Rwanda : Évaluation de la stratégie et du programme pays de la BAD ( ) Résumé analytique. Une évaluation de stratégie pays IDEV.

(1)

Rwanda : Évaluation de la stratégie et du programme pays de la BAD (2012-2021)

Résumé analytique

Octobre 2021

Une évaluation de stratégie pays IDEV

(2)

à atteindre les objectifs stratégiques de l’évaluation indépendante

Évaluations thématiques Évaluations groupées de projets

Évalua

tions des stra tégies

d’intégra

tion régionale

Synthèses des valida tions des RAP et RSE Évalua

tions d’impact

Évalua

tions de la performance

des projets

Évalua tions des stra

tégies pays Synthèses d’évalua

tions

Évalua tions institutionnelles

Évalua tions sectorielles

Év aluations des str

atégies pays

(3)

1 Résumé analytique

Résumé analytique

Introduction

Le présent rapport de synthèse contient les constatations, enseignements et recommandations clés de l’évaluation des stratégies et programmes pays du Groupe de la Banque africaine de développement (BAD ou la Banque) au Rwanda sur la période 2012-2021. Au cours de cette période, la Banque a élaboré deux documents de stratégie pays (DSP) : le DSP (2012-2016) et le DSP (2017-2021). Ils comportent deux piliers : le développement des infrastructures, et le renforcement des compétences et le développement de l’entrepreneuriat. La Banque a approuvé 37 projets pour un montant total de 1,7 milliard USD¹ au cours de la période de l’étude. Le portefeuille couvrait l’alimentation en eau et l’assainissement, l’énergie, le transport et le secteur social.

L’évaluation des stratégies et programmes pays (ESPP) vise principalement à éclairer la conception de la prochaine stratégie pays (2022-2026). Ses objectifs sont les suivants : i) évaluer la contribution de la Banque aux résultats du Rwanda en matière de développement ; ii) déterminer les facteurs ayant favorisé ou entravé la réussite et en expliquer les raisons ; et iii) formuler des recommandations pour les stratégies et programmes futurs.

Méthodologie

L’évaluation a appliqué une approche fondée sur la théorie en appréciant dans quelle mesure et comment, grâce aux interventions spécifiques aux piliers, la BAD a été à même de concevoir et de fournir une réponse pertinente aux défis de développement auxquels le Rwanda est confronté. Elle a appliqué les critères types d’évaluation internationaux qui

mettent l’accent principalement sur la pertinence, la cohérence, l’efficacité, l’efficience et la durabilité.

Une échelle de notation à quatre niveaux² a servi à juger chacun de ces critères d’évaluation. Les principales approches sont : i) la revue sur dossier des documents clés ; ii) la revue des portefeuilles ; iii) les entretiens et les échanges de vues au sein de groupes de discussion ; et iv) six études de cas de projets. En raison des restrictions de déplacement liées à la COVID-19, la plupart des entretiens ont été menés via des plateformes virtuelles. L’équipe d’évaluation a effectué des visites sur les sites des projets d’infrastructures sélectionnés avec l’aide de consultants nationaux.

Principales constatations

Pertinence des stratégies de la BAD Les interventions de la BAD au Rwanda ont été jugées très pertinentes par rapport aux besoins, aux défis de développement et aux priorités du pays.

L’insuffisance des infrastructures, le développement limité du secteur privé, les taux élevés de pauvreté, l’inégalité de revenu et le chômage élevé des jeunes sont restés les principaux obstacles à un développement socioéconomique plus large. Les cadres de développement à long terme du Rwanda présentés dans la Vision 2020 (et désormais dans la Vision 2050) et les cadres stratégiques connexes comme la Stratégie de développement économique et de réduction de la pauvreté (EDPRS) 2013-2017 et la Stratégie nationale de transformation (NST-I) 2017-2024, mettent l’accent sur le développement des infrastructures de base et préconisent une croissance économique tirée par le secteur privé.

Les consultations menées auprès de diverses parties prenantes, notamment le gouvernement,

1 Converti à partir des unités de compte (UC) de la BAD au taux de change de 1 UC = 1,41 USD en novembre 2021

2 Les notes de l’échelle à quatre niveaux sont les suivantes : 1 - Insatisfaisant, 2 - partiellement insatisfaisant, 3 - satisfaisant, 4 - très satisfaisant

(4)

le secteur privé, la société civile et les partenaires au développement, ont confirmé que les piliers stratégiques de la Banque sont demeurés pertinents au regard des besoins, des défis de développement et des priorités du pays sur la période d’évaluation.

L’évaluation a toutefois montré qu’un meilleur ciblage dans le secteur financier aurait accru la pertinence de ces piliers par rapport aux besoins des Petites et Moyennes Entreprises (PME).

Par ailleurs, les interventions de la Banque étaient aussi fort pertinentes relativement aux politiques et stratégies de la Banque au niveau institutionnel.

Dans l’ensemble, la pertinence des stratégies de la Banque a été trouvée très satisfaisante.

Cohérence des interventions

L’évaluation a trouvé que les interventions de la Banque ont été cohérentes et bien coordonnées sur le plan interne, notamment au niveau sectoriel. Dans les secteurs de l’énergie et de l’eau, les interventions approuvées par la Banque étaient liées les unes aux autres. Dans le secteur social, les Programmes pour les compétences, l’employabilité et l’entrepreneuriat SEEP I, SEEP II et SEEP III sont étroitement liés et complémentaires avec le Programme de développement des compétences et des affaires (SBDP). Dans la plupart des cas, les nouvelles interventions se sont inspirées des enseignements tirés des précédentes.

De plus, les interventions de la Banque ont été harmonisées et complémentaires avec celles des autres partenaires et organismes de développement.

La BAD a été active dans les Groupes de coordination des partenaires au développement chargés de coordonner l’aide extérieure. Dans le cadre de ces forums, la Banque et d’autres acteurs clés se penchent sur les questions de développement sectoriel, échangent des informations, dégagent une interprétation commune des priorités de développement sectoriel et évitent ainsi la duplication des efforts. Cependant, la Banque peut encore s’améliorer en matière de concertation

proactive et continue avec les autres partenaires au développement.

Dans l’ensemble, la cohérence de l’intervention de la Banque a été jugée très satisfaisante.

Efficacité des interventions

L’évaluation a révélé que les interventions de la Banque en matière de développement des infrastructures ont atteint ou sont susceptibles d’atteindre leurs objectifs. À titre d’exemple, les projets du secteur de l’énergie ont profité aux communautés, aux établissements scolaires et aux entreprises. Tandis que ceux relevant du transport appuyés par la Banque ont déjà contribué à plusieurs résultats importants, notamment l’amélioration de la performance des institutions du secteur du transport (en particulier la RTDA), la réduction des coûts de transport et des temps de trajet, la baisse des coûts pondérés d’exploitation des véhicules, et l’accroissement de l’autonomisation économique des populations des zones de projet, y compris les femmes. Par exemple, le projet routier Base–

Gicumbi–Rukomo a raccourci le temps de trajet de trois heures en 2014 à une heure en 2018.

La distance à parcourir entre Musanze–Rukomo–

Gicumbi a été considérablement réduite, passant de 160 km à 52 km. Les coûts moyens d’exploitation des véhicules ont baissé de 0,84 USD par véhicule au kilomètre en 2013 à 0,35 USD³. Ces chiffres devraient toutefois être confirmés par une étude socioéconomique.

Dans le secteur de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement, le projet d’adduction d’eau en vrac de Kigali a conduit à la mise en place d’une importante installation pour l’alimentation en eau, qui comprend la station de traitement des eaux de Kanzenze et les principaux réservoirs d’eau auxquels elle fournit de l’eau. La station de Kanzenze a une capacité de production d’eau quotidienne de 40 000 m3. Le réservoir de Bidudu (5 000 m3) dessert les populations de Bugesera, tandis que celui de Gahanga dans le district de Kicukiro (7 000 m3) alimente Remera en eau.

3 RTDA — Feuille de route pour la mise en œuvre des activités de transport (oct. 2020) ; rapport d’activité trimestriel (oct. - déc. 2020) et IPR.

(5)

S’agissant du secteur social et du multisecteur, l’appui de la Banque a élargi l’accès à une formation de qualité, principalement dans les domaines de la conception, de la planification et du génie de l’environnement. Les interventions ont aussi permis de réaliser plusieurs réformes de la politique visant à créer un environnement propice à la diversification économique. À titre d’exemple, la mise en œuvre de la politique « Fabriqué au Rwanda » et de la stratégie de reconquête du marché intérieur a contribué à la diversification des exportations, de nouveaux produits d’exportation comme l’horticulture et les cuirs et peaux étant désormais privilégiés au détriment du café, du thé et des minéraux. Cette évolution a contribué à un accroissement de la part des exportations dans le Produit Intérieur Brut (PIB) qui est passée du niveau de référence de 8,6 % en 2016 à 12,3 % en 2019. La réponse de la Banque à la COVID-19 a contribué à renforcer la capacité de dépistage du pays (MOH — Rapport annuel, exercice 2019-2020).

Bien que des progrès ont été accomplis en matière de scolarisation dans l’Enseignement et la Formation Technique et Professionnels (TVET), l’évaluation n’a trouvé que peu d’éléments probants montrant que l’appui au développement des entreprises et aux TVET a conduit à un niveau adéquat de renforcement des compétences et de création d’emplois. Les inscriptions dans les domaines de compétences prioritaires n’atteignent pas leurs cibles dans les secteurs des infrastructures, de l’agriculture, des ressources naturelles, des investissements, du commerce, de l’industrie, des TIC, de la santé et de l’éducation. Le chômage des jeunes demeure élevé et les entreprises éprouvent des difficultés à trouver les compétences adéquates pour les postes à pourvoir. Les programmes successifs de la Banque n’ont pas réduit l’inadéquation des compétences entre l’offre et la demande sur le marché du travail, et le secteur privé continue d’évoquer une « main- d’œuvre insuffisamment formée » comme l’une des principales contraintes. Le concours apporté aux PME dans le cadre des opérations d’appui aux réformes a contribué en partie à soutenir les moyens

de subsistance, mais pas nécessairement à la création d’emplois.

Dans le secteur financier, les lignes de crédit de la Banque ont entraîné un renforcement de la capacité des institutions bénéficiaires à financer leur croissance et à accompagner le développement économique national. Les lignes de crédit se sont avérées efficaces pour augmenter la liquidité des établissements de crédit, ce qui leur a permis de diversifier leurs activités sectorielles et d’élargir leurs portefeuilles de prêts. Un plus grand nombre d’entreprises ont pu accéder à des financements à long terme et, partant, à intensifier leurs activités et créer de nouveaux emplois (plus de 10 000). Les lignes de crédit n’ont toutefois pas suffisamment ciblé les bénéficiaires finaux souhaités.

Dans l’ensemble, l’efficacité de l’appui de la Banque au Rwanda est jugée satisfaisante.

Efficience des interventions de la Banque Les interventions de la Banque en matière d’infrastructures ont été jugées économiquement viables lors de l’évaluation. Une revue des rapports d’évaluation des projets (REP) a montré que le taux de rentabilité interne (TRI) calculé au stade de l’évaluation était, pour la plupart des projets du Pilier I, en général supérieur au coût d’opportunité du capital, s’établissant entre 10 et 12 %. Cependant, les TRI ex post ne sont pas encore disponibles, car la plupart des projets d’infrastructures sont en cours.

Les interventions dans le secteur de l’alimentation en eau et de l’assainissement ont été confrontées à des défis en termes de performance financière. Dans la plupart des cas, la société d’eau et d’assainissement (WASAC) exploite et gère les infrastructures d’eau et d’assainissement. Mais, elle a un taux élevé d’eau non génératrice de recettes (EGR)⁴ (environ 40 % en 2020), ce qui rend très difficile la réalisation de bénéfices.

Si les projets d’appui social et institutionnel ont généralement été mis en œuvre selon le calendrier prévu, ceux d’infrastructures ont connu de fréquents

4 L’EGR est définie comme la différence entre le volume d’eau produit et fourni au réseau de distribution d’eau et le volume d’eau vendu aux clients (ou en d’autres termes, l’eau qui a été produite et distribuée, mais qui ne se traduit pas en recettes).

(6)

retards d’exécution en raison de lenteurs dans les processus de passation des marchés et de démarrage des projets, de la faible capacité de mise en œuvre de certains organismes d’exécution et entrepreneurs, et des inondations. La COVID-19 a également eu une incidence négative sur les plans de mise en œuvre des projets et a retardé les interventions de la Banque dans tous les secteurs appuyés, en particulier les infrastructures.

Dans l’ensemble, l’efficience des interventions de la Banque a été jugée satisfaisante.

Durabilité des interventions

Le Rwanda dispose de structures institutionnelles et de gouvernance solides et dotées de fortes capacités techniques, qui sont susceptibles de garantir un flux continu d’avantages associés aux projets appuyés par la Banque après leur achèvement, en particulier dans les secteurs de l’énergie et du transport. Les interventions de la Banque ont assuré de manière satisfaisante le respect des mesures de sauvegarde environnementales et sociales requises. Néanmoins, la viabilité financière est peu probable en ce qui concerne les interventions dans le domaine de l’eau et de l’assainissement, en raison de l’insuffisance de la capacité à générer des recettes. Les projets routiers sont également menacés en raison de l’insuffisance des budgets d’entretien et des retards dans la mise en œuvre du contrôle de la charge à l’essieu, et les tarifs d’électricité ne permettent pas non plus le recouvrement des coûts en dépit de plusieurs révisions tarifaires. La pérennité des interventions de la Banque au Rwanda est donc jugée partiellement insatisfaisante.

Questions transversales

L’évaluation a constaté que la conception des projets était sensible au genre et que, dans la plupart des cas, les objectifs de performance étaient ventilés par genre. Il ressort de la revue des documents du DSP et des REP que la plupart des projets de la Banque comportaient une dimension genre et décrivaient dans quelle mesure ils allaient profiter aux femmes,

tout en soulignant l’importance d’appuyer les groupes les plus vulnérables, notamment les ménages dirigés par des femmes. Les considérations relatives au genre sont également prises en compte dans les rapports de projet de la BAD. À titre d’exemple, le rapport d’activité trimestriel (oct.-déc. 2020) du projet routier Base–Gicumbi–Rukomo indique que ce projet a créé 37 036 emplois, dont 21 % sont occupés par des femmes.

Certains projets de la Banque ont été spécifiquement élaborés de manière à appuyer les efforts déployés par le Rwanda pour passer à une croissance verte, bien qu’il soit trop tôt pour évaluer leur efficacité. Par exemple, la Banque a encouragé les projets « verts » dans le secteur de l’énergie à faible empreinte carbone (hydroélectricité, solaire, méthane du lac Kivu), en plus d’« orienter les investisseurs vers la production indépendante » en installant des mini- réseaux (décentralisés ou connectés au réseau national géré par la Société de Développement de l’Electricité [EDCL]). La Banque a aussi encouragé la croissance du secteur privé en appuyant la création d’un environnement favorable, le partenariat public- privé (PPP) dans les secteurs de l’énergie, de l’eau et de l’assainissement, et les lignes de crédit.

Conception et sélectivité

La qualité de la conception des deux stratégies pays de la Banque — DSP (2012-2016) et DSP (2017- 2021) — a été jugée satisfaisante. Ces stratégies ont mis l’accent sur les défis de développement clés du Rwanda et les ont abordés de façon efficace. Les interventions de la Banque mises en œuvre durant les périodes des deux DSP ont contribué (ou sont en passe de contribuer) à d’importants produits et résultats de développement. Les parties prenantes ont été très satisfaites des DSP et des secteurs d’appui de la Banque. Toutefois, si les secteurs de l’énergie, du transport, de l’alimentation en eau et de l’assainissement ont reçu la part du lion de l’appui de la Banque, cette dernière est intervenue dans neuf secteurs au total. Cela montre la nécessité d’améliorer davantage la sélectivité en termes pratiques.

(7)

En ce qui concerne les travaux analytiques et les conseils de politique, les activités de la Banque en matière de connaissances ont eu une influence sur les orientations de la politique du Rwanda En participant activement aux groupes de travail sectoriels, par exemple ceux de l’alimentation en eau et de l’assainissement, la Banque a contribué au dialogue sur les politiques aux niveaux tant sectoriel que national.

S’agissant de la gestion axée sur les résultats de développement, la Banque a établi un cadre de suivi des résultats (au niveau stratégique et opérationnel) qui permet d’effectuer un suivi périodique d’interventions spécifiques ainsi que la revue des DSP. Ce cadre semble bien fonctionner, mais il serait possible de l’améliorer en fixant des objectifs plus réalistes et en saisissant mieux les données pertinentes pour le suivi et évaluation.

Recommandations

L’évaluation propose les recommandations ci-après : Recommandation 1: La Banque devrait maintenir l’accent sur les secteurs clés, tout en améliorant la sélectivité de son appui au pays.

❙ Dans le cadre de la consolidation des résultats obtenus à ce jour, la Banque devrait poursuivre son soutien aux secteurs du transport, de l’alimentation en eau et de l’assainissement, et de l’énergie.

❙ Trouver un équilibre entre les composantes

« matérielles » et « immatérielles » de l’appui (notamment le dialogue et les produits du savoir) dans toutes les interventions de la Banque.

❙ Assurer un échelonnement approprié des interventions pour remédier aux insuffisances institutionnelles en termes de capacités de mise en œuvre.

Recommandation 2: Affiner la stratégie et l’approche du développement du secteur privé en les rendant plus cohérentes et plus complètes.

❙ La Banque devrait définir soigneusement les domaines de son programme d’action pour le secteur privé et les aborder de façon plus cohérente, en assurant une synergie avec les interventions d’autres partenaires de développement qui pilotent les réformes de la politique macroéconomique et structurelle.

❙ Tout projet de ligne de crédit devrait veiller à un ciblage minutieux des entreprises. Il conviendrait de combiner cet appui à un renforcement des capacités des institutions financières participantes afin qu’elles soient en mesure de mieux répondre aux besoins des MPME.

Recommandation 3: Assurer la durabilité des avantages à long terme des projets d’infrastructures.

❙ Associer le gouvernement au dialogue sur les politiques portant sur la conception et la mise en œuvre de mesures stratégiques visant à résoudre les problèmes de tarifs dans les secteurs de l’énergie, de l’alimentation en eau et de l’assainissement, et affecter un budget suffisant à l’entretien des infrastructures routières.

❙ Appuyer les réformes institutionnelles et de la politique pour garantir la durabilité des résultats en matière de développement.

Recommandation 4: Continuer d’aider le pays à relever les défis de la COVID-19 et faciliter la relance économique post-pandémie en collaboration avec d’autres partenaires de développement.

❙ Renforcer l’appui au développement des infrastructures sociales pour l’achat et l’utilisation des vaccins contre la COVID-19 et soutenir le système de santé pour lui permettre de faire face aux futures pandémies.

❙ Relancer les opérations d’infrastructure en cours, mais actuellement bloquées dans une perspective de redressement économique.

(8)

idev.afdb.org

À propos de cette évaluation

Ce rapport présente les constatations, enseignements et recommandations clés de l’évaluation de deux des stratégies et programmes pays (DSP) du Groupe de la Banque africaine de développement (BAD ou la Banque) au Rwanda sur la période 2012-2021. La Banque a approuvé 37 projets pour une valeur totale de 1,7 milliard USD au cours de cette période. Le portefeuille comprenait des opérations dans les secteurs social, énergétique, de l’alimentation en eau et de l’assainissement, et du transport, ainsi que sur le développement des compétences et du secteur privé. L’évaluation applique une approche fondée sur la théorie en cherchant à déterminer dans quelle mesure et comment la Banque a conçu et fourni une réponse pertinente aux défis du développement au Rwanda.

L’évaluation a révélé que les interventions de la Banque étaient très pertinentes par rapport aux besoins, aux défis de développement et aux priorités du pays, malgré certaines limitations quant à l’atteinte des bénéficiaires finaux prévus par les lignes de crédit. La cohérence des programmes et des opérations de la Banque était également très satisfaisante, bien qu’il soit possible d’améliorer l’engagement avec les partenaires de développement.

Si l’efficacité est satisfaisante, les performances varient selon les secteurs. Le développement des infrastructures a notamment donné de bons résultats, mais le développement des entreprises et les programmes d’enseignement et de formation techniques et professionnels n’ont pas permis de réduire l’inadéquation des compétences entre l’offre et la demande sur le marché du travail. Dans l’ensemble, les deux DSP ont été efficaces, malgré de fréquents retards dus à des problèmes de passation des marchés. Toutefois, en termes de durabilité, l’évaluation a révélé une capacité insuffisante à générer des revenus dans le secteur de l’eau et de l’assainissement, des tarifs de l’électricité ne couvrant pas les coûts et des lacunes dans le budget d’entretien des infrastructures routières.

Pour combler ces lacunes dans les stratégies et programmes futurs, l’évaluation recommande que la Banque élabore une stratégie de développement du secteur privé plus cohérente et plus complète pour le Rwanda. Elle recommande également que la Banque associe le gouvernement au dialogue stratégique au niveau des politiques et des réformes institutionnelles pour garantir les avantages à long terme de l’infrastructure et maintenir la concentration sur les secteurs clés tout en améliorant la sélectivité.

Groupe de la Banque Africaine de Développement Avenue Joseph Anoma 01 BP 1387, Abidjan 01 Côte d’Ivoire Tél. : +225 27 20 26 28 41

Courriel l: idevhelpdesk@afdb.org Conception et mise en pages : GK Graphics • www.gkgraphics.in