8 juillet 2013 comme base de négociation a repris O¶HQVHPEOHGHVREMHFtifs historiquement assignés à la formation professionnelle, en proposant une forme de synthèse : « la formation professionnelle doit contribuer WRXW j OD IRLV j O¶DGDSWDWLRQ GHV FRPSpWHQFHV GHV WUDYDLOOHXUV j OHXU SURPRWLRQ sociale par la qualification et à leur contribution au développement culturel, économique et social. Le Préambule de la Constitution de 1946 dispose par DLOOHXUV TXH ³OD 1DWLRQ JDUDQWLW O¶pJDO DFFqV GH O¶HQIDQW HW GH O¶DGXOWH j O¶LQVWUXFWLRQ j OD IRUPDWLRQ SURIHVVLRQQHOOH HW j OD FXOWXUH´ ¬ FH WLWUH OD IRUPDWLRQ SURIHVVLRQQHOOH FRQVWLWXH XQH ³REOLJDWLRQ QDWLRQDOH´ TXL V¶DGUHVVH j O¶LQGLYLGXGDQVVHVGLIIpUHQWHVGLPHQVLRQVOHWUDYDLOOHXUPDLVDXVVLODSHUVRQQHHW le citoyen. Si ces principes conservent toute leur actualité, le niveau élevé du chômage, la discontinuité croissante des trajectoires professionnelles, O¶DFFpOpUDWLRQ GHV PXWDWLRQV pFRQRPLTXHV FRQGXLVHQW j FRQVLGpUHU DXVVL OH développement des compétences et des qualifications comme un levier majeur de O¶DFFqVGXPDLQWLHQ HWGXUHWRXUjO¶HPSORLGHVSHUVRQQHVHWGHOa compétitivité des entreprises. Les objectifs poursuivis par notre système de formation SURIHVVLRQQHOOHPpULWHQWG¶rWUHUHQRXYHOpVDXUHJDUGGHFHVHQMHX[VpFXULVHUOHV parcours professionnels >«@ réhabiliter la formation professionnelle comme levier de promotion sociale et professionnelle >«@ IDFLOLWHUO¶DFFqVjODIRUPDWLRQ SURIHVVLRQQHOOHGHO¶HQVHPEOHGHVDFWLIVVDODULpVFRPPHGHPDQGHXUVG¶HPSORL »
&HWWH ORQJXH pQXPpUDWLRQ LOOXVWUH O¶DPSOHXU des ambitions nourries à O¶pJDUG GH QRWUH V\VWqPH GH IRUPDWLRQ SURIHVVLRQQHOOH HW OHXUV FRQWUDGLFWLRQV Comment encourager les publics les plus vulnérables à se former alors que ce sont OHVFDGUHVTXLRQWOHSOXVG¶DSSpWHQFHSRXUODIRUPDWLRQ ? Comment convaincre les entreprises de former les publics les plus vulnérables alors que former les plus qualifiés est plus rentable " &¶HVW SRXU SDUYHQLU j XQ pTXLOLEUH TXH OD SXLVVDQFH publique doit intervenir sur le marché de la formation professionnelle.
2. Un marché encadré et reposant sur des financements mutualisés