Vers un déni d’agenda des problèmes de réception

124 Dans ces propos de la maire de Barcelone, les « deux cents personnes » concernées sont avant tout des demandeur⋅ses d’asile : ce statut leur donne ainsi le droit de pouvoir bénéficier d’un hébergement au sein du SNAI. Seulement, ce dernier se trouvant saturé, ces personnes souvent sans ressource se retrouvent à la rue. Dès lors, elles pourraient être avant tout considérées comme sans- abris, et non plus principalement en demande d’asile. Dans ce cas, elles relèveraient non plus de la responsabilité de l’État central, mais directement de la compétence de la municipalité qui, comme nous l’avons vu précédemment, est responsable de la prise en charge du public sans-abri¹¹¹. Cet exemple montre ainsi l’importance du processus d'étiquetage des publics et de cadrage du problème dans les stratégies d’imputation de la responsabilité. Le caractère réciproque du jeu d’imputation de responsabilité apparaît cependant moins marqué du côté catalan qu’à Paris. Deux hypothèses explicatives peuvent être proposées. La première est que cela viendrait d'un manque de matériau : il ne nous a pas été possible de réaliser un entretien avec un représentant de l’État central à Barcelone, alors que c’est bien celui que nous avons mené à la PRIF qui nous a apporté le plus d’éléments sur cette question dans le cas parisien. La deuxième hypothèse, et que vous privilégions, est que cela puisse simplement être dû à une quasi-absence de dialogue entre la municipalité et le gouvernement espagnol. Ce dernier ne prend pas, ou peu, la peine de répondre à l’Ajuntament et ne rentre donc pas - du moins pas publiquement - dans ce jeu de blame game.

125 d’agendas ne sont pas hermétiques et peuvent se mélanger, Jacques de Maillard et Daniel Kübler rappellent qu’ « il peut très bien exister un processus de politisation, c’est-à-dire un processus d’accès d’un thème à l’espace public (avec un débat public autour de ses orientations, une prise en charge par les médias, etc.) sans que cela ne se traduise par une mise sur l’agenda au sens institutionnel » (Maillard & Kübler, 2016 : 23). Également, une mise sur l’agenda institutionnel d’un problème ne se traduit pas nécessairement par une politique publique : cela signifie que les décideurs vont a minima annoncer publiquement leur intérêt à prendre au sérieux ce problème (Cobb & Elder, 1983 : 161). Cela constitue alors une des stratégies de déni d’agenda, identifiées par Cobb et Ross. Il s’agit d’une stratégie « à moyen coût », qualifiée « d’apaisement symbolique » - symbolic placating strategies -, et la plus fréquemment employée par les décideurs. Ces derniers reconnaissent publiquement le problème, mais repoussent toute véritable solution, en ne traitant qu’une partie du problème, en créant des commissions spécifiques, en désignant des responsables officiels, ou tout simplement en reportant à plus tard toute action. Les négociations politiques portent alors ici, non pas sur la reconnaissance du problème et sa mise officielle sur l’agenda institutionnel, mais sur les modalités de réponse au problème : type d’intervention, délais, acteurs responsables, financements (Cobb & Ross, 1997). Cette stratégie d’apaisement symbolique est en effet celle que nous avons principalement retrouvée sur nos terrains parisien et barcelonais. Les différents échelons de pouvoir reconnaissent tous publiquement l’importance du sujet de l’accueil des populations exilées et mettent en œuvre une ligne d’action publique spécifique pour y répondre. Mais en blâmant les autres entités politiques, en pointant du doigt leur faute – supposée ou réelle -, chaque échelon se dédouane de prendre en charge une partie des problèmes rencontrés sur le terrain.

Il convient de distinguer ici deux agendas politiques différents, celui des municipalités de Paris et Barcelone, et celui des États français et espagnol. À l’échelle des municipalités, Paris et Barcelone ont certes alloué d’importants moyens financiers, matériels et humains pour prendre en charge la question de la réception des personnes en quête de refuge, mais deux formes de déni d’agenda de leur part ont pu être relevées : une sous-prise en charge, voire un abandon, de certains aspects du problème, dont la responsabilité serait imputée à l’État; et une baisse progressive de leur plaidoyer politique sur ce sujet tout au long de notre période d’enquête, en cherchant notamment à rendre toujours plus discrète l’action publique locale développée pour y répondre.

À Paris, la gestion municipale des campements de personnes exilées est révélatrice d’une sous- prise en charge de cette question par la collectivité locale. Dans une saisine de la Défenseure des droits effectuée en novembre 2020, 31 organisations venant en aide aux personnes migrantes sur les campements parisiens et en proche périphérie dénonçaient le fait que l’accès à l’eau et à l’hygiène dans ces espaces ont toujours constitué des points de tensions entre elles et les pouvoirs publics, locaux comme régionaux et nationaux : « Les collectifs citoyens et les associations ont ainsi systématiquement alerté les Mairies demandant l’installation de points d’eau et de sanitaires depuis maintenant 5 ans », mais ces dernières rechignaient à la tâche, pour des raisons de coûts, mais aussi pour ne « pas créer des conditions favorables à un point de fixation », d’après ces organisations

126 (Inter-organisations, 2020 : 11). Bien que la Ville de Paris ait fait de nets progrès sur ce point entre 2015 et 2019, la pandémie de Covid et l’éloignement progressif des campements vers l’extérieur de la capitale ont provoqué une forte dégradation des conditions de vie sur les campements, pourtant déjà précaires. Toujours dans leur saisine à la Défenseure des droits, les organisations signataires prennent l’exemple du campement de l’écluse, situé aux abords de la Place de l’écluse à Saint-Denis et le long du canal du même nom¹¹², pour illustrer cette situation. Formé au mois d’août 2020, ce campement n’a compris qu’un seul et unique point d’eau¹¹³ pendant deux mois pour ses 1 000 à 2 000 occupants. L’installation d’urinoir et de sanitaires n’a eu lieu qu’au 28 octobre, quand les douches, elles, ne sont jamais arrivées¹¹⁴. Le rapport de la saisine cite alors une enquête réalisée par Action Contre la Faim sur ce campement :

« L’enquête flash réalisée les 12, 27 et 29 octobre par les équipes d’Action Contre la Faim montre ainsi que malgré la mise en place de points d’eau supplémentaires l’accès à l’eau est toujours une problématique quotidienne pour les personnes, en particulier pour les femmes qui n’osent pas se rendre aux points d’eau par craintes sécuritaires. Lors de cette enquête, seulement 24% des personnes ont dit avoir eu accès à de l’eau propre pour boire, manger et faire la lessive, et 84% des personnes ont déclaré déféquer à l’air libre, sur les différentes zones identifiées du camp. » (Inter-organisations, 2020 : 12)

Pourtant, les pouvoirs publics, dont les municipalités de Paris et de Saint-Denis plus particulièrement, étaient parfaitement au courant de la situation, à la fois par les informations remontées par les associations et les mobilisations d’habitant⋅es, mais aussi par la veille opérée par la maraude-migrants de FTDA qui dresse un bilan chaque semaine de la situation des campements sur le territoire parisien et dans sa proche périphérie¹¹⁵. Elles possédaient par ailleurs les pleines compétences sur cette question, en tant que garante du « principe de dignité de la personne humaine [...] dans le cadre de ses pouvoirs de police administrative, au même titre que les autres composantes de l’ordre public que sont la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques » (Conseil d’Etat, 2015;

Défenseur des Droits, 2018). Mais en se renvoyant la patate chaude, les municipalités de Paris et de

112 La localisation de ce campement fait qu’il relève, en termes de salubrité publique, de la responsabilité de la municipalité de Saint-Denis, ainsi que de celle de la Ville de Paris, les berges du canal de Saint-Denis appartenant à la capitale.

113 Point d’eau préexistant à l’apparition du campement.

114 En cinq ans, les organisations signataires n’ont jamais réussi à obtenir l’installation d’une seule douche sur un campement, bien que cela ait été demandé au printemps 2020 par le juge des référés.

115 Citant un arrêt de la Cour administrative d’appel de Versailles (Cour d’appel de Versailles, 2014), le Défenseur des droits rappelle que « seul un défaut de connaissance des risques relatifs à la salubrité publique occasionnés par l’occupation illicite d’un terrain serait susceptible d’exempter le maire des responsabilités qui lui incombent en tant que garant de l’ordre et de la salubrité publique sur le territoire de sa commune » (Défenseur des Droits, 2015 : 27). Une décision qui vient alors souligner la responsabilité des deux municipalités ici concernées.

127 Saint-Denis ont repoussé l’inscription de ces questions dans leurs agendas, laissant la distribution d’eau et la précaire organisation sanitaire du campement à la société civile.

La deuxième stratégie de déni d’agenda est ensuite nettement perceptible à Barcelone. Après plusieurs années de recherche de visibilité médiatique à propos de sa politique de « ville-refuge », l’Ajuntament semble changer son fusil d’épaule à partir de 2019 et développe désormais une politique de la discrétion. D’après Esteban, un technicien de la Direction de l’immigration et du refuge et membre de l’équipe municipale Barcelona Ciutat Refugi, la nouvelle stratégie de la municipalité se développe de la manière suivante : « Le site « Ciutat refugi » est maintenu, car c'est une manière de rendre visible une réalité, mais le plan va effectivement disparaître. Car l'idée n'est pas tant d'être une ville-refuge, mais plutôt une ville accueillante [...]. Ce qui est important, c'est d'abaisser le niveau de communication, car il n'est pas important de se vanter ou de gâcher des efforts dans la communication. »¹¹⁶. Pour « abaisser le niveau de communication » de l’Ajuntament sur cette thématique du refuge, la municipalité prévoit de faire « disparaître le plan » Barcelona Ciutat Refugi et de fondre la plateforme éponyme au sein de la page « Nouvelle citoyenneté » - Nova ciutadania - de la mairie, destinée à tous les nouveaux et nouvelles arrivant·es dans la ville. Les éléments de langage traduisent également cette volonté de discrétion, en effaçant l’appellation de

« ville-refuge » au profit de la « ville accueillante ». Cette nouvelle stratégie politique se met en œuvre alors que, dans le même temps, le nombre de demandes d’asile continue d’augmenter chaque année et que les services municipaux - et nationaux - restent largement saturés : la question de l’accueil des exilé·es n’est donc en rien réglée par rapport à 2015. La municipalité continue en effet à augmenter ses espaces de réception du SAIER par exemple, ou encore le nombre de places disponibles au sein du programme Nausica (Ajuntament de Barcelona, 2021). On observe ainsi ici une dissonance entre une mise sur l’agenda institutionnel – via le développement d’une ligne d’action publique spécifique - et un effacement progressif de cette question sur l’agenda systémique : la « ville-refuge » correspondait à un « moment communicationnel » important et ce temps est révolu. Au point qu’il n’y ait plus d’intérêt à communiquer sur les politiques publiques développées à cette occasion et qui sont toujours à l'œuvre. L’Ajuntament cherche au contraire à sous-publiciser sa politique municipale de réception. Cela s’est également aperçu à l’occasion des campagnes municipales barcelonaise et parisienne. La question de « l’accueil » des personnes migrantes et la thématique de la « ville-refuge » sont restées des éléments discrets dans les discours publics des deux maires candidates à leurs réélections, bien que nettement plus développés dans le programme d’Ada Colau¹¹⁷ que dans celui d’Anne Hidalgo. Sur la page « Paris en commun » destinée à exposer les propositions de cette dernière, une petite section intitulée « Réfugiés » résumait très brièvement les

116 Entretien réalisé en castillan à Barcelone auprès de Esteban, technicien de la Direction de l’immigration et du refuge et membre de l’équipe municipale Barcelona Ciutat Refugi, le 13/10/2020.

117 15 points, plus ou moins précis, détaillent la politique de « refuge » - refugi - qu’Ada Colau souhaite développer dans son deuxième mandat. Il n’est absolument pas fait mention du plan Barcelona Ciutat Refugi, ni même du programme Nausica (Barcelona en Comú, 2019 : 7-8).

128 mesures développées par la Ville depuis 2015 pour répondre aux enjeux d’accueil et d’intégration des personnes exilées, mais il n’était aucunement fait mention de ce que la municipalité comptait ensuite instaurer dans son prochain mandat pour poursuivre - ou non - cette politique (Paris en Commun, 2020).

Face à la question de la réception des personnes en quête de refuge, le déni d’agenda est encore plus perceptible à l’échelle nationale. Dans le cas français, l’attention apportée aux campements est révélatrice. Comme nous le soulignions précédemment, l’État, comme la Ville de Paris, possède une parfaite connaissance de la situation des campements, grâce à l’outil de savoir que constitue la maraude-migrant de FTDA. Celle-ci s’est beaucoup perfectionnée avec le temps et peut désormais déterminer, avec une petite marge d’erreur, le nombre de personnes présentes sur les campements, le type de publics - demandeur·es d’asile, dubliné·es, débouté·es, réfugié·es, présence ou non de femmes et de mineur·es - , leurs besoins et leurs attentes - souhait d’être hébergé, de rester sur place, de continuer leur parcours d’exil, de voir un médecin, etc. -, le type d’habitat - tente légère ou cabane -, ainsi que la localisation, via un outil de visualisation cartographique. Ces données sont mises à jour plusieurs fois par semaine et un bilan est à chaque fois transmis aux différentes institutions politiques, dont le ministère de l'Intérieur¹¹⁸. Des connaissances non rendues publiques et qui permettent au personnel politique d’éviter trop de sollicitations et de conserver une marge de manœuvre pour négocier en toute discrétion la gestion de cette question en coulisse (Aguilera, 2015 : 26). Ainsi, de nombreux campements restent-ils des mois à l’abandon, dans l’attente d’une action des pouvoirs publics, et tout particulièrement de l’État, seul responsable de la prise en charge des demandeur·euses d’asile. L’entretien d’un cadrage sécuritaire (Aguilera, 2015, 2017) de la question de l’accueil des personnes exilées permet également aux gouvernements espagnol et français d’éviter, ou a minima de repousser, sa prise en charge sociale, coûteuse financièrement et potentiellement risquée électoralement, dans un climat de montée des mouvements d’extrême droite xénophobes.

Emmanuel Macron comme Pedro Sanchez rappellent régulièrement dans leurs discours sur l’immigration combien il est important de ne pas confondre « réfugiés » et « migrants économiques », que tous les nouveaux et nouvelles arrivant·es ne sont pas nécessairement des candidats à l’asile, et qu’il faut ainsi avoir des procédures différenciées pour ces deux publics (Francia, 2018 ; Macron, 2017). Ces deux leaders s’entendent également autour du projet des « centres fermés » - centros cerrados - par exemple, où seraient reçus les migrant·es arrivé·es essentiellement illégalement ou par bateau de sauvetage et embarcations de fortune – pateras -, afin d’évaluer leur demande d’asile et de les expulser rapidement si celle-ci n’était pas jugée recevable (Casqueiro &

Bassets, 2018). À l’échelle locale, cela se traduit par la mise en avant d’une vision des occupant⋅es des campements et des okupas migrantes qui ne seraient « pas tous des demandeurs d’asile »¹¹⁹. Certes,

118 Nous reviendrons plus en détails sur l’élaboration de ce dispositif spécifique et son évolution dans les chapitres 3 et 5.

119 Propos tenus par l’enquêté⋅e employé⋅e à la PRIF, lors de notre entretien le 27/07/2020.

129 pas tous, mais une large majorité pourtant¹²⁰. Un cadrage sécuritaire qui permet de légitimer un traitement policier de ces occupations de l’espace urbain par les personnes exilées. Ce cadrage sécuritaire apparaît comme d’autant plus justifié qu’une inaction publique a précarisé la situation de ces publics, contraints de recourir à du travail au noir, à des petits trafics et des pratiques parfois violentes pour survivre à la rue (Adell Argilés & Martínez, 2004; Aguilera, 2017; Coutant, 2018).

Dans le cas français, le déni d’agenda de l’État a pu être interprété comme une stratégie partisane afin de faire porter à la municipalité la responsabilité de la dégradation de la situation migratoire locale :

« Après clairement, dans le cadre de la campagne des municipales qui arrivent, y’a aussi une volonté de l’État de bloquer un peu l’action de la Ville, […] y’a une certaine mauvaise volonté de laisser les choses pourrir, y’a vraiment de ça derrière »¹²¹. Une interprétation des faits largement partagée par les principaux acteurs associatifs rencontrés à Paris.

En France comme en Espagne, le cadre juridique n’accorde pas de compétence directe aux municipalités dans le domaine des politiques d’asile et d’immigration. Alors que ces dernières jouent tout de même un rôle dans la mise en œuvre de ces politiques, l’État ne semble pas les considérer comme des actrices légitimes des enjeux de réception des personnes migrantes. Les interactions entre les gouvernements centraux et les villes de Barcelone et Paris ont toujours été décrites comme conflictuelles par les acteurs rencontrés, allant de la difficile coopération au refus total de communiquer. Une conflictualité que l’on retrouve dans les discours des deux municipalités étudiées qui, en s’emparant du cadre juridique et de la question de la répartition des compétences, ont développé des plaidoyers politiques faisant porter la responsabilité de la situation sur les États et leur permettant d’éviter tout reproche. Ces tensions politiques et ces stratégies de blame game ont eu pour effets de mener à un déni d’agenda de certains aspects de la réception des personnes migrantes, tant de la part des municipalités que des gouvernements centraux, personne n’en étant

« responsable ». Dès lors, cette situation produit une inaction publique, locale et nationale. Pour Thomas Aguilera, « « l’inaction publique » est produite par un déni d’agenda collectif et par des stratégies de blame game [ou blame shifting] entre des acteurs publics à différents niveaux de gouvernement qui refusent de prendre en charge la question [problématique] […] et qui se rejettent les compétences d’action. En se superposant à d’autres modes d’action assurés par une diversité d’acteurs, l’inaction publique produit son lot d’effet : d’un côté, le champ est laissé libre aux acteurs de l’ordre public, de l’autre la gestion de la survie des habitants est déléguée aux acteurs non- gouvernementaux. » (Aguilera, 2015 : 4). Matérialisée par la précarisation croissante des publics migrants, cette inaction publique sera interrogée tout au long de cette thèse, et tout particulièrement dans les chapitres 4 et 5.

120 D’après l’étude conjointe du Secours catholique et d’Utopia 56 de juillet 2020 sur les campements parisiens ; d’après Marta d’Emergencia Frontera Sur, à propos de l’okupa Casa Africa et de la Tancada migrante.

121 Entretien réalisé à Paris auprès de Philippe, de la Ville de Paris, le 24/02/2020.

130

2. Développer des outils juridiques et politiques pour