La naissance du problème public de la « crise des migrants »

64 d’action publique municipale ? Nous souhaitons ici mettre en lumière le rôle des villes dans la construction des changements migratoires du milieu des années 2010 en problème public. Lorsqu’il s’agit d’enjeu migratoire, les principaux acteurs mobilisés sont essentiellement les États, souverains dans le contrôle des populations qui entrent et sortent de leurs territoires, l’UE, les associations et les organisations internationales, comme l’UNHCR, voire les gestionnaires des infrastructures de réception ou encore les mouvements de personnes migrantes elles-mêmes. Ce sont en effet ces acteurs qui font émerger dans un premier temps le problème public de la « crise migratoire », avec la participation active des médias (1.2.1.). Les villes ne sont pas restées longtemps exclues de ce processus. À l’automne 2015, le problème de la « crise des réfugiés » est arrivé sur l’agenda politique des équipes municipales barcelonaise et parisienne. Nous allons dès lors interroger la manière dont elles se sont emparées de cette question, comment elles se sont positionnées et ont contribué à sa structuration en la recadrant sous l’angle d’une « crise de l’accueil » (1.2.2.). Un cadrage qui leur permet dès lors de se construire comme des actrices majeures des enjeux de réception des personnes exilées.

65 au plus anecdotique, tout fait social peut potentiellement devenir un « problème social » s’il est constitué par l’action volontariste de divers opérateurs (presse, mouvements sociaux, partis, lobbies, intellectuels...) comme une situation problématique devant être mise en débat et recevoir des réponses en termes d’action publique (budgets, réglementation, répression...) », et il n’existe alors pas « de lien mécanique entre l’importance « objective » d’un fait social et sa percée en tant que

« problème » » (E. Neveu, 1999). En effet, la question de la « crise des réfugiés » est devenue primordiale dans le débat politique et le discours médiatique seulement mi-2015, quand bien même plus de 3 500 migrants s’étaient noyés entre janvier et septembre 2014 en Méditerranée, un nombre alors record (Bordenet & Zerrouky, 2015). Il y a donc un véritable travail de construction qui se trouve derrière la mise en avant de ce problème public et que nous souhaitons analyser.

L’étude des problèmes publics constitue un important champ de recherche aux États-Unis depuis les années 1960, notamment sous l’impulsion de l’École de Chicago. Ses représentants s’intéressent alors à des questions de santé, de pauvreté, d’inégalité sociale, témoignant de la proximité de ce courant vis-à-vis de la sociologie de la déviance qui avait posé différents jalons conceptuels – comme la théorie de l’étiquetage (Becker, 1963) – ensuite repris par l’approche constructiviste et interactionniste des problèmes publics. Rompant alors avec la démarche fonctionnaliste qui expliquait l’émergence des problèmes sociaux par leur importance et leurs dimensions supposément objectives, Herbert Blumer stipule que les problèmes sociaux « are fundamentally products of a process of collective definition instead of existing independently as a set of objective social arrangements with an intrinsic make up » (Blumer, 1971 : 298). Différents travaux fondateurs mettent ainsi en lumière les processus de mobilisations collectives où tout un ensemble d’acteurs sélectionne, promeut ou au contraire passe sous silence des dimensions spécifiques des problèmes sociaux pour essayer d’en imposer leur interprétation, leur cadrage et leurs solutions (Gusfield, 1981 ; Nelson, 1986 ; Spector & Kitsuse, 1977).

Les événements suivants sont illustratifs du processus de transformation du fait migratoire du milieu des années 2010 en problème public majeur. Peu de temps après les printemps arabes, les flux migratoires à destination de l’Europe ont commencé à augmenter progressivement, avant de connaître une très nette intensification avec la guerre en Syrie et la déstabilisation de cette zone géographique. Les associations, telles que la Croix Rouge ou Médecins Sans Frontières, ont été les premières sur le terrain pour faire face à ce drame, souvent épaulées par les pouvoirs locaux et une partie de la population. Débordées, elles se sont empressées d’en appeler à la responsabilité des États européens pour gérer cette situation humanitaire de grande ampleur. L’un des premiers épisodes où leurs voix ont été largement relayées dans la presse est celui du « drame de Lampedusa » - expression médiatique alors récurrente -, lorsque des naufrages ont fait plus de 300 morts en une semaine en octobre 2013. À la suite de ces événements, les ministres de l’Intérieur des pays de l’UE s’étaient réunis en urgence à Bruxelles, mais sans donner de suite concrète à ces échanges. Au fur et à mesure, d’importantes ONG, comme Amnesty International, et des organisations internationales telles que l’UNHCR sont venues appuyer ce premier plaidoyer associatif et appeler « la communauté

66 internationale à changer de manière drastique la façon dont elle gèr[ait] la crise mondiale des réfugiés » (Amnesty International France, 2015) pour aboutir deux ans plus tard une prise en charge effective de cette question par les décideurs politiques. Nous observons ici un premier procédé de nomination - naming , pour reprendre la terminologie développée par William Felstiner, Richard Abel et Austin Sarat (Felstiner et al., 1980) - , où les acteurs décrivent ce phénomène migratoire comme une « crise »; puis un second procédé de dénonciation – blaming - de la gravité de la situation et de l’absence de réaction des politiques ; et enfin un temps de réclamation – claiming - afin que les États assument leur responsabilité, en mettant en place des mesures adéquates et en respectant le droit d’asile. Les grandes ONG internationales et l’UNHCR, disposant d’importantes ressources - financières, relationnelles, réputationnelles - pour faire entendre leurs voix dans les différentes arènes publiques, agissent ici comme des « entrepreneurs de cause » (Cobb & Elder, 1983) en constituant ces faits migratoires en un problème avec des responsables et devant faire l’objet d’une intervention en termes de politiques publiques.

À côté de ces acteurs associatifs et institutionnels, les médias ont joué un rôle essentiel dans la construction de cette situation migratoire en problème public de premier ordre. Les événements migratoires de 2015-2016 ont été largement relayés dans les médias européens qui les ont publicisés et cadrés sous l’angle de la « crise ». Il convient de souligner ici l’ampleur particulière de ce procédé.

Tout d’abord, son ampleur temporelle : la « crise des réfugiés » a fait la une des médias pendant plusieurs mois et revient régulièrement sur le devant de la scène médiatique, avec des chiffres et des images parfois choquantes³⁸, plusieurs années après son émergence. Entre 2015 et 2019, plus de 24 000 publications parues dans la presse nationale française ont mobilisé l’expression « crise migratoire » et plus de 38 000 dans la presse nationale espagnole. Pour l’expression « crise des réfugiés », les presses française et espagnole ont publié respectivement 10 811 et 21 682 articles sur cette même période, essentiellement entre 2015 et 2016. Le graphique suivant nous permet d’observer un pic dans la couverture médiatique de ce sujet en 2016, tant en France qu’en Espagne.

38 Comme celle de l’enfant syrien de 3 ans, Aylan, retrouvé noyé sur une plage grecque, qui est devenue une photographie symbole de cette situation migratoire.

67 Fig. 7 : Graphique de l’évolution du nombre de publications contenant l’expression « crise des réfugiés »

dans la presse française et « crisis de refugiados » dans la presse espagnole, entre 2015 et 2019³⁹ Puis son ampleur géographique : cette question a été – et est encore – discutée parmi une grande majorité de pays européens, mais aussi en Turquie, au Liban, ou encore au Canada et aux États-Unis. Il y a ainsi eu une intense médiatisation de ces faits migratoires au début de notre période d’enquête qui a participé au cadrage et à la visibilisation de cette question sous l’angle de la « crise ».

Philippe Garraud distingue le modèle de la médiatisation parmi cinq modèles de mise sur agenda institutionnel des problèmes publics : « la médiatisation […] peut accroître l’impact et l’audience des problèmes et donc pousser à l’urgence du traitement par l’autorité publique » (Garraud, 1990 : 30).

Dans notre cas, les médias ne jouent pas le premier rôle dans le processus de construction du problème public et dans sa mise sur agenda, mais permettent plutôt une amplification des effets des mobilisations des acteurs et des phénomènes sociaux, augmentant la portée de leurs discours et donc leur visibilité.

L’importance des médias dans l’émergence d’un problème public est une question qui a été largement étudiée dans de nombreux travaux qui ont permis de mettre en lumière les processus de publicisation et de formalisation des problèmes publics offerts par les médias (Cohen, 1972 ; Goode

& Ben-Yehuda, 1994 ; Hall et al., 1978). Stanley Cohen développe ainsi une analyse de l’utilisation de la narration dans les discours médiatiques et souligne deux procédés en particulier : la montée en généralité et le surdimensionnement des faits. Ces deux outils produisent alors un effet de scandalisation et de dramatisation des faits, menant à une certaine « panique morale » dans l’opinion publique (Cohen, 1972). La couverture médiatique française et espagnole de la « crise des

39 Obtenu à partir d’une revue de presse réalisée via la base de données Factiva. Cette analyse prend en compte les grands titres de la presse quotidienne nationale et régionale française et espagnole, ainsi que les dépêches d'agences de presse, contenant les termes « crise des réfugiés » en France et « crisis de refugiados » en Espagne, parus entre 2015 et 2019 : 32 492 parutions ont ainsi été comptabilisées sur cette période.

68 migrants » a mobilisé ces deux procédés, comme en témoignent ces quelques titres d’articles de médias nationaux : « Crise des réfugiés: Schengen éclate, l'Europe panique » (Fouteau, 2015) ;

« Crise des réfugiés : la mort clinique de l’Europe » (Ducourtieux & Guillot, 2016) ; « Una ratonera a cielo abierto » (Sánchez-Vallejo, 2016) ; « Crisis de los refugiados. El colapso de Schengen, « una herida de muerte » en el proyecto europeo » (De Antonio, 2016). Ces procédés - montée en généralité et surdimensionnement - ont notamment mené à un certain amalgame entre les termes

« réfugié·es », « migrant·es » et « demandeur·ses d’asile », entretenant un certain flou autour de ces faits migratoires.

Pour terminer cette analyse de la construction du problème public de la « crise des migrants », il est primordial d’observer celles et ceux qui prennent la parole, ou qui ne la prennent pas, et d’en comprendre le pourquoi. Cette problématique a été développée par différents auteurs, dont Stuart Hall et son équipe de chercheurs du Birmingham qui pensent alors la figure du « définisseur primaire »(Hall et al., 1978). Ce dernier est un acteur disposant d’importantes ressources - légitimité officielle, relations, financement, accès à des informations confidentielles - lui permettant de communiquer ses informations en premier et donc d’imposer son cadrage de la situation. Ses paroles sont empreintes d’une telle légitimité qu’elles sont immédiatement et largement reprises par les cercles médiatiques, laissant dans l’ombre les autres porteurs d’informations disposant de ressources moins conséquentes. Dans le cas de la « crise des réfugiés », certains définisseurs mobilisent toute l’attention. On peut ainsi nommer l’UNHCR dont les diagnostics géopolitiques et humanitaires sont amplement relayés par la presse et le monde politique, mais aussi Eurostats, dont les productions statistiques sur l’immigration en Europe jouissent d’un quasi-monopole, peu d’organismes ayant la capacité de produire de telles informations sur un aussi vaste espace⁴⁰. Leurs résultats sont aussi amplement diffusés par d’autres définisseurs, tels que les différents ministères de l’Intérieur ou de l’Immigration des pays membres de l’UE ou encore l’OCDE à travers les productions de la Division des Migrations internationales qui publient des analyses de la situation migratoire, mais aussi diffusent des « bonnes pratiques d’accueil »⁴¹.

Pour autant, il convient de ne pas sous-estimer le pouvoir des « outsiders » (Anderson, 1997;

Bregman, 1996) dans le jeu définitionnel autour des problèmes publics, comme celui des associations. Tout au long de notre période d’enquête, des associations de toutes tailles se sont mobilisées pour dénoncer la situation des migrant·es et des réfugié·es. N’étant pas productrices de connaissances sur la situation unanimement reconnues comme l’UNHCR ou l’OCDE, ni détentrices d’une légitimité politique leur permettant de gouverner ces enjeux comme les États, ces organisations ont dû mobiliser d’autres ressources, soit pour négocier directement auprès des définisseurs primaires du cadrage et du traitement qui étaient faits de cette question, soit pour

40 Ces statistiques sont cependant souvent critiquées, car les différents pays membres de l’UE ne suivent pas toujours la même comptabilité pour renseigner leurs propres statistiques liées à l’asile et à l’immigration. En 2019, la France ne se conformait toujours pas aux exigences réglementaires relatives à Eurostat (Forum Réfugiés, 2020)

41 Nous aborderons plus amplement cette question au chapitre 6.

69 obtenir l’attention des médias et leur proposer un autre discours. Par exemple, France Terre d’Asile, en tant qu’association chargée de mission d’État, possède un accès privilégié aux sphères décisionnelles qu’elle interpelle publiquement, mais aussi loin de l’espace médiatique, usant ainsi de son capital relationnel. Elle a notamment eu recours en 2016 à différents épisodes de grève pour dénoncer l’engorgement de ses services chargés de l’accueil des primo-arrivant·es à Paris et le manque d’aides de l’État (France 3, 2016). Un registre de mobilisation qui lui permet d’attirer l’attention des médias – et de l’État - sur le sous-dimensionnement du système de réception des personnes migrantes, un aspect du problème peu mis en avant par les définisseurs primaires. D’autres associations vont davantage avoir recours à une rhétorique juridique pour mettre l’État face à ses obligations, telles que le GISTI en France (GISTI, 2015) ou la Comisión Española de Ayuda al Refugiado (CEAR) en Espagne (Vera, 2016), tandis que d’autres vont communiquer avec des images choquantes ou organiser des manifestations, comme la Cimade ou Médecins sans Frontières à Paris, ou Casa Nostra Casa Vostra à Barcelone. L’ensemble de ces procédés rhétoriques ou de mobilisation permettent à ces organisations de faire entendre un autre cadrage de la « crise migratoire », où la cause du problème n’est plus les arrivées de personnes exilées, mais davantage leur gestion par les décideurs politiques qui ne mettent pas en place les infrastructures adéquates ou ne respectent pas leurs engagements par exemple. Cette ouverture des médias aux autres sources que les définisseurs primaires et leur imbrication avec d’autres acteurs s’inscrivent ainsi dans les travaux de Schlesinger et Tumber, qui avaient mis en lumière l’importance du discours associatif pour définir le problème de la délinquance dans les médias (Schlesinger & Tumber, 1994).

1.2.2. Relocaliser le problème public pour l’inscrire sur l’agenda