Les évolutions du pilotage de la performance dans le secteur public

Depuis les années 1960, plusieurs méthodes ont émergé pour piloter la performance de l’action publique au sein même des organisations publiques. La Figure II-11, retrace l’évolution des méthodes depuis ces dernières années principalement en France.

Figure II-11 : Frise chronologique de l'évolution des méthodes de pilotage de la performance pour le service public

est en réalité une version du « Planning Programing Budgeting System » (PPBS), une méthode pour améliorer le service public américain. Toutefois, la méthode n’a duré que peu de temps aux Etats Unis n’ayant pas rencontré le succès souhaité (Tudor 1970). Toutefois, les travaux de Levitt dans les années 1970 ont initiés l’industrialisation des services (Levitt 1972) (Levitt 1976). La rationalisation des choix budgétaires avait pour objectif de développer la planification budgétaire et l’évaluation publique et, de moderniser la gestion de l’État (Perret 2006). La méthode a été complètement avortée en 1984 pour diverses raisons qui sont principalement l’appropriation de la méthode et l’architecture organisationnelle interne du secteur public qui n’a pas été propice. Durant ces années, la mondialisation et les crises financières ont poussé les fonctions publiques de plusieurs pays à s’intéresser à leur propre performance afin d’améliorer leurs services auprès des citoyens. Une méthode commune a été définie pour mesurer et piloter la performance du secteur public : le « New Public Management» (NPM). Cette méthode regroupe un ensemble des concepts apparu dans le secteur privé depuis les années 60. Il s’agit principalement d’améliorer la productivité du secteur public, par une gestion fortement calqué sur celui du secteur privé (Amar et Berthier 2007). Seulement, cette méthode n’a pas été plébiscitée par les services publics qui n’acceptent pas l’évaluation de la performance publique par des indicateurs de rentabilité ou financiers. De plus, les structures organisationnelles de l’administration diffèrent d’un pays à un autre (Lee Rhodes et al. 2012). La méthode pour l’évaluation de la performance publique semble ne pas pouvoir avoir la même structure en fonction de l’administration évaluée, cependant, l’objectif de la démarche est partagé.

La Figure II-12 recense les pays ayant initié la démarche de l’évaluation du service public (la méthode la plus fréquente étant la NMP).

Figure II-12 : Les pays développant la démarche d'évaluation du service public

La représentation expose clairement une tendance :

• les pays développés ou en développement ont majoritairement initié la démarche de l’évaluation du service public contrairement aux pays en voie de développement,

• la démarche est plus présente dans l’hémisphère nord. Les pionniers de la démarche sont le Royaume- Uni, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis et la Suède.

d’évaluer les résultats de la politique en place vis-à-vis du budget (Brocas et von Lennep 2010). La LOLF a défini une architecture générale pour le budget d'État, non scindé par ministère mais par missions, programmes et actions (LOI organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances 2017). Ainsi, la LOLF n’intègre pas ou peu les collectivités locales dans son périmètre. Le cloisonnement des différentes fonctions publiques ne facilite pas l’échange des données qui serait nécessaire à une mise en pratique plus globale de la LOLF. De plus, les nouvelles normes comptables de 2010 ne sont pas articulées avec l’architecture en missions et programmes telle que définies dans la LOLF (Galdemar et al. 2012).

Une étude en Angleterre a démontré l’amélioration de l’action publique par l’utilisation des indicateurs de performance au sein de l’administration (Propper et Wilson 2003). En 2015, l'Afrique du Sud a publié un rapport (Lungisa 2015) sur l'intégration du SCM dans ses organisations publiques. Ce rapport présente les avantages attendus du SCM : meilleure planification, transparence, diminution des coûts et des déchets, diminution de la corruption. Néanmoins, il n'explique pas précisément la manière dont les principes de SCM sont intégrés dans les services publics mais montrent un succès dans leur intégration.

Malgré une forte volonté de piloter la performance dans le secteur public depuis plusieurs années, il y a peu d’application de méthodes dans les administrations aujourd’hui. Malgré des incitations telles que le NMP ou la LOLF qui sont calquées sur des méthodes du secteur privé, les réticences des gestionnaires et des acteurs des différentes directions du secteur public ont souvent bloqué le déploiement de nouvelles méthodes de gestion (Salais 2010). Ces résistances sont à notre avis principalement dues à la transposition maladroite de méthodes du privé, sans un réel travail d’adaptation. Les principaux points bloquants de la non intégration de ces méthodes sont le manque d’appui de la hiérarchie, le manque de temps, des ressources non-disponible, etc. Pour répondre aux exigences de l’évaluation de la performance du service public, nous voyons apparaître des systèmes alternatifs aux méthodes proposées par le secteur public. Ces systèmes alternatifs ont vu le jour pour répondre aux exigences du secteur public tels que les différentes structures administratives (Northcott et Smith 2011).

L’approfondissement et l’adaptation des nouvelles méthodes de pilotage de la performance du secteur privé sont peut-être la solution pour répondre aux besoins du secteur public. La thèse de Mounir Badja, soutenue en 2010, a proposé un cadre méthodologique pour l’intégration des méthodes du secteur industriel dans l’évaluation de la performance du service public (Badja 2010). Badja propose une modélisation du secteur public sous forme du diagramme de classe proposé en Figure II-13.

Figure II-13 : Modèle de référence du système de mesure de performance pour le service public (Badja 2010)

On retrouve une modélisation des administrations publiques qui intègre les classes « d’unité organisationnelle » ; de « Relation » entre les « unités organisationnelles » ; de « Perspective » associées aux « Objectifs », « Variables de Décision » et des « Indicateurs de Performance ». L’aspect fonctionnel du modèle de référence insère la classe « d’Entité » qui intègre les classes « Agents » et « Artefact ». D’une « Entité » un ou plusieurs « Etat » peuvent découler. Une « unité organisationnelle » peut être composée d’une ou plusieurs « Entité ». Une « Entité » peut être considérée comme « Entrée », « Sortie », « Contrôle » et/ou « Ressource ». Or, ces composantes sont agrégées dans « l’Activité » (« Service »). La vue comportementale du service apporte la classe « Transition » qui modélise les changements « d’Etats » possibles. La classe « Processus » est apportée par la modélisation d’enchaînements de « Tâches » synchronisées à l’aide de « Connecteurs ». Une « Tâche » est modélisée comme une « Activité » affectée à une « Entité ».

Pour compléter le modèle, la notion de « Cohérence » est associée à la super classe « ObjetSIP » qui vise à s’assurer de la cohérence entre les « ObjetSIP ».

Cette bibliographie met en avant un certain nombre de méthodes développées par le secteur public ou privé pour mesurer la performance au sein d’une organisation. Seulement, nous n’avons pas beaucoup d’information sur ce que nous mesurons. La performance est un terme large qui varie en fonction des organisations, objectifs, activités, etc. dans laquelle elle se situe. L’implantation de méthodes industrielles d'amélioration de la performance dans des environnements à critères « sociaux » dominants (liés à l'humanitaire, aux associations, au service à l'usager) est mal perçue : des concepts de base comme l'évaluation des performances sont perçues avec un caractère péjoratif, et donnent une vision de système intrusif et contraignant peu en prise avec les spécificités du domaine. Définir ce que pourrait être une gestion « sociale » de la performance doit être un travail collégial impliquant tous les participants du processus.