Évaluation de l’engagement de la BAD avec la société civile
Résumé analytique
Février 2021
Une évaluation institutionnelle IDEV
Évaluations thématiques Évaluations groupées de projets
Évalua
tions des stra tégies
d’intégra
tion régionale
Synthèses des valida tions des RAP et RSE Évalua
tions d’impact
Évalua
tions de la performance
des projets
Évalua tions des stra
tégies pays Synthèses d’évalua
tions
Évalua tions institutionnelles
Évalua tions sectorielles
Év aluations institutionnelles
à atteindre les objectifs stratégiques
de l’évaluation indépendante
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Introduction
Le Groupe de la Banque africaine de développement (la BAD ou « la Banque ») a adopté un Cadre d’engagement avec les organisations de la société civile (ESC) en 2012, lequel a été complété par un Plan d’action du Cadre d’engagement avec les organisations de la société civile (2019–2021).
Le Cadre d’engagement avec la société civile s’appuie sur la « Politique et [les] directives pour la coopération avec les organisations de la société civile », lequel a été approuvé en 1999.
Le programme de travail approuvé par l’Évaluation indépendante du développement (IDEV) pour la période 2019–2021 comprend une évaluation institutionnelle de la coopération de la Banque avec des acteurs non étatiques. L’évaluation vise à faciliter la mise en œuvre efficace du Plan d’action du Cadre d’engagement avec les organisations de la société civile (2019–2021) et doit servir de référence pour la conception d’une nouvelle stratégie de coopération avec la société civile. Ses objectifs s’articulent comme suit : i) évaluer le type et l’étendue de la coopération entre la Banque et la société civile, y compris les processus et les résultats, tout comme les forces et les faiblesses de la Banque dans ce domaine ; ii) explorer la nature, le type et les capacités des partenaires de la société civile, de même que leurs besoins par rapport aux priorités et aux capacités de la Banque inhérentes à son engagement avec la société civile ; et iii) générer des enseignements puis formuler des recommandations en vue d’une coopération efficace avec les organisations de la société civile (OSC).
Les principales questions de l’évaluation étaient les suivantes : i) Dans quelle mesure la conceptualisation de l’engagement avec la société civile par la Banque est-elle pertinente et cohérente ? ii) Dans quelle mesure l’engagement avec la société civile a-t-il été efficacement et effectivement rendu opérationnel à la Banque depuis 2012 au sein de l’institution, dans
les Pays Membres Régionaux (PMR) et au niveau des projets ? iii) Dans quelle mesure les processus et les mécanismes de la Banque pour l’engagement avec la société civile ont-ils facilité une coopération véritable avec la société civile aux trois niveaux et selon les trois dimensions (sensibilisation et communication, dialogue et partenariat) définis par le Cadre d’engagement avec les organisations de la société civile ? iv) Quelles leçons et bonnes pratiques la Banque peut-elle appliquer pour améliorer l’engagement avec la société civile et favoriser une croissance inclusive à l’avenir ?
Méthodologie
L’équipe d’évaluation a utilisé une combinaison de méthodes d’évaluation. Les méthodes de collecte des données comprenaient : i) une enquête en ligne ciblant aussi bien le personnel et les consultants de la Banque (ci-après désignés le « personnel de la Banque ») que les acteurs de la société civile ; ii) des études de cas pays ; iii) la synthèse des données d’évaluation recueillies auprès d’organisations de développement ; iv) la revue des politiques et des stratégies de la Banque ; v) des entretiens avec des informateurs clés couplés à des discussions dirigées de groupe. La période d’évaluation s’est étendue de 2012 à 2019 et a tenu compte de la mise en œuvre du Cadre d’engagement avec les organisations de la société civile (2012).
Initialement, cinq études de cas étaient prévues pour les missions menées sur le terrain en Afrique du Sud, en Côte d’Ivoire, au Kenya, au Tchad et en Tunisie. Cependant, compte tenu des restrictions sur les voyages que les pays ont adoptées au titre de leur riposte à la pandémie de maladie à coronavirus 2019 (COVID-19), seules trois études de cas ont pu être entreprises (en Côte d’Ivoire, au Tchad et au Kenya). Les critères de sélection retenus pour ces études de cas pays comprenaient (i) la représentation régionale ; (ii) le calendrier du dernier Document de
stratégie pays (DSP) ; (iii) la participation d’un chargé de la société civile à l’élaboration de ce DSP ; et (iv) la présence d’un chargé de la société civile au bureau régional de la Banque, ainsi que les activités précédentes et à venir des OSC dans le pays, y compris des journées portes ouvertes et des ateliers pour les OSC.
Principales constatations
Dans quelle mesure la conceptualisation de l’engagement avec la société civile par la Banque est-elle pertinente et cohérente ?
La base conceptuelle et normative régissant l’engagement avec la société civile à la BAD est partiellement en adéquation avec les priorités de la Banque et cohérente dans les documents clés de l’institution. Le Cadre d’engagement avec les organisations de la société civile (2012) était aligné sur la politique adoptée en 1999 et sur le Manuel d’engagement avec la société civile établi en 2001. Le Cadre d’engagement de 2012 reflétait les modalités opérationnelles de la Banque et renforçait les orientations sur les points d’entrée pour l’engagement avec la société civile au niveau stratégique et dans toutes les opérations de la Banque. Si les documents d’orientation existants (à savoir la politique de coopération avec la société civile, le Cadre d’engagement avec les organisations de la société civile et le plan d’action y afférent) sont bien définis et valides pour ce qui concerne l’engagement avec la société civile, il n’en demeure pas moins que lesdits documents sont disparates et mal connus, quand ils ne sont pas mal compris par le personnel de la Banque et par la société civile. Cela limite leur utilisation potentielle en tant que cadre de référence pour l’engagement avec la société civile au niveau de l’institution, des PMR et des projets.
Ce que la Banque envisage d’accomplir au titre de son engagement avec la société civile n’est pas encore clair, tant s’en faut. Le manque de cadre de Suivi-Evaluation (S&E) n’a guère facilité le suivi, l’apprentissage et la gestion du savoir généré par les expériences en matière de coopération avec la société civile.
L’attention portée à l’engagement avec la société civile dans la Stratégie décennale (SD) de la Banque est reflétée d’une part dans son programme relatif à la croissance inclusive où le secteur privé et la société civile sont reconnus comme des partenaires majeurs de développement, et d’autre part dans des thèmes transversaux, à savoir le genre, la lutte contre la corruption et la gouvernance.
L’évaluation a permis de constater que les plans d’action pour l’engagement avec la société civile établis et publiés après le Cadre d’engagement avec les organisations de la société civile (2012) avaient manqué l’occasion d’être en adéquation avec les objectifs de développement durable (ODD) et le Programme 2030, avec comme boussoles le principe de l’inclusion et l’ambition de « ne laisser personne pour compte ».
Le positionnement stratégique et rassembleur de la Banque n’a pas pleinement reflété le Cadre d’ESC dans la conception des stratégies et des priorités de la Banque et dans ses dialogues au niveau des PMR. L’ESC au niveau des projets est plus avancé qu’au niveau stratégique, en particulier dans certains secteurs (tels que l’agriculture, l’eau et l’assainissement). La majorité des documents institutionnels font peu ou pas référence à l’engagement avec la société civile ou fournissent peu d’orientations à ce sujet. À l’avenir, cependant, la représentation actuelle de la Division de la société civile dans les groupes de référence pertinents améliorera l’ESC dans la conception de nouvelles politiques et stratégies.
Conformément au Cadre d’engagement avec les organisations de la société civile (2012), plusieurs initiatives dignes d’intérêt au niveau institutionnel ont été mises en œuvre de façon systématique à l’échelle de la Banque, mais leur adoption pourrait être encore améliorée.
Ces initiatives comprennent le Forum des OSC, le Comité des OSC et la base de données des OSC qui renforcent les mécanismes de coopération avec la société civile. Depuis 2012, des activités de sensibilisation ont été menées par le canal d’un bulletin d’information sur la coopération avec la société civile, d’activités de sensibilisation internes et externes et de journées portes ouvertes pour les OSC. Toutefois, leur calendrier (surtout depuis 2015),
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leur fréquence et leur efficacité sont limités par leur orientation externe perçue.
Le partenariat est un mécanisme clé pour faciliter l’engagement avec la société civile à divers niveaux ; toutefois, l’évaluation a permis de mettre en évidence certaines occasions manquées. La collaboration interne entre la société civile et les équipes chargées des questions de genre à la Banque s’est avérée à visée pratique, car elle a complété le programme et les forces de chaque équipe en insufflant un besoin accru de tirer parti des possibilités offertes. De la même manière, il y a eu un engagement stratégique entre la Division de la société civile et de la coopération avec les communautés (AHGC), le Département de la sauvegarde et de la conformité (SNSC) et l’Unité de vérification de la conformité et de médiation (BCRM).
Pour ce qui a trait au programme de gouvernance, on a trouvé peu de éléments factuels attestant d’une collaboration interne efficace pour atteindre des objectifs communs (par exemple, le dialogue sur les politiques à mener, le partenariat, la sensibilisation et la communication).
Dans quelle mesure l’ESC a-t-il été efficacement et effectivement rendu opérationnel à la Banque ?
Les opérations de la Banque liées à l’engagement avec la société civile se sont avérées plus efficaces et efficientes aux niveaux institutionnel et des projets qu’aux niveaux des PMR et des directions générales régionales.
La récente dotation en personnel de la Division de la Société Civile et le niveau de coordination et de soutien au sein de l’équipe chargée de la société civile ont accru l’engagement avec la société civile au niveau institutionnel, tandis que l’engagement avec la société civile au niveau régional était entravé par le manque de ressources, exception faite de l’Ouest et du Sud. Depuis la création de la Division de la Société Civile en 2016, des progrès ont été réalisés principalement dans la sensibilisation et la communication, mais moins du point de vue des partenariats et du dialogue ou de la consultation. Le manque de clarté au sujet des rôles du personnel et le fait qu’il n’existe pas d’outils opérationnels propres à l’engagement avec la société civile ont entravé l’efficacité de l’engagement avec la
société civile. Il convient néanmoins de relever que l’élaboration continue par la Division de la société civile de directives relatives à l’intégration de l’engagement avec la société civile au processus de DSP et au cycle de projet constitue un pas dans la bonne direction.
Communication et sensibilisation
Au niveau institutionnel, l’évaluation a permis de constater des progrès en ce qui concerne la diffusion et l’accès à l’information. La Politique en matière de diffusion et d’accès à l’information (DAI) reconnaissait le rôle décisif que les OSC jouent dans le transfert de l’information de la Banque jusqu’aux collectivités touchées, au moment même où le Cadre d’engagement avec les organisations de la société civile (2012) était en cours d’élaboration, soulignant ainsi l’importance de la diffusion et de la transparence. Toutefois, le site Web de la Banque n’a pas été cité comme la principale source d’information sur les opérations de la Banque et ses mécanismes d’engagement avec la société civile. De plus, la faible connaissance de la base de données des OSC au sein de la Banque a entravé l’efficacité de la communication et de la sensibilisation, en particulier au niveau des PMR.
L’apprentissage et la communication se rapportant à l’Engagement avec la société civile étaient limités jusqu’à ce que la Division de la société civile introduise récemment son bulletin d’information électronique. Des ressources institutionnelles existant de longue date telles que les comptes rendus de presse et le Portail des OSC ont été sous-utilisées. Les communiqués de presse sur les journées portes- ouvertes des OSC au niveau pays et les signatures d’accords de partenariat ont porté essentiellement sur le processus, au détriment de résultats concrets et exploitables. La Division SC a lancé des initiatives telles qu’un site Web externe et des plateformes de médias sociaux pour améliorer la communication avec les OSC.
La communication n’est qu’à sens unique entre la Banque et les OSC. La Division SC utilise la liste de contacts de la base de données des OSC et le site Web pour partager des informations avec la société civile. Les réponses à l’enquête auprès des OSC identifient les pairs (réseaux / organisations faîtières)
et les partenaires de développement comme principal canal utilisé pour en savoir plus sur les activités de la Banque (42%), suivis des gouvernements (18%) et des bureaux pays de la BAD (17%). Cependant, il n’y a pas de canal de communication fonctionnant dans l’autre sens, sauf pendant le Forum des OSC.
Des témoignages provenant de la SC révèlent qu’il est quasiment impossible de toucher les services de la Banque à tous les niveaux (siège, régional, pays, projet).
Les mécanismes de suivi et d’apprentissage des activités de sensibilisation étaient limités. Le manque de collecte de données et de rapports sur les activités de sensibilisation a entravé l’apprentissage pratique découlant de la mise en œuvre des journées portes ouvertes pour les OSC et d’autres activités de sensibilisation.
Consultation et dialogue
Le Forum des OSC, qui a débuté avant la publication du Cadre d’engagement avec les organisations de la société civile (2012), est l’exemple le plus soutenu de dialogue au niveau de l’institution. Le premier Forum des OSC s’est tenu en 2009, parallèlement aux Assemblées annuelles de la Banque, et a mis en lumière un processus de consultation interne reflété dans les thématiques abordées. Cependant, le lien entre le Forum des OSC avec le Comité des OSC est faible.
De plus, le rôle opérationnel du Forum des OSC n’a jamais été défini de façon claire et nette. Le spectre des acteurs de la société civile participants ne représentait pas la diversité du continent africain et la couverture géographique de la Banque.
Au niveau des pays comme au niveau régional, les bureaux de la BAD ne coopèrent pas de façon systématique avec les organisations de la société civile. Conformément au Cadre d’engagement avec les organisations de la société civile (2012), la valeur de l’engagement avec la société civile dans l’élaboration et la revue du DSP a été reconnue aussi bien par le personnel de la Banque que par les OSC. Cela montre des signes d’amélioration dans l’engagement avec la société civile relativement à la formulation des DSP. Cela dit, le manque d’outils, de directives et de ressources pour l’engagement avec la société civile au niveau
des PMR n’a pas favorisé un engagement digne d’intérêt.
On dispose d’éléments factuels limités attestant de l’efficacité des efforts déployés par la Banque pour favoriser un dialogue sur les politiques à mener faisant intervenir la société civile.
Même si la formulation des DSP et du Document de Stratégie d’Intégration Régionale (DSIR) stimule l’engagement avec la Banque au niveau des PMR et des régions, les processus d’élaboration de DSP ont des limites lorsqu’il s’agit de fournir un cadre institutionnel au niveau des pays qui permet un dialogue significatif sur les politiques entre la société civile, les gouvernements et les autres parties prenantes.
Partenariats
L’évaluation a montré que la collaboration interne et externe est un facteur important pour améliorer l’engagement avec la société civile.
Les constatations faites lors de l’évaluation des partenariats de la Banque par IDEV ont été confirmées, même s’il manquait des éléments probants sur les critères utilisés par la Banque pour rechercher et forger des partenariats avec les OSC, que ce soit de manière formelle ou de façon informelle.
L’évolution des fonds fiduciaires hébergés à la Banque a permis à celle-ci de s’attaquer à des problèmes qui n’étaient pas traités traditionnellement dans le cadre de projets courants, y compris au titre de l’engagement avec la société civile. Les fonds fiduciaires ont fortement contribué au renforcement des portefeuilles de prêts et hors prêts de la Banque.
Dans les PMR en situation de fragilité, l’on a recensé plusieurs projets d’urgence financés par la Banque avec des partenariats directs et indirects réussis avec les OSC.
La recherche, l’évaluation, la production et le courtage du savoir se sont avérés mutuellement bénéfiques. La pertinence et l’importance d’un partenariat stratégique avec le milieu universitaire étaient notables, mais le manque de procédures mises en opération limitait les liens stratégiques avec le programme élargi d’engagement avec la société civile.
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Recommandations
L’évaluation propose les recommandations décrites ci-après.
Recommandation 1 : Accroître la sensibilisation et la compréhension commune de l’objectif et de la valeur ajoutée potentielle de l’engagement avec la société civile au mandat de la Banque. Les mesures suivantes sont proposées pour régler ce problème : a. Diffuser plus largement les documents
d’orientation, de même que les outils et les mécanismes d’engagement avec la société civile (notamment la base de données des OSC, le Forum des OSC et le Comité des OSC) au personnel de la Banque, ainsi qu’aux OSC, en utilisant les canaux appropriés (par exemple des activités de sensibilisation internes et externes, des publications et le site Web, tout comme les médias traditionnels et les médias sociaux) ; b. Renforcer la collaboration interne entre les
départements de la Banque pour consolider les efforts d’ESC en créant un espace et des incitations adéquats ;
c. Développer un cadre de suivi-évaluation se rapportant à l’engagement avec la société civile, lequel cadre clarifie la valeur ajoutée des OSC, les sphères d’influence de la Banque, les dimensions du changement attendu et les indicateurs permettant de suivre et de mesurer les résultats ; d. Intégrer les indicateurs de produits et de résultats
de l’engagement avec la société civile dans le Cadre de mesure des résultats de la Banque ; e. Donner la priorité à l’apprentissage et à la gestion
du savoir autour de l’engagement avec la société civile.
Recommandation 2 : Améliorer l’approche de mobilisation de ressources en vue d’une mise en œuvre efficace de l’engagement avec la société civile. Dans le but de résoudre ce problème, la
Banque devrait envisager de prendre les mesures suivantes :
a. Élaborer des directives opérationnelles pour accompagner l’engagement stratégique de la Banque à l’égard de la coopération avec la société civile aux trois niveaux (institutionnel, PMR et projets) et dans tous les mécanismes de coopération existants (en l’occurrence la communication et la sensibilisation, la consultation et le dialogue, et les partenariats) ;
b. Étudier d’autres sources alternatives de financement comme les fonds fiduciaires thématiques pour les projets qui font intervenir des OSC soit comme des agents d’exécution soit comme des bénéficiaires ;
c. Assurer une dotation en personnel adéquat au Siège de la Banque et au niveau régional (y compris l’engagement de points focaux au niveau des pays) avec des rôles et des responsabilités clairement définis pour promouvoir l’agenda de l’ESC.
Recommandation 3 : Renforcer l’engagement avec la société civile dans le dialogue politique aux niveaux national et régional afin de contribuer au programme de la Banque relatif à la croissance inclusive et à la bonne gouvernance. La Banque pourrait envisager les actions suivantes pour faciliter ce processus :
a. Fournir, dans la nouvelle stratégie de coopération avec la société civile et ses directives opérationnelles, des directives claires pour favoriser l’engagement de la société civile dans le dialogue politique ;
b. Mettre en place des dispositifs institutionnels au niveau des pays pour faciliter le dialogue sur les politiques à mener entre la Banque, les OSC, les gouvernements et les autres parties prenantes ; c. Systématiser et régulariser les journées portes
ouvertes pour les OSC au niveau des pays afin de stimuler les partenariats.
idev.afdb.org
Groupe de la Banque africaine de développement Avenue Joseph Anoma 01 BP 1387, Abidjan 01 Côte d’Ivoire Tél. : +225 27 20 26 28 41
Courriel : idevhelpdesk@afdb.org
À propos de cette évaluation
Ce rapport présente les constatations, les conclusions, et les recommandations de l’évaluation de l’engagement de la Banque africaine de développement avec la société civile. Le but de l’évaluation est de faciliter la mise en œuvre effective du plan d’action de la Banque en matière d’engagement avec la société civile (ESC) (2019–2021) et d’éclairer la conception d’une nouvelle stratégie d’ESC de la BAD. Elle a examiné dans quelle mesure la conceptualisation de l’ESC par la Banque a été pertinente et cohérente, et dans quelle mesure l’ESC a été mise en œuvre de manière efficace et efficiente au sein de la Banque, sur la base du cadre ESC de la Banque. Elle a également généré des leçons et des recommandations pour un engagement efficace avec les organisations de la société civile à l’avenir.
Cette évaluation se concentre davantage sur la pertinence et le processus de l’ESC, et les conséquences associées, avec une analyse limitée des résultats. Une théorie du changement a été élaborée, utilisant une combinaison d’approches d’évaluation comprenant une approche d’évaluation axée sur l’utilisation et une approche d’étude de cas. De multiples sources d’informations ont été utilisées pour fournir des résultats solides et permettre l’élaboration de recommandations concrètes et pratiques pour la nouvelle stratégie d’ESC.
L’évaluation a révélé un manque de clarté et de compréhension quant aux objectifs de la Banque en matière d’ESC et sa valeur ajoutée. Cependant, des progrès ont été réalisés en matière de dialogue, de divulgation et d’accès à l’information au niveau des institutions, et en matière de développement de partenariats internes et externes. La Banque n’a pas tout à fait reflété l’ESC dans la conception de ses stratégies et de ses priorités, ni dans ses dialogues au niveau des pays membres régionaux. L’évaluation a fait trois recommandations principales à la BAD pour répondre aux problèmes identifiés.
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