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A Constituinte começou seus trabalhos em fevereiro de 1946. A elaboração do Projeto de Constituição ficou sob a responsabilidade de uma comissão composta pela representação proporcional dos partidos com cadeiras no Congresso Nacional. A mesma comissão ficou com a atribuição de apreciar as emendas propostas pelo plenário.

Conforme se observa, ao contrário de 1891 e 1934, o Executivo não apresentou um anteprojeto para apreciação da Assembléia Constituinte, deixando para esta a incumbência de fazê-lo.

Em 18 de setembro de 1946 foi promulgada a quinta Constituição brasileira, desde a proclamação da República. De todas, no aspecto geral, a mais democrática ao instituir o voto secreto, a organização dos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e pelas liberdades civis que consignou. De fato, a Constituição Federal de 1946 assegurou a liberdade de expressão, de crença, dentre outros direitos.

Romanelli (2003:169) considera que “o retorno à normalidade democrática consubstanciou-se na adoção de uma nova Constituição, caracterizada pelo espírito liberal e democrático de seus enunciados”, principalmente, no que se refere aos direitos e garantias individuais. Entretanto, limitava o direito de voto, o direito de greve e a própria organização sindical. Assim, observa-se que mesmo o ímpeto democratizante teve limites. Oliveira (2005:164) afirma a respeito que:

A forma de dominação implantada com a Constituição expressa a contradição entre a manutenção das desigualdades e a emergência das massas populares como agente a ser considerado. Este tipo de dominação instável requer algumas concessões.

Nota-se que o autor se refere ao avanço demonstrado na ordem legal pela Carta Magna de 1946, como resultado de concessões, expressão que induz a pensar que o progresso conquistado foi resultado de mera liberalidade das classes dominantes e não por força das pressões sociais exercidas pelas massas populares. Tratou-se de uma compreensão restrita, em razão de desconsiderar a dinâmica da luta pela ampliação de direitos nas sociedades capitalistas, onde as classes menos favorecidas tendem a pressionar pelo acréscimo de direitos e as classes dominantes tendem a apresentar resistência. De tal modo, a emergência das massas populares afirmada deve compreender o jogo de pressões, resistências, negociações que caracteriza o processo constituinte.

A emergência das massas pela ampliação/consolidação de direitos pode ser constatada pelo clima social entre 1945 e 1946, marcado por greves sucessivas de trabalhadores, mesmo sem o apoio dos partidos mais ligados ao movimento trabalhista, o PTB e PCB. O primeiro porque ainda estava bastante atrelado ao poder; o segundo em razão de sua política e discurso de não radicalização, que o levou a apoiar a continuidade de Vargas. Registre-se, entretanto, que logo em seguida o PCB mudou sua orientação, quanto a não radicalização, passando a apoiar os movimentos grevistas.

A mobilização dos trabalhadores, por si, já denotava a pressão pela ampliação de direitos, que se fez sentir sobre a Assembléia Constituinte, embora tenha sido mantido o controle sobre a ação dos sindicatos e a proibição do direito de greve no texto constitucional de 1946. De qualquer forma, alguns avanços foram possíveis, considerando que os setores tradicionais ainda tinham grande força na representação legislativa.

No que se refere à educação, a Constituição de 1946 estabeleceu ou reafirmou o que já havia constado em suas antecessoras, como, por exemplo, a competência da União para legislar sobre as diretrizes e bases

da educação nacional (Título I, “Da Organização Federal”, Capítulo I – “Disposições Preliminares”, artigo 5º, inciso XV, alínea “d”). E nas disposições referentes ao direito à educação, tratado no Título VI – “Da Família, da Educação e da Cultura”, Capítulo II – “Da Educação e da Cultura”:

Artigo 166 – A educação é direito de todos e será dada no lar e na escola. Deve inspirar-se nos princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana. 20

O artigo 166 ficou com essa redação final. Entretanto, a discussão desse tópico na Constituinte deu-se no sentido de assegurar a proeminência da família, dos pais no direito de educar, numa tentativa de vincular o direito de família ao capítulo que tratava do direito à educação, sob o argumento de opor-se à interferência do Estado no âmbito dos direitos individuais.

Com efeito, houve defensores como Ataliba Nogueira, por exemplo, que reivindicavam a liberdade dos pais escolherem a educação de seus filhos como forma de oposição à tendência totalitária do Estado na educação. De fato, o parlamentar defendia que é dever/direito natural dos pais educarem sua prole, propondo que a redação do artigo ficasse do seguinte modo: “a educação é dever e direito natural dos pais, competindo supletiva e subsidiariamente aos poderes públicos” (Nogueira

apud Oliveira, 2005:176).

De tal modo, se é obrigação dos pais promoverem a educação dos filhos, então, o Estado pode coagi-lo a cumpri-la. A coação se daria pela atuação subsidiária do Estado, a quem cabia substituir os responsáveis quando esses não conseguissem cumprir a obrigação natural imposta.

A coação, em termos jurídicos, refere-se à utilização da força de forma disciplinada, exercida nos limites legitimados pela tutela necessária. De fato, as leis podem contar ou não com a obediência dos obrigados, o Poder Público, a serviço do direito, prossegue em suas exigências,

substituindo o indivíduo que se recusa a cumpri-la ou se encontra materialmente impossibilitado de cumprir o devido, obrigando-o pela força a praticar certos atos, geralmente impondo-lhe uma sanção.

Há, evidentemente, nesse argumento um sectarismo, visto que prevê a substituição. Coação, em termos jurídicos, implica na utilização de meios para constranger, forçar alguém a cumprir determinada obrigação. Entretanto, a proposta defendida por Ataliba Nogueira fala em substituição pelo Estado, que se colocaria no lugar dos pais. Então, não há que se falar em coação propriamente, até porque o texto proposto fala em atuação subsidiária do Estado, em termos de ajuda, auxílio.

Auxílio e ajuda que poderiam vir na forma de subsídios aos estabelecimentos particulares, prática que já era adotada por muitos municípios e estados, conforme a emenda proposta por Getúlio Moura (PSD-RJ), ou com a isenção de impostos às instituições de educação, desde que suas rendas fossem integralmente aplicadas para fins da educação. A justificativa era de que somente dessa forma seria possível acolher todas as crianças pobres do Brasil, demanda que o ensino oficial gratuito não tinha condições de atender e que essa prática já era adotada de forma fragmentada pelos estados e municípios. Assim, sem tal subsídio os efeitos da gratuidade do ensino nos estabelecimentos oficiais seriam limitados, não teriam a eficácia necessária.

A perspectiva de incluir tal garantia no texto constitucional objetivava introduzir uma obrigação geral, tornando regra em todo o território nacional, os benefícios que até então eram concedidos, de forma fragmentada por um ou outro estado/município às instituições de ensino particulares.

Tal proposta foi recusada pela Comissão da Constituição sob o argumento de que não cabia à Carta Magna determinar como estados e municípios deveriam gastar os recursos destinados à educação. Cabia-lhe apenas definir qual o percentual de recursos deveria ser reservado ao desenvolvimento da educação.

Vê-se que a argumentação contrária à proposta baseia-se apenas numa questão formal, a incompetência inconstitucional para legislar sobre a matéria. De modo que, estados e municípios poderiam empregar as verbas como melhor lhes conviesse, prática perfeitamente legal, mas também sem qualquer controle ou fiscalização. Assim, a atuação da iniciativa privada foi garantida, conforme disposto:

Artigo 167 – O ensino dos diferentes ramos será ministrado pelos poderes públicos e é livre à iniciativa particular, respeitadas as leis que o regulem. 21

A respeito da gratuidade, diz Oliveira (2005:180-182) que “o Texto recupera parte da formulação de 1934 garantindo-a para todos no ensino primário, propondo a ‘tendência’ à gratuidade para os demais níveis, mas apenas para os que provarem insuficiência de recursos, sendo, portanto, menos ampla que a de 1934”. Acrescentando, ainda, que nenhum constituinte se pronunciou contra a gratuidade no ensino primário, ficando assim a redação:

Artigo 168 – A legislação do ensino adotará os seguintes princípios:

I – o ensino primário é obrigatório e só será dado na língua nacional;

II – o ensino primário oficial é gratuito para todos; o ensino oficial ulterior ao primário sê-lo-á para quantos provarem falta ou insuficiência de recursos;

III – as empresas industriais, comerciais são obrigadas a ministrar, em cooperação, aprendizagem para seus trabalhadores menores, pela forma que a lei estabelecer, respeitados os direitos profissionais.

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No que se refere ao financiamento da educação, a discussão se dá em dois sentidos: fixação de imposto específico para educação, como forma de torná-la uma obrigação de toda a sociedade, proposta pelo deputado José Augusto (UDN-RN) e sobre a porcentagem do orçamento a ser reservada para investimento na educação.

21 _{Constituição Federal de 1946.} 22 _{Idem, Ibidem.}

Sobre a fixação da porcentagem, a discussão deu-se propriamente no sentido de definir-se um valor, um quantum, que pudesse ser respeitado, que viabilizasse a destinação, o efetivo cumprimento da regra e que simultaneamente demonstrasse a importância da educação para o desenvolvimento nacional.

De qualquer forma, enquanto a Constituição de 1937 praticamente eximia os poderes públicos do dever de proporcionar e garantir a educação, a Constituição de 1946 significou uma reaproximação dos valores e princípios defendidos pelos pioneiros e acolhidos pela Constituição de 1934. Inclusive, no que diz respeito à previsão de recursos para garantir o direito à educação, mesmo que insuficientes na prática, conforme disposto no texto constitucional:

Artigo 169 – Anualmente, a União aplicará nunca menos de dez por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os municípios nunca menos de vinte por centro da renda resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino. 23

Entretanto, esse dispositivo não constituiu propriamente uma novidade, pois de “desde 1934, as constituições brasileiras – exceto as de 1937 e de 1967 – discriminam sistematicamente o percentual da receita tributária, nos três níveis, a ser gasto”. E do mesmo modo que as anteriores, a Constituição de 1946 também “não se fez acompanhar da discriminação das condições orçamentárias e judiciárias necessárias à concretização da expansão do ensino público gratuito” (Saes, 2003a: 12).

Desse modo, a Carta Magna de 1946 não fugiu a orientação liberal, característica do Estado moderno burguês. A esse respeito, Romanelli (2003:171) pondera que:

A Constituição de 1946 é, pois, um documento de inspiração ideológica liberal-democrática. O seu liberalismo, todavia, difere da filosofia liberal inspiradora da política econômica européia dos séculos XVIII e XIX, aquela do laissez-faire e laissez-

passer, tão cara aos propugnadores da total liberdade

de empresa e, particularmente, da livre iniciativa em matéria da educação.

Os princípios liberais da Carta de 1946, que asseguravam direitos e garantias individuais inalienáveis, estavam visivelmente impregnados do espírito democrático tão próprio das reivindicações sociais do século em que vivemos. Foi assim, pois, que ao aliar garantias, direitos e liberdades individuais, com intervenção do Estado para assegurar essas garantias, direitos e liberdade a

todos, a Constituição de 1946 fugiu à inspiração da

doutrina econômica liberal dos séculos anteriores para inspirar-se nas doutrinas sociais do século XX. Nisso ela se distanciava também da ideologia liberal- aristocrática esposada pelas nossas elites, no antigo regime (Romanelli, 2003:171).

De modo que, se não conseguiu avançar, no sentido de construir um sistema educacional adequado às necessidades nacionais, no que diz respeito à garantia do direito de todos à educação em escolas públicas e gratuitas, em todos os níveis de ensino, significou um progresso em termos do reconhecimento da urgência em se fixar as estruturas do sistema educacional com o estabelecimento de diretrizes básicas para seu funcionamento.

Com efeito, da mesma forma que suas antecessoras de 1934 e 1937, a Constituição de 1946 preconizava a competência da União para estabelecer as diretrizes e bases da educação nacional, acolhendo o princípio de que deveria existir um sistema de ensino sustentado em valores que atendessem as necessidades do país, válidos em todo o território nacional, de modo a orientar as legislações de estados e municípios, observando-se a hierarquia legislativa. Porém, somente alguns anos depois de sua promulgação é que se iniciaram os trabalhos de elaboração e discussão do primeiro arcabouço legislativo que tratou de todos os segmentos e modalidades de ensino, em nível ordinário.

Trata-se da primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação que provocou a retomada dos embates ideológicos em torno da organização do sistema educacional brasileiro e do direito à educação.

3.6. O direito à educação na Lei de Diretrizes e Bases da Educação