Le Président Rennes, le 4 janvier 2012
Monsieur le Maire De Pont l’Abbé Hôtel de ville
Square de l’Europe – BP 23081 29123 Pont l’Abbé
Par lettre du 22 novembre 2011, j'ai porté à votre connaissance le rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes sur la gestion des exercices 2006 et suivants de votre commune. Ce rapport a également été communiqué, pour ce qui le concerne, à votre prédécesseur.
Votre réponse, parvenue à la chambre dans le délai d'un mois prévu par les articles L. 243-5 et R. 241-17 du code des juridictions financières, est jointe au rapport d’observations définitives pour constituer avec lui un document unique qui vous est notifié ci-après.
En application des dispositions de l’article R. 241-17 du code des juridictions financières, il vous appartient de transmettre ce rapport et la réponse jointe à l’assemblée délibérante.
Conformément à la loi, l’ensemble doit :
1. faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de la plus proche réunion de l’assemblée ;
2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ; 3. donner lieu à débat.
Vous voudrez bien retourner au greffe de la chambre l’imprimé joint afin d’informer la juridiction de la tenue de la prochaine réunion de l’assemblée délibérante. Après cette date, en application des dispositions de l’article R. 241-18 du code des juridictions financières, le document final sera considéré comme un document administratif communicable à toute personne en faisant la demande, dans les conditions fixées par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée.
Enfin, je vous précise qu'en application des dispositions de l'article R. 241-23 du même code, le rapport d'observations définitives et la réponse jointe sont transmis au préfet et au directeur départemental des finances publiques.
Michel RASERA
Conseiller maître à la Cour des comptes
3, rue Robert d’Arbrissel – CS 64231 – 35042 RENNES CEDEX - Tél : 02 99 59 72 72 – Télécopie : 02 99 59 85 59
NOTIFICATION FINALE
DU RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
sur la gestion de la commune de Pont l’Abbé
au cours des exercices 2006 et suivants
INTEGRANT LA REPONSE REÇUE DANS LE DELAI LEGAL
SOMMAIRE
Rapport d’observations définitives p. 2 à 49
Réponse de M. Daniel COUÏC, maire p. 50 à 65
Commune de PONT-L’ABBÉ
OBSERVATIONS DEFINITIVES DE LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE BRETAGNE
Exercices 2006 et suivants
La chambre régionale des comptes de Bretagne a procédé, dans le cadre de son programme de travail, au contrôle des comptes et à l’examen de la gestion de la commune de Pont-l’Abbé.
Le contrôle a été ouvert par lettre du 15 mars 2011 pour M. COUÏC, ordonnateur en fonction, et du 24 mars 2011 pour M. MAVIC, ordonnateur jusqu’au 15 mars 2008.
L’entretien préalable prévu par l’article L. 243-1 du code des juridictions financières a eu lieu le 10 juin 2011 avec les deux ordonnateurs successifs, MM. MAVIC et COUÏC.
La chambre, lors de sa séance du 28 juin 2011, a arrêté ses observations provisoires. Celles-ci ont donné lieu à l’envoi d’un rapport d’observations provisoires à l’ordonnateur en fonction durant la période en contrôle. Des extraits ont été également adressés à l’ancien ordonnateur et à divers tiers concernés.
Après avoir examiné les réponses écrites, la chambre, lors de sa séance du 14 novembre 2011, a arrêté ses observations définitives qui sont développées dans le présent rapport :
1 La gestion budgétaire et financière 2 La gestion des ressources humaines 3 La gestion de la commande publique 4 La gestion de l’assainissement collectif
RESUME
Au 31 décembre 2008, la population totale de la commune de Pont-l’Abbé s’établissait à 8 523 habitants. En tant que « Ville-centre » du Pays Bigouden, Pont-l’Abbé supporte des charges de centralité en raison principalement d’une intercommunalité morcelée et peu développée en termes de compétences transférées. De plus, la commune est confrontée à des besoins de financement élevés liés à un patrimoine en mauvais état.
Malgré un potentiel financier modeste, la gestion de la commune entre 2007 et 2010 inclus a permis de maintenir les grands équilibres financiers. La dégradation observée au cours de l’exercice 2009 résulte pour l’essentiel de facteurs conjoncturels clairement identifiés. Toutefois, fin 2010, le poids relatif de l’excédent brut de fonctionnement par rapport aux produits de gestion est inférieur à celui constaté fin 2007 : 20,79% contre 22,74%.
La politique d’investissement est en phase avec les capacités financières de la ville. En effet, compte tenu d’une capacité d’autofinancement nette assez faible (taux moyen de 27% entre 2007 et 2010), toute augmentation du volume des investissements se traduit mécaniquement par une augmentation de l’endettement. Le report ou l’abandon de certains projets est d’ailleurs à l’origine de la réduction de l’encours des emprunts. Selon les données budgétaires 2011, la capacité d’autofinancement risque encore de se réduire d’où la nécessité de poursuivre une gestion prudente puisque fin 2010, et après l’affectation des résultats, la commune avait épuisé ses réserves.
Comme le montrent les actions déjà réalisées ou en cours de réalisation, la gestion des ressources humaines a été modernisée. Mais deux dossiers importants restent à traiter : la révision du régime indemnitaire et la formation professionnelle. Au plan de la régularité, la gestion des contractuels est insuffisamment rigoureuse et le surclassement d’un emploi fonctionnel qui résulte d’une délibération ancienne n’est pas conforme aux dispositions de la loi statutaire du 26 janvier 1984.
La gestion de la commande publique s’inscrit désormais dans un cadre rigoureux grâce à une normalisation des procédures mise en place récemment. Les dispositions du code des marchés publics sont mises en œuvre dans des conditions satisfaisantes sous réserve de certains secteurs non encore couverts comme par exemple la restauration scolaire. Les conditions dans lesquelles a été suivi le contrat de maîtrise d’ouvrage déléguée passé au titre de la rénovation de l’école primaire publique appellent des réserves.
La gestion du service de l’assainissement appelle également de nombreuses observations. La station d’épuration mise en service en 2007 est actuellement surdimensionnée. En raison d’un niveau exceptionnellement élevé d’eaux claires parasites, le service rendu est dégradé lors des périodes de forte pluviosité. De plus, les performances initialement prévues en matière de traitement bactériologique n’ont pu être tenues malgré les engagements du constructeur dans le cadre de l’appel d’offres.
Le financement de la station a été partiellement assuré par un prêt structuré présentant des risques majeurs en termes d’évolution des taux. Malgré la renégociation opérée, les conditions financières de cet emprunt sont potentiellement génératrices de charges financières élevées jusqu’en 2026.
La gestion du service est confiée à un prestataire dans le cadre d’une délégation de service public dont la durée de 15 ans n’est pas véritablement justifiée eu égard à la nature des investissements à la charge du délégataire. De nombreuses clauses contractuelles ne sont pas correctement mises en œuvre en raison notamment d’un suivi très insuffisant au sein des services de la collectivité.
1 LAGESTIONBUDGETAIREETFINANCIERE
La gestion budgétaire et financière de la commune est organisée autour d’un budget principal et de trois budgets annexes : un lotissement, le port et l’assainissement. Les développements qui suivent ne concernent que le budget principal.
1.1 L’environnement de la commune 1.1.1 L’intercommunalité
La commune est membre de la communauté de communes du pays Bigouden Sud. Le périmètre actuel de ses compétences est relativement modeste d’où la gestion au niveau communal de dossiers d’intérêt communautaire.
Tel est le cas notamment de la culture et du tourisme dont le financement est assuré principalement par la commune de Pont-l’Abbé.
La politique culturelle relève de la compétence d’un établissement public autonome dépendant étroitement de la commune. En effet, la salle de spectacles (le Triskell) est mise à disposition gratuitement et la commune verse annuellement une subvention d’environ 336 000 €1. En 2010, cette subvention couvrait 56% des charges totales et 98% des charges de personnel. A l’exception du département (10 000 € en 2010) et de l’Etat (54 390 € en 2010), aucune autre collectivité publique ne participe au financement des activités culturelles.
La mise à disposition des équipements ne s’inscrit pas dans un cadre conventionnel. Dans ces conditions, les refacturations de charges inscrites dans le budget ne sont mandatées que lorsque la situation financière de l’établissement le permet. Si en 2010 un titre a été émis à hauteur de 13 598,34 €, en revanche, en 2008 et en 2009, les créances budgétisées au compte 70872 n’ont pas été mises en recouvrement2. Dans sa réponse, l’ordonnateur s’est engagé à soumettre une convention au conseil municipal fin 2011 ou tout début 2012.
La politique du tourisme est gérée conventionnellement par un office financé par trois communes.
Mais la commune de Pont-l’Abbé met gratuitement le bâtiment d’accueil à sa disposition.
La politique de la petite enfance est confiée à une association qui accueille les enfants de neuf communes. La maison occupée par l’association appartient à la commune qui assume, seule, l’intégralité des charges du propriétaire. Elle ne reçoit pas en contrepartie la totalité des loyers mais uniquement la proportion versée par la Caisse d’allocations familiales.
1 343 496,44 € en 2010.
2 En 2007, un titre a été émis à hauteur de 5 892,78€.
Au plan économique, le découpage territorial actuel ne facilite pas la cohérence et la coordination des actions. En effet, la commune de Plonéour-Lanvern, fortement enclavée dans le ban communal de Pont-l’Abbé, appartient à la communauté de communes du Haut Pays Bigouden. Or cette dernière souhaite réaliser sur la zone de Kerganet des équipements commerciaux fortement contestés par les élus de la commune de Pont-l’Abbé.
1.1.2 Les charges de centralité
Les débats d’orientation budgétaire soulignent constamment que la commune supporte des charges de centralité importantes en raison notamment de la présence dans les établissements scolaires de 3 700 élèves. S’agissant plus particulièrement des écoles primaires, la gratuité est accordée aux élèves extérieurs. Cette libéralité représente une charge annuelle évaluée à 100 000 €.
Malgré tout, les charges de fonctionnement sont inférieures à celles observées au plan national pour les communes dont la population est comprise entre 5 000 à 10 000 habitants3 (écart de 246 euros par habitant). L’analyse des charges des seize communes finistériennes dont la population est comprise dans une fourchette de 6 433 à 11 018 habitants montre également que la commune ne se situe qu’au 8ème rang selon l’ordre croissant des charges de fonctionnement par habitant4.
1.1.3 Les contraintes patrimoniales
L’analyse des débats d’orientation budgétaire met en évidence que le patrimoine communal (bâtiments et voiries) est globalement dans un état peu satisfaisant à l’image de l’ancien château où sont installés les locaux de la mairie. Les documents établis en 2009 dans le cadre de l’étude de faisabilité confiée à un architecte en chef des monuments historiques montrent que son état est particulièrement préoccupant, y compris en termes de sécurité. Mais le coût des travaux estimé aux alentours de six millions d’euros est hors de portée des capacités financières de la commune.
En 2003, l’association diocésaine a cédé à la commune pour l’euro symbolique la chapelle du Sacré Cœur. Un programme destiné à rendre le bâtiment utilisable avait été élaboré mais les travaux n’ont pas été réalisés5 compte tenu d’investissements jugés davantage prioritaires.
1.2 Les risques liés aux engagements vis-à-vis des tiers 1.2.1 Les garanties de loyer
Par une convention du 3 août 2004, la commune a octroyé une garantie de loyer à l’office de l’habitat de Quimper-Cornouaille. L’office loue un bâtiment à POLE EMPLOI dans le cadre d’un bail de neuf ans, résiliable par le locataire à la fin de chaque période triennale. En cas de vacance des locaux, la commune s’est engagée à couvrir la perte du bailleur et cela sur une durée de vingt ans. Cet engagement, qui n’est pas mentionné dans les annexes budgétaires, excède les possibilités d’intervention des communes fixées par les articles L. 312-2-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation. Cette garantie de loyer, qui constitue un engagement potentiellement lourd (39 000 € en valeur 2004), n’a pas donc pas de base légale. Dans sa réponse, l’ordonnateur a indiqué à la chambre qu’il demandera à son conseil municipal, avant la fin 2011, de rapporter la délibération du 9 juin 2004.
3 Source : Ministère des Finances : comptes des communes appartenant à un groupement fiscalisé (TPU), exercice 2010.
4 Source : Ministère des Finances : comptes des communes appartenant à un groupement fiscalisé (TPU), exercice 2010.
5 Compte rendu de la commission de l’urbanisme et du cadre de vie : 21 septembre 2010.
1.2.2 Les relations avec les associations 1.2.2.1 Les enjeux financiers
En 2010, les subventions aux associations représentaient un enjeu financier de 484 140 € soit près de 9% des charges courantes réelles de gestion6. Si on l’on prend en compte les satellites publics7 le montant total des subventions accordées s’élevait à 948 345 € en 2010, soit 17% des charges courantes réelles de gestion.
1.2.2.2 La contractualisation 1.2.2.2.1 Généralités
Le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001, pris en application de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000, prévoit qu’une convention doit être passée avec les associations bénéficiant d’une subvention d’au moins 23 000 €. Toutes les associations éligibles à ce dispositif sont conventionnées. Toutefois, la convention passée le 17 novembre 2001 avec l’association « fête des brodeuses », reconductible tacitement, ne porte que l’octroi d’une subvention de 1 524,49 € « qui sera placée sur un compte bloqué et qui servira lors des difficultés financières causées par de mauvaises conditions climatiques ». Cette subvention de caractère exceptionnel, puisque liée aux aléas climatiques, est versée tous les ans.
Mais l’association perçoit chaque année une subvention de caractère général qui a pour effet de porter le montant total au-delà de 23 000 € : 23 637,49 € en 2008 et en 2009. La chambre recommande donc de passer une convention intégrant l’ensemble des obligations légales et règlementaires dont la production d’un bilan financier. L’ordonnateur a indiqué à la chambre que la convention, actualisée en juin 2011, sera à nouveau amendée en 2012 afin qu’elle réponde à l’ensemble des recommandations de la chambre.
1.2.2.2.2 Les relations avec l’office du tourisme
Conformément à l’article 10-I de la loi n° 92-1341 du 23 décembre 1992, la ville de Pont-l’Abbé a délégué les missions de service public d’accueil, d’information et de promotion touristique locale à l’office de tourisme intercommunal de Pont-l’Abbé / Plobannalec-Lesconil et Saint-Jean Trolimon.
L’article 3 de la convention triennale en cours d’exécution définit la participation financière en prenant comme base de référence la participation de 2007, valorisée chaque année suivant l’indice Insee des ménages au 1er juillet. Si la durée de la convention permet à l’office de disposer d’une visibilité financière pluriannuelle, en revanche la commune ne maîtrise pas l’évolution de sa subvention pendant trois ans.
6 Hors charges financières et charges exceptionnelles.
7 Caisse des écoles, centre communal d’action sociale, service public à caractère culturel.
1.2.2.2.3 Les relations avec l’association « Petite Enfance du Pays Bigouden »
La convention passée entre la ville et l’association « Petite Enfance du Pays Bigouden » est annuelle. Elle a été prise très tardivement en 2008 et 2009, respectivement les 12 juin 2008 et 2 juin 2009. En 2010 et en 2011, les conventions ont été signées respectivement les 5 avril 2010 et 11 mars 2011. Pour justifier ces retards, l’ordonnateur a fait valoir que ses services étaient tributaires du rythme de production des documents par l’association, elle-même dépendante des informations communiquées par la C.A.F.
L’article 2 de la convention prévoit une participation le 1er jour de chaque trimestre calculée sur la fréquentation moyenne de l’année précédente et un ajustement début janvier avec la présentation des états de présence des enfants de la commune. Mais pour les exercices 2008 et 2009, la chambre observe un premier versement semestriel qui se situe plutôt à la fin du premier semestre et non au début de chaque trimestre, et un versement du 3ème trimestre à la fin du trimestre et non au début du trimestre comme le prévoit la convention.
En 2011, la participation par heure et par enfant a progressé de 70% (1,62 € à 2,75 €)) pour faire face notamment à l’augmentation de la masse salariale en raison de l’application par l’association de la nouvelle convention collective applicable au personnel. La commune ne maîtrise donc pas l’évolution du montant de sa participation. Dans sa réponse, l’ordonnateur a émis le souhait que « la Communauté de Communes étende prochainement ses compétences, et prenne en charge les structures d’accueil de la petite enfance (Crèche, Halte-Garderie, Relais Assistantes Maternelles). »
1.2.2.2.4 Les relations avec la « maison de la participation »
Depuis le 1er janvier 2007, la gestion du centre social de Pont-l’Abbé est confiée par convention et en partenariat avec la Caisse d’allocations familiales à l’association « Maison de la Participation » pour une durée de quatre ans. L’année 2010 devait être celle du bilan et de l’établissement d’un nouveau projet social pour obtenir un nouvel agrément. Mais le changement de directeur n’a pas permis d’établir le bilan au cours de 2010 et en conséquence la convention a été prorogée par avenant jusqu’au 31 décembre 2011. Dans sa réponse, l’ordonnateur a indiqué à la chambre
« qu’une nouvelle convention est en cours de préparation, au moment où la structure négocie auprès de la CAF et du Conseil général son nouveau « Projet Social » pour 2012-2015. »
Si contractuellement le versement de la subvention est exigible par moitié en janvier et en juin, en pratique l’examen des mandats émis en 2008 et en 2009 met en évidence un premier versement semestriel avec 3 à 5 mois de retard et un versement du solde semestriel avec deux mois de retard.
1.3 Les capacités financières de la commune 1.3.1 Les bases fiscales
La période 2007-2011 est caractérisée par une évolution favorable des bases fiscales des deux principales taxes, le taux de progression étant supérieur au simple coefficient de revalorisation décidé par la loi de finances (annexe 1).
Mais les bases communales sont soit supérieures à celles constatées au plan national pour les communes comparables8 (taxe d’habitation : + 27 € par an et par habitant) soit inférieures (foncier bâti : - 76 € par an et par habitant).
L’analyse des bases de seize communes finistériennes montre que la commune se situe, selon l’ordre croissant desdites bases : au 9ème rang pour la taxe d’habitation et au 7ème rang pour la taxe foncière sur les propriétés bâties.
1.3.2 La mobilisation du potentiel fiscal
Malgré les revalorisations pratiquées à compter de 2009 (annexe 2), les taux d’imposition sont proches de ceux constatés au plan national pour les communes comparables9.
L’analyse des taux de seize communes finistériennes montre que la commune se situait en 2010, selon l’ordre croissant desdits taux, au 6ème rang pour la taxe d’habitation et au 7ème rang pour la taxe foncière sur les propriétés bâties.
Pour la taxe d’habitation, les communes peuvent appliquer un abattement général à la base de 1% à 15% de la valeur locative moyenne des habitations de la commune. La commune de Pont-l’Abbé a instauré un abattement général à la base maximum de 15%. En 2010, le montant global des abattements par habitant s’élevait à 183 €, la moyenne nationale pour les communes comparables étant de 93,01 €.
Au sein de l’échantillon de seize communes, Pont-l’Abbé se situe au 5ème rang selon l’ordre croissant du produit fiscal. C’est la conséquence de bases plus faibles et de taux moins élevés.
1.3.3 L’impact de la réforme fiscale
Les données jointes en annexe 3 indiquent que la réforme fiscale applicable à compter de 2011 n’a pas d’impact négatif sur l’autonomie financière de la commune qui ne porte que sur un peu plus de la moitié de ses produits de gestion.
1.3.4 Les charges de structure
Le ratio de rigidité des charges de structure mesure le poids relatif des charges de personnel, des contingents et des charges d’intérêts rapporté au total des recettes de fonctionnement réelles. En 2010, après intégration du forfait de fonctionnement OGEC, mais non compris les charges de personnel de l’établissement public culturel couvertes de fait par la subvention de la commune, ce ratio s’élevait à 53%, soit un taux élevé qui résulte principalement d’un niveau de produits de fonctionnement assez faible.
Selon les données disponibles pour 2010, le potentiel financier par habitant de la commune était de 681,08 €. Le potentiel financier des communes de la même strate (7 500 à 9 999 habitants) s’établissait à 988,11 €10.
8 Source : Ministère des Finances : comptes des communes appartenant à un groupement fiscalisé (TPU), exercice 2010.
9 Données 2009.
10 Source : débat d’orientation budgétaire 2011.
1.4 La gestion budgétaire
1.4.1 Le débat d’orientation budgétaire
Les conditions dans lesquelles se déroule le débat d’orientation budgétaire, évaluées à compter de 2008, n’appellent pas de remarques à l’exception de l’absence d’engagements pluriannuels au sens de l’article L. 2312-1 du CGCT. Depuis 2010, et seulement pour les travaux courants, le responsable des services techniques a élaboré des plans pluriannuels mais ces derniers ne sont pas validés par le conseil municipal.
1.4.2 Le contenu des documents budgétaires
Aux termes des articles L. 2313-1 et R. 2313-3 du CGCT, différents états doivent être annexés aux documents budgétaires. Les conditions de mise en œuvre de ces dispositions ont été évaluées à partir des documents transmis à l’appui du compte de gestion 2009 : budget et compte administratif.
Pour le budget, était omise la liste des organismes pour lesquels la commune a versé une subvention supérieure à 75 000 euros ou représentant plus de 50% du produit figurant au compte de résultat de l'organisme. En ce qui concerne le compte administratif, les annexes suivantes n’étaient pas jointes : - la liste des concours attribués par la commune sous forme de prestations en nature ou de
subventions ;
- la présentation agrégée des résultats afférents au dernier exercice connu du budget principal et des budgets annexes de la commune ;
- l'état de variation des immobilisations.
Par ailleurs, s’agissant des états de la dette, l’information relative à la nature des taux était inexacte pour les emprunts n° 200201 et 200202 : taux fixe et non variable comme indiqué. Dans sa réponse, l’ordonnateur s’est engagé à apporter les mesures correctives pour le budget 2012.
1.4.3 Les conditions d’exécution du budget 1.4.3.1 Les taux d’exécution
Les taux d’exécution de la section de fonctionnement tant en dépenses qu’en recettes traduisent des prévisions budgétaires satisfaisantes (annexe 4).
Entre 2007 et 2010, le taux moyen de consommation des crédits ouverts au titre des opérations d’équipement ne s’élève qu’à 47,55%. En cumul, le montant des réalisations est à peine supérieur à celui des restes à réaliser (annexe 5).
En 2009, le taux des crédits annulés est très important en raison du report de certaines opérations comme l’aire de stationnement des gens du voyage. Mais le volume actuel des réalisations annuelles est en phase avec les capacités financières actuelles de la commune. Un taux d’exécution plus élevé entraînerait mécaniquement une augmentation de la dette alors même que cette dernière est déjà importante.
L’examen des opérations imputées au compte 203 « frais d’études » montre que l’annulation de certaines opérations a généré des charges sans intérêt opérationnel immédiat.
S’agissant du centre technique municipal, un contrat de maîtrise d’œuvre passé selon la procédure adaptée d’un montant de 196 948,80 € HT avait été conclu le 14 janvier 2008. Suite au changement de municipalité, ce programme évalué à 2 538 000 € HT a été reporté au motif qu’il était directement lié à l’aménagement du secteur de la gare après la réalisation d’une étude urbanistique.
Les dépenses engagées sans suite opérationnelle se sont élevées à 22 989,79 € dont 8 856,71 € d’indemnité de résiliation conformément aux dispositions contractuelles.
Par une délibération du 14 février 2008, le conseil municipal a validé le programme relatif à l’extension de la salle omnisports de Kérathur pour un montant global de 1 374 000 € HT. Un marché de maîtrise d’œuvre a été signé le 29 novembre 2007 pour un montant de 94 744 € HT. Les honoraires réglés en 2008 se sont élevés à 28 940 €. En l’absence de crédits ouverts, cette opération semble abandonnée mais les pénalités contractuelles, soit 4% du montant des honoraires, n’ont pas été réclamées.
1.4.3.2 Les résultats d’exécution
Le tableau joint en annexe 6 récapitule l’évolution des résultats d’exécution entre 2007 et 2010.
Pour ce qui concerne la section de fonctionnement, et sauf en 2009 pour les raisons mentionnées infra, le résultat annuel est homogène pour trois exercices sur quatre. S’agissant de la section d’investissement, les trois derniers exercices traduisent un besoin de financement élevé.
1.4.4 L’affectation des résultats
Le tableau joint en annexe 7 récapitule les conditions d’affectation des résultats entre 2007 et 2010.
Les articles L. 2311-5, R. 2311-11 et suivants du CGCT fixent les règles de l’affectation des résultats. Le besoin ou l’excédent de financement de la section d’investissement constaté à la clôture de l’exercice est constitué du solde d’exécution corrigé des restes à réaliser. En cas de besoin de financement, l’assemblée délibérante est tenue d’affecter le résultat à la couverture dudit besoin (compte 1068) ce qui n’a pas été le cas pour l’exercice 2009 puisque le besoin de financement de 668 430 € n’a été couvert qu’à hauteur de 553 911 €.
Le besoin de financement de l’exercice 2010 est pratiquement équivalent à l’excédent de fonctionnement disponible. Cela signifie que la commune a épuisé ses réserves.
1.5 La révision des comptes 1.5.1 Généralités
L’examen des comptes n’a pas mis en évidence d’anomalies majeures susceptibles d’altérer de manière significative les résultats d’exécution du budget. En revanche, diverses insuffisances affectent la gestion patrimoniale. Dans sa réponse, l’ordonnateur s’est engagé à améliorer la tenue de la comptabilité patrimoniale et a indiqué qu’il procédait à l’inventaire physique des matériels et mobiliers acquis par la commune.
1.5.2 L’état de l’actif et l’inventaire
L’instruction M14 a prévu tous les deux ans (soit pour les exercices budgétaires pairs), la production d’un état de l’actif par le comptable public. Pour les exercices impairs, l’instruction ordonne la production d’un état partiel, retraçant les flux d’immobilisations de l’exercice. Ces documents n’étaient pas joints à l’appui des comptes de gestion et par voie de conséquence aucun rapprochement n’a pu être effectué entre l’inventaire tenu par l’ordonnateur et la compatibilité patrimoniale. Ce lien peut se faire par la génération d'un fichier indigo-inventaire. Mais le comptable a précisé que ce fichier a été testé en 2010 mais non validé, un travail de rapprochement de comptes devant être mené en amont.
1.5.3 La comptabilité patrimoniale
Le compte 2031 « frais d’études » présentait un solde de 261 822,85 € au 31 décembre 2010. Aux termes de l’article R. 2321-1 du CGCT, les frais d'études non suivis de réalisation sont amortis sur une durée maximale de cinq ans. Cette obligation a été partiellement perdue de vue puisque des opérations anciennes demeurent inscrites à ce compte comme par exemple des études de 1998 pour un montant de 24 820,22 €.
Le compte « immobilisations en cours » présentait un solde très élevé au 31 décembre 2010, soit 14 439 030,04 €, traduisant un retard important dans l’apurement de ce compte qui relève de la responsabilité du comptable mais à partir des informations qui doivent lui être transmises par l’ordonnateur.
Le compte 181 « affectation » présentait au 31 décembre 2010 un solde de 433 013,49 €, la contrepartie se trouvant dans le budget annexe de l’assainissement. L’examen de la composition du compte montre qu’il comprend des actifs détruits dont l’ancienne station d’épuration.
Comme le montrent les exemples ci-après, les imputations comptables manquent de rigueur avec comme conséquence une information comptable peu précise.
Le compte 241 traduit la mise à disposition d’un collège. En revanche, la mise à disposition des immeubles au profit du service public à caractère culturel n’est pas décrite dans la comptabilité communale.
Au 31 décembre 2010, le compte « réseaux adduction eau » présentait un solde de 12 628,49 € alors que la commune a transféré sa compétence « eau » à la communauté de communes.
Le compte 2188 « autres immobilisations corporelles » présentait au 31 décembre 2010 un solde de 898 384,92 €. L’examen des tableaux d’amortissement montre une utilisation peu rigoureuse de ce compte. A titre d’exemple, sont imputées des acquisitions qui ont vocation à être décrites dans les comptes 2183 « matériel de bureau et matériel informatique », 2184 « mobilier », 2175
« installations, matériel et outillage technique », ce dernier compte n’étant d’ailleurs pas ouvert dans les comptes de la commune.
Le compte 2182 « matériel de transport » est utilisé de manière extensive puisqu’il décrit non seulement du matériel du transport mais aussi des acquisitions qui devraient être imputées au compte 21571 « matériel roulant » (tondeuses, chariot élévateur télescopique, broyeur accotements).
Le compte 2158 « autres installations, matériel et outillages techniques » est fréquemment utilisé au lieu du compte 21578 « autre matériel et outillage de voirie » (débroussailleuse, tronçonneuse, etc.).
Dans sa réponse, l’ordonnateur a indiqué à la chambre que certaines imputations étaient en cours de rectification.
Les restes à recouvrer au 31 décembre 2009 sont composés de 1 142 articles, soit une moyenne de 44,74 € par article. Malgré les poursuites engagées par le receveur municipal, il est patent que de nombreux titres sont irrécouvrables. Depuis 2006 inclus, aucun titre n’a été présenté en non valeur.
Au demeurant si des crédits ont été ouverts en 2006 et 2007 à hauteur de 2500 €, tel n’a plus été le cas depuis 2008. L’ordonnateur a précisé que le conseil municipal, dans sa séance du 12 juillet 2011, a admis en non valeur diverses créances.
De plus, les restes à recouvrer dont le recouvrement est incertain ne font pas l’objet de provisions pour dépréciation. Or, aux termes de l’article R. 2321-2 du CGCT, une provision doit être constituée par délibération de l'assemblée délibérante lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis malgré les diligences faites par le comptable public.
1.6 L’évolution des grands équilibres financiers 1.6.1 L’excédent brut de fonctionnement
Le tableau joint en annexe 8 récapitule l’évolution de l’excédent brut de fonctionnement entre 2007 et 2010. Fin 2010, le taux d’excédent brut d’excédent brut de fonctionnement par rapport aux produits de gestion s’établit à 20,79%. Il traduit un redressement significatif par rapport à 2009 (16,66%) mais demeure inférieur de deux points au taux constaté en 2007.
En 2009, la dégradation du ratio résulte partiellement d’éléments exceptionnels. Ainsi, deux cadres supérieurs ont fait valoir leurs droits à la retraite, l’un en juin 2009, l’autre en juin 2010, après avoir utilisé leur compte épargne temps (CET), l’un à compter de septembre 2008, l’autre à partir de septembre 2009, la vacance d’emploi des deux postes ayant été comblée dès l’utilisation des congés du CET. Les charges latentes liées au compte épargne temps, soit 73 000 € selon l’ordonnateur actuellement en fonction, n’étaient pas provisionnées.
Le budget 2011 prévoit un excédent brut de fonctionnement de 1 386 580 € représentant 18,94%
des produits de gestion, soit une diminution de deux points par rapport au ratio de 2010. En effet, les prévisions budgétaires s’inscrivent dans un effet de ciseau puisque les produits de gestion prévisionnels, malgré la hausse des taux d’imposition, progressent moins rapidement que les dépenses : 4,42% contre 5,78%.
1.6.2 L’autofinancement
Le tableau joint en annexe 9 récapitule l’évolution de la capacité d’autofinancement brute et nette entre 2007 et 2010. Fin 2010, la capacité d’autofinancement disponible était proche de celle constatée en 2007. Le résultat très dégradé observé en 2009 résulte de facteurs conjoncturels mentionnés supra mais aussi du remboursement par anticipation des prêts relatifs aux logements de l’école primaire suite à leur cession à l’OPAC (719 440 €). Après correction, la capacité d’autofinancement net disponible se situait malgré tout à un niveau très faible (74 985 €).
Le budget 2011 est construit sur la base d’une capacité d’autofinancement nette disponible de 485 470 €11, soit une réduction de près de 100 000 € par rapport à 2010.
1.7 Le financement des investissements
1.7.1 Le mode de financement des dépenses d’équipement
Le tableau joint en annexe 10 récapitule les modalités de financement des investissements entre 2007 et 2010. Hors budgets annexes, les investissements cumulés se sont élevés à 8 213 335 € soit une moyenne annuelle relativement modeste, 2 053 000 €, mais en phase avec les capacités financières de la commune.
Ils ont été financés par des ressources autres que les emprunts à hauteur de 70%. Mais le financement propre disponible sur cette période a été abondé de manière exceptionnelle par la cession des logements à l’OPAC à hauteur du différentiel entre le prix de cession et le remboursement de l’emprunt soit environ 470 000 €. Accessoirement, cette cession de logements réalisés par l’OPAC dans le cadre d’un mandat confié par la commune a permis aux locataires de bénéficier d’un conventionnement à l’aide personnalisée au logement d’où une baisse de leurs loyers comprise entre 55 € et 124 €.
Ces logements avaient été intégrés à tort dans le domaine public. Ce n’est qu’à l’occasion de la cession que la désaffection a été réalisée.
Après neutralisation du remboursement anticipé de l’emprunt affecté aux logements réalisés par l’OPAC, le taux moyen d’autofinancement des investissements s’établit à 27%. Ce faible taux signifie que la réalisation d’un certain nombre de projets est fortement conditionnée par l’obtention de concours financiers extérieurs.
1.7.2 La structure et l’évolution de la dette 1.7.2.1 La structure de la dette
La structure de la dette est caractérisée par une répartition équilibrée des emprunts à taux fixe et des emprunts à taux variable. S’agissant des emprunts à taux variable aucun d’entre eux ne présente des risques majeurs.
En novembre 2009, la commune a souscrit auprès de la caisse régionale de crédit agricole mutuel et du Finistère et de la Banque de Financement un prêt de 600 000 € dont la gestion est complexe. En effet, la collectivité peut opter notamment en permanence entre différents types de taux. La complexité du dispositif a d’ailleurs justifié la souscription auprès du prêteur d’une assistance dans la gestion du taux d’intérêt dont la portée est très limitée puisqu’elle consiste uniquement à informer régulièrement l’emprunteur sur l’évolution des marchés financiers afin de lui permettre d’effectuer les arbitrages appropriés (article 4.24 des conditions générales).
L’ordonnateur a confirmé que cette assistance n’a jamais été sollicitée puisque l’ensemble des emprunts de la ville est suivi par un prestataire.
11 Recettes réelles de fonctionnement moins dépenses réelles de fonctionnement moins annuité de dette en capital.
1.7.2.2 L’évolution de la dette
Entre 2007 et 2010, la commune s’est désendettée puisque l’encours de la dette a diminué en valeur absolue mais également en valeur relative (annexe 11). Mais fin 2010, il représentait encore une année de produits de gestion. Même en l’absence d’emprunts nouveaux, hypothèse théorique eu égard à son niveau actuel de ressources propres, la commune devra honorer des annuités élevées jusqu’en 2015 (annexe 12).
2 LAGESTIONDESRESSOURCESHUMAINES 2.1 Généralités
L’analyse des comptes rendus du comité technique paritaire depuis l’exercice 2008 montre que nombreux dossiers ont été ouverts.
Jusque fin 2008, il existait deux comités techniques paritaires, l’un pour la commune et le service public administratif culturel (SPAC), l’autre pour le CCAS. Le conseil municipal a décidé le 27 juin 2008 de les fusionner pour permettre une gestion globale du personnel.
Les fiches de poste sont réalisées à hauteur de 90% mais ne sont pas encore validées. Les agents font maintenant l’objet d’une évaluation rendue possible par la formation des cadres intermédiaires aux techniques de l’évaluation.
En matière d’hygiène et de sécurité des progrès significatifs ont été réalisés par l’élaboration du document unique et la nomination de cinq ACMO fin 2009.
L’élaboration d’un règlement intérieur du personnel et de la formation est en cours de réalisation.
Un groupe de travail est chargé de revoir le dispositif relatif au compte épargne temps issu des délibérations des 20 avril 2005 et 13 février 2007.
2.2 L’évolution des effectifs et des rémunérations 2.2.1 L’évolution des effectifs
En février 2011, 92 emplois étaient ouverts mais seulement 79 d’entre eux étaient pourvus par des agents titulaires. La période récente est caractérisée par une réduction du nombre d’emplois ouverts puisqu’en deux mois les effectifs budgétaires sont passés de 101 agents à 92 agents. Mais cette évolution qui fait suite au comité technique paritaire du 14 décembre 2010 ne traduit pas de véritables suppressions de postes. En effet, la pratique consistant à créer des emplois pour satisfaire à des avancements de grade sur place sans pour autant supprimer l’emploi correspondant à l’ancien grade avait eu pour conséquence de maintenir des emplois qui n’avaient pas vocation à être pourvus. En pratique, les postes véritablement créés entre 2007 et 2010 sont au nombre de six (annexe 13).
Toutefois, dans sa réponse, l’ordonnateur en fonction a indiqué à la chambre qu’il convenait également de tenir compte du transfert à la communauté de communes de onze agents lors de la mise en service du centre aquatique communautaire. Il fait observer que malgré le transfert, les charges de personnel ont progressé en 2007 (+ 47 747 € par rapport à 2006) et en 2008 (+ 96 224 € par rapport à 2006).
2.2.2 L’évolution des charges de personnel
Les charges nettes de personnel progressent de 12,60% entre 2006 et 2010 sous l’impact des créations de postes mais aussi des avancements d’échelon et de grade (annexe 14).
L’examen des conditions d’avancements d’échelon pour l’année 2009 montre qu’ils ont été accordés systématiquement à l’ancienneté minimale. Cette pratique n’est pas conforme à la lettre de l’article 78 de la loi statutaire qui précise que l'avancement d'échelon à l'ancienneté minimale ne peut être accordé qu’au fonctionnaire dont la valeur professionnelle le justifie et constitue, par voie de conséquence, l’exception.
Entre 2007 et 2010, 16 agents ont bénéficié d’un avancement de grade et deux de la promotion interne. Par une délibération du 27 octobre 2008 et dans le cadre des textes en vigueur, le conseil municipal a fixé à 100% le ratio afin « d’éviter de créer un système bloquant et de pouvoir mener une politique de gestion des ressources humaines dynamique et attractive ».
Le rapport soumis à l’appui du projet de délibération précisait que ce ratio ne signifiait pas que tout agent promouvable sera promu. L’examen des avancements de grade actés en 2010 montre que ce principe a été appliqué puisque sur six agents remplissant les conditions, quatre ont été promus.
2.3 Les agents contractuels sur emplois permanents
En avril 2011, trois emplois permanents étaient pourvus par des agents contractuels dans des conditions qui appellent les observations ci-après.
Un agent a été recruté à compter du 1er mars 2009 pour une durée de trois ans en application des dispositions de l’article 3, alinéa 1 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée pour assurer les fonctions de coordonnateur du service « enfance jeunesse » et mettre en place un service affaires scolaires.
Il ressort des pièces transmises dans le cadre du présent contrôle que la déclaration a été actée le 9 mars soit après la date de prise d’effet du contrat12. Dans ces conditions, ce calendrier ne permettait pas à la commune de respecter les dispositions de l’article 41 de la loi statutaire.
Par ailleurs, le recrutement au titre de l’article 3 de la loi statutaire, alinéa 1, concerne soit le remplacement momentané d’un fonctionnaire ou la vacance d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la loi pour une durée maximale d’un an (renouvelable pour la même durée). Dans ces conditions, le contrat ne pouvait être conclu que pour une durée d’un an.
12 Copie du mail du CNFPT le 9 mars 2009 à la collectivité.
De plus, un contrat de trois ans n’est envisageable que dans les conditions suivantes : lorsqu'il n'existe pas de cadre d'emplois de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes ou pour les emplois du niveau de la catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient.
Au cas particulier ces conditions pour justifier un contrat d’une durée de trois ans n’étaient pas réunies puisque les missions exercées relèvent des cadres d’emplois suivants : attachés territoriaux, conseillers territoriaux socio-éducatifs, puéricultrices cadres territoriaux de santé.
Par un contrat couvrant la période du 1er mars 2011 au 31 décembre 2012, et dans le cadre des dispositions de l’article 3, alinéa 1 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée, un agent a été recruté pour assurer les fonctions de directeur des accueils de loisirs 2-12 ans. Le renouvellement de contrat n’a pas donné lieu à une déclaration de vacance de poste contrairement aux dispositions de l’article 23-1 de la loi statutaire. Le contrat transmis à la préfecture le 3 mars 2011 était accompagné d’une lettre expliquant les motifs qui ont conduit la collectivité à passer ce contrat sans procéder à la déclaration de vacance de poste. Le représentant de l’Etat a appelé l’attention de la collectivité sur la fragilité du contrat au cas où un tiers attaquerait ce dernier devant le tribunal administratif.
De plus, la durée du contrat, soit 22 mois, n’est pas en phase avec la durée maximale fixée par l’alinéa 1 de l’article 3 de la loi statutaire (un an maximum).
Un chargé de mission a été recruté à temps complet pour la période du 1er mars au 31 décembre 2010 afin d’élaborer et mettre en œuvre des documents d’objectifs des sites Natura 2000. Selon les termes de la convention du 12 mars 2010, il était mis à disposition du SIVU de la Baie d’Audierne à raison de 50% de son temps de travail.
Le titulaire du contrat était déjà en poste sur le site de la Baie d’Audierne lors de son recrutement par la commune de Pont-l’Abbé, d’où l’absence de déclaration de poste au CNFPT13 car la DIREN14, qui assure à 100% le financement du poste, a souhaité que la candidature de l’intéressé soit retenue afin de compléter sa mission à mi-temps sur la baie d’Audierne par un autre mi-temps sur le site des rivières de Pont-l’Abbé et de l’Odet.
Un deuxième contrat à durée déterminée a été établi pour une durée de 12 mois à compter du 1er janvier 2011. Il n’a pas fait l’objet d’une déclaration de vacance de poste vraisemblablement pour les mêmes raisons qu’en 2010. La nécessité de poursuivre la mission d’élaboration du document d’objectifs (DOCOB) et de mettre en œuvre les documents d’objectifs par la gestion et l’animation des sites ne devait pas empêcher la collectivité qui était l’employeur unique de cet agent de respecter pour l’exercice 2011 les règles de recrutement en communiquant la création de l’emploi au centre de gestion de son ressort à peine d’illégalité de la nomination.
A l’échéance de ces contrats de travail, l’ordonnateur s’est engagé à respecter les règles de procédure relatives à la fonction publique territoriale.
13 Centre national de la fonction publique territoriale.
14 Direction régionale de l’environnement
2.4 L’analyse des rémunérations
2.4.1 La nouvelle bonification indiciaire
En décembre 2010, vingt agents bénéficiaient de la nouvelle bonification indiciaire (NBI). Les conditions d’attribution tant sur le fond que sur la forme n’appellent pas d’observations sous réserve de la situation d’un régisseur. En effet, ce dernier n’a pas bénéficié de la modification apportée par le décret du 3 juillet 2006 qui octroie à compter du 1er août 2006 une NBI de 15 points au lieu de 10 points dès lors que les recettes de la régie sont comprises dans la fourchette de 3 000 € à 18 000 €. Dans sa réponse, l’ordonnateur s’est engagé à réviser le taux de la NBI.
2.4.2 Les emplois fonctionnels
Par une délibération du 30 janvier 1978, le conseil municipal a surclassé le poste de secrétaire général de mairie dans la catégorie des communes de 10 000 à 20 000 habitants à compter du 16 mars 1978. Ce surclassement résulte uniquement de considérations de fait comme l’évolution probable de la population et la charge de travail importante de travail du secrétaire général. Or ce surclassement ne pouvait intervenir que sur le fondement des articles L. 141 et L. 142-1 du Code des communes en vigueur, conditions non réunies au moment de cette décision. Actuellement, l’article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée autorise deux modes de surclassement démographique : celui des communes classées stations tourisme et celui des communes et EPCI compétents comportant au moins une zone urbaine sensible. La commune de Pont-l’Abbé ne remplit aucune de ces conditions.
2.4.3 Le régime indemnitaire
2.4.3.1 L’information comptable
La collectivité utilise le plan de comptes abrégé des communes de moins de 500 habitants concernant les charges de personnel et ne fait donc pas la distinction entre la rémunération et les indemnités des personnels titulaire et non-titulaire. Par voie de conséquence, le poids relatif du régime indemnitaire par rapport aux rémunérations n’a pu être évalué.
2.4.3.2 Le cadre juridique
En l’absence d’organigramme fonctionnel, il n’y a pas de lien clairement établi entre le niveau du régime indemnitaire et celui des responsabilités15.
Le dispositif juridique qui résulte de trois délibérations n’appelle pas d’observations à l’exception de la disposition qui prévoit que les primes pourront être minorées ou supprimées si un agent a fait ou fait l’objet de sanctions disciplinaires.
15 Compte rendu du comité technique paritaire du 19 janvier 2010.
Aucune disposition n'autorise une modulation individuelle du régime indemnitaire basée sur des motifs disciplinaires. Les sanctions disciplinaires sont exhaustivement énumérées à l'article 89 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. La suppression d'une indemnité ne peut donc légalement pas constituer une sanction (CE 11 juin 1993 n°105576)16. Néanmoins, pour évaluer la valeur professionnelle de l'agent, et donc pour déterminer le montant individuel des primes et indemnités liées à la manière de servir, il peut notamment être tenu compte de comportements sanctionnés disciplinairement. Le juge administratif a toutefois estimé, dans un cas d'espèce, que la valeur professionnelle devait être évaluée dans son ensemble, et qu'était par conséquent illégal un mécanisme de suppression ou de réduction automatique d'un avantage indemnitaire en cas de sanction disciplinaire, sans appréciation globale de la manière de servir de l'agent (CAA Nancy 16 novembre 1995 n° 94NC00042).
Dans sa réponse, l’ordonnateur, après avoir précisé qu’aucun abattement n’avait été pratiqué suite à une sanction disciplinaire, a indiqué que cette disposition sera supprimée lors de la révision du régime indemnitaire.
2.5 Le bilan social 2.5.1 L’absentéisme
2.5.1.1 L’évolution des absences au travail
Les données jointes en annexe 15 mettent en évidence une progression significative des absences au travail en raison notamment de l’évolution défavorable de l’absentéisme pour maladie ordinaire.
Selon les données issues du bilan social présenté au comité technique paritaire du 6 juillet 2010, le nombre de jours moyen d’absence est de 26,55 jours pour les fonctionnaires et de 5,1 jours pour les agents non-titulaires. Selon le rapport sur l’état des collectivités du Finistère relatif au bilan social 2009, les mêmes indicateurs s’établissaient respectivement à 24,3 jours et 8,5 jours.
Dans sa réponse, l’ordonnateur a indiqué qu’après neutralisation de trois situations exceptionnelles, le nombre de jours moyen d’absence en 2009 est de 14,9 jours.
2.5.1.2 La prévention des risques professionnels
Alors que le document unique relatif à l’évaluation des risques professionnels est obligatoire depuis le 8 novembre 2002, ce n’est qu’en 2008 qu’un prestataire a été sollicité pour l’établir. Il est prévu que la prestation sur le document unique sera complétée par une intervention du centre de gestion.
Les comptes rendus des réunions du comité technique paritaire montrent que la prévention des risques professionnels est désormais intégrée dans la gestion des ressources humaines malgré des difficultés récurrentes : situation immobilière des locaux de la mairie situés dans l’ancien château, manque de rigueur dans l’utilisation des équipements de protection individuelle, absence d’exercice incendie dans plusieurs bâtiments communaux, pas de plan d’évacuation affiché en mairie17.
16 Voir également jugement du tribunal administratif de Rennes : commune de Relecq-Kerhuon n° 0501992 du 26 février 2007.
17 Extraits compte-rendu du CTP du 6 juillet 2010.
2.5.2 La formation professionnelle
Le nombre moyen de jours de formation en 2009 est de 1,5 jour pour les catégories A, trois jours pour les catégories B et 1,2 jour pour les catégories C (annexe 16). Au cours du même exercice, plus d’un agent sur deux n’avait bénéficié d’aucune action de formation.
La loi n°2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale a instauré une importante réforme de la formation professionnelle continue des agents publics avec notamment la l’instauration d’un droit individuel à la formation et la création d’un congé pour validation des acquis de l’expérience.
Par rapport à ces dispositions, la commune dispose d’importantes marges de progression puisque la collectivité ne dispose toujours pas d’un plan de formation soumis à l’avis du comité technique paritaire. Dans sa réponse, et tout en confirmant l’absence de plan de formation, l’ordonnateur a indiqué que « de nombreux agents bénéficient chaque année de formations, dont la « prescription » ou la demande est en général formulée lors des entretiens annuels d’évaluation ». Il a également fait valoir que les effectifs actuels du service et les contraintes financières justifient une mise en œuvre progressive des dispositions de la loi n°2007-209 du 19 février 2007.
3 LAGESTIONDELACOMMANDEPUBLIQUE 3.1 L’organisation des services et des procédures
3.1.1 L’organisation
Depuis septembre 2009, la gestion de la commande publique au sein de la collectivité fait l’objet d’une normalisation tant en ce qui concerne les procédures que le recensement des besoins. Les agents concernés suivent des formations spécifiques.
La normalisation des procédures est principalement organisée autour de trois guides internes. La consultation sur place des dossiers de marchés, dont ceux passés dans le cadre de la procédure adaptée, montre que les normes sont mises en œuvre dans des conditions très satisfaisantes.
Les dossiers très documentés assurent une traçabilité complète de toutes les phases du marché. Tous les marchés passés selon la procédure adaptée donnent lieu à un règlement de consultation très précis, à un rapport d’analyse des offres détaillé et une décision du maire transmise au contrôle de légalité. De même, les candidats non retenus sont informés des causes du rejet de leur offre et du nom de l’entreprise retenue avec indication de la justification du choix de la commune.
3.1.2 Le recensement des besoins
3.1.2.1 Les procédures mises en œuvre au titre du recensement annuel
Le calendrier de recensement annuel est calé sur le calendrier de décision budgétaire. A l’automne, chaque service gestionnaire reçoit une fiche de recensement des besoins. Ces fiches sont centralisées par le service de la comptabilité au mois de décembre et donnent lieu à une analyse dans le cadre des réunions d’arbitrages budgétaires.
3.1.2.2 Les procédures propres aux services techniques
Pour la direction des services techniques, mais seulement depuis 2010, les travaux et équipements font l’objet d’une programmation pluriannuelle indicative (2010-2013) non soumise à validation du conseil municipal. Il convient de noter que les services techniques disposent depuis peu d’un logiciel de gestion de la voirie couplé avec un GPS pour disposer d’informations géo-référencées.
Ce logiciel permet de dresser un inventaire quantitatif et cartographique du réseau, de relever l’état du patrimoine et d’aider à la programmation et à l’estimation des travaux.
3.1.2.3 Les procédures mises en œuvre en amont de la préparation de chaque marché public
Chaque projet de marché doit donner lieu à la rédaction d’une fiche d’analyse normée dont l’objet est notamment de préciser la nature et l’étendue du besoin à satisfaire, d’évaluer la dépense, mais aussi d’indiquer les retours d’expérience sur l’exécution de l’éventuel marché public précédent.
L’analyse des fiches établies à l’occasion de la passation des marchés les plus récents montre que le dispositif prévu est effectivement mis en œuvre.
3.2 L’évaluation globale du dispositif
3.2.1 L’augmentation du nombre de marchés passés selon la procédure adaptée
Conformément à l’article 133 du code des marchés publics, le pouvoir adjudicateur doit publier au cours du 1er trimestre de chaque année une liste des marchés conclus l’année précédente.
L’évolution du nombre de marchés conclus, et notamment ceux relevant de la procédure adaptée, traduit les efforts réalisés afin de mieux encadrer la politique d’achats.
Pour les exercices 2007 à 2009, aucun marché relatif aux fournitures et services n’a été passé pour la tranche de 4 000 € à 19 999 €. Entre le 1er janvier et le 31 décembre 2010 treize marchés pour la tranche inférieure de 20 000 € HT ont été conclus.
Pour la période antérieure à 2010, la mise en compétition des fournisseurs n’était pas nécessairement omise mais n’était pas formalisée. A titre indicatif le tableau joint en annexe 17 récapitule pour 2009 la nature des pièces jointes à l’appui des mandats.
3.2.2 Les résultats de l’analyse des mandats 2010
L’analyse des mandats 2010 met en évidence que certains secteurs ne sont pas encore couverts par les procédures mises en place. Tel est le cas des achats auprès des différents fournisseurs intervenant au titre de la restauration scolaire mais aussi à la demande des services techniques où l’on observe un nombre élevé de factures, illustration d’une politique d’achats à la demande (annexe 18). Afin de faire cesser cette pratique, un recensement des besoins était en cours de réalisation. Les données jointes en annexe 19 montrent également que des travaux d’enfouissement n’ont pas été encadrés dans le cadre d’un marché public.
Dans sa réponse, l’ordonnateur s’est engagé à mettre en œuvre le code des marchés publics pour l’acquisition des denrées alimentaires à l’occasion de la prochaine rentrée scolaire.
3.2.3 L’analyse des marchés 3.2.3.1 Le champ du contrôle
Tous les marchés passés selon la procédure formalisée à compter de 2007 ont fait l’objet d’un examen exhaustif. Tel a été le cas également des principaux marchés passés selon la procédure adaptée.
3.2.3.2 Les marchés publics de travaux passé en application de l’article 28 du CMP Le marché relatif à l’aménagement d’un tourne à gauche sur la RD 44 à Kerseoc’h a été conclu pour un montant de 42 665 € HT. Il a fait l’objet d’un avenant en plus-value de 35 005 € HT le 19 juin 2009 (+ 82%).
Le détail estimatif de cet avenant portait sur un besoin complémentaire de 330 m3 de terrassements par rapport aux 790 m3 initiaux et de 1 180 m2 de réalisation de corps de chaussée par rapport aux 820 m2 initiaux. L’avenant indique « qu’à l’exécution des travaux, il est apparu nécessaire de modifier les surfaces de corps de chaussée pour réaliser une structure de chaussée homologuée sur la totalité de l’élargissement ».
Seules des sujétions techniques imprévisibles et ne résultant pas du fait des parties sont susceptibles de rendre acceptable un avenant ayant conduit à un bouleversement de l’économie du marché. Or, la réalisation d’une structure homologuée sur la totalité de l’élargissement décidée après la passation du marché initial paraît difficilement acceptable dans le sens où l’aménagement d’un rond-point devait respecter les normes techniques habituelles et de ce fait, inclure au marché initial les surfaces de chaussée nécessaires à sa réalisation.
3.2.3.3 Les marchés de voirie à bons de commande 3.2.3.3.1 Les conditions d’attribution
3.2.3.3.1.1 Marché 2007-2009
Un avis d’appel public à la concurrence a été lancé le 3 mai 2007 avec une date limite de remise des offres le 30 mai 2007. La consultation a donc été engagée assez tardivement dans l’année d’où un faible nombre de dossiers retirés (7) et d’offres déposées (4). L’article 4 du règlement de la consultation avait fixé trois critères de choix : 40% valeur technique, 30% prix des prestations, 30%
respect des délais d’exécution.
Le contenu du rapport d’analyse des offres présenté par le directeur des services techniques appelle des réserves.
Concernant la valeur technique, le rapport indique précisément qu’une entreprise n’a pas présenté de mémoire technique et malgré cela, elle a obtenu une note maximale de 10 contre 8 pour les autres entreprises.
S’agissant des prix, trois comparaisons sont présentées (sommes des prix du bordereau, chantier type marché annuel, aménagement spécifique telle la rue Carnot) sans que figure leur degré d’importance les unes par rapport aux autres pour permettre un classement pertinent et intelligible des quatre entreprises. De plus, les modalités de comparaison n’étaient pas indiquées dans le règlement de la consultation.
Au final, l’entreprise retenue est celle qui présentait les critères les moins favorables notamment au niveau de la valeur technique (pas de mémoire technique) et au niveau des délais (pas de délais indiqués) et à équivalence pour la note prix avec deux autres entreprises.
3.2.3.3.1.2 Marché 2010-2012
Un nouveau marché sur appel d’offres ouvert a été lancé dès 2010, pour une année, reconductible deux fois par décision expresse annuelle, ce qui n’avait pas été le cas du marché précédant conclu directement pour trois ans. Malgré le lancement de l’appel d’offres dès janvier 2010, seulement trois entreprises ont déposé une offre alors que 14 entreprises ont retiré un dossier.
L’offre de l’entreprise retenue pour le marché couvrant la période 2007-2009 pour laquelle il manquait 45 prix au bordereau de prix a été cette fois qualifiée d’incomplète et par conséquent irrégulière contrairement au marché précédent.
3.2.3.3.2 Les conditions d’exécution
Les modalités et les conditions d’exécution des marchés n’appellent pas d’observation sous réserve des remarques suivantes.
L’article 4 du CCAP précise les délais d’exécution dans les termes suivants : « par chantier, les délais d’exécution sont fixés à chaque bon de commande conformément à l’article 1-1bis du présent CCAP ».
L’absence de date de réalisation de chacun des bons de commande ou de réception partielle des tranches de travaux qui ont donné lieu à des bons de commande ne permet pas de vérifier le respect des délais. Cette observation concerne le marché couvrant la période 2007-2009 mais également celui en cours d’exécution.
S’agissant plus particulièrement du marché 2007-2009, l’article 1-1 bis du CCAP fixait la durée maximale d’exécution des bons de commande à cinq mois. Mais les bons de commande donnaient un délai d’exécution beaucoup plus court mentionné dans les trois tableaux récapitulatifs joints en annexe 20. De plus, ces délais étaient assez imprécis en l’absence de date de début et de fin travaux comme l’exigeait l’article 1-1 du CCAP.
Les rapprochements effectués entre les bons de commande et les factures appellent diverses observations mentionnées ci-après.
Le bon de commande n° 2 du 2 octobre 2007 pour le carrefour Lycée/Trébéhoret fait état de cinq libellés et donc cinq prix unitaires. Mais la facture correspondante comprend dix libellés dont cinq libellés et cinq prix unitaires en plus.
Le bon de commande n° 5 du 11 octobre 2007 pour la route de Saint-Jean fait état de six libellés et donc de six prix unitaires tandis que la facture correspondante se compose de sept libellés dont deux différents et deux prix unitaires en plus. Le montant porté sur la facture était supérieur de 3 411,89 € au bon de commande.
Le programme 2009 dont la réalisation s’est poursuivie en 2010 s’est élevé à 365 902,75 € HT. Des révisions de prix étaient prévues au CCAP mais seules les factures correspondant aux bons de commande n° 41 et 42 mandatés sur l’exercice 2010 ont fait l’objet de révisions.
Enfin, les bons de commande n°s 31, 37 et 39 passés les 14 mai, 4 septembre et 11 septembre 2009 ont été facturés respectivement les 30 avril, 28 août et 28 août 2009, soit avant la date de leur passation. Toutefois, les mandats correspondants ont été émis respectivement les 17 juin 2009 (n° 1030) et 28 septembre 2009 (n° 1974).
3.2.3.4 La remise aux normes et extension de la cantine scolaire
Un marché structuré autour de cinq lots, et dont l’estimation prévisionnelle était de 95 000 € HT, a été conclu pour l’extension de la cuisine de l’école élémentaire publique Jules Ferry.
La commission d’urbanisme et du cadre de vie réunie le 16 janvier 2009 avait pourtant prévu non seulement les travaux liés à ces cinq lots mais aussi l’installation de chambres froides. Or, cette dernière prestation n’a pas été intégrée au marché global de la rénovation mais a seulement fait l’objet de deux devis avec le fournisseur Thermo Froid en date des 4 juin et 17 juin 2009 pour un montant total de 26 476,60 € HT.
3.2.3.5 La rénovation de l’école primaire publique
Par une délibération du 27 novembre 1996, le conseil municipal a confié à l’office public de l’habitat de Quimper-Cornouaille la rénovation de l’école publique primaire. Cette intervention, qui portait également sur la construction de logements locatifs et de salles d’activités, s’est déroulée dans le cadre d’une convention de maîtrise d’ouvrage déléguée du 30 décembre 1996, telle que définie par l’article 3 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985.
Par rapport aux dispositions de l’article 5 de la loi susmentionnée, la convention était silencieuse s’agissant des pénalités et très incomplète pour ce qui concernait les modalités de contrôle, ces dernières étant limitées à la production d’un compte rendu financier dont la périodicité n’était pas précisée.
Mais les lacunes les plus importantes portent sur l’absence de dispositions précises quant à l’enveloppe financière prévisionnelle, ses modalités d’actualisation, les sanctions en cas de dépassement de ladite enveloppe. En effet, l’article 8 fixait une estimation prévisionnelle provisoire arrêtée à 20 millions de francs, soit 3 048 980,34 €. Le montant final de l’opération arrêté au 14 avril 2010 s’élève à 4 346 471,23 €.
L’office public de l’habitat a indiqué à la chambre que cette opération s’est déroulée en quatre tranches, les trois premières étant réalisées entre le 1er janvier 1998 et le 24 octobre 2000. L’office a précisé que la quatrième tranche a été différée par la municipalité en 2000 et a démarré le 11 juillet 2005 pour se terminer le 31 juillet 2007. Enfin, il considère que le prix de revient au mètre carré, soit 1 157 € « paraît tout à fait raisonnable et le dépassement acceptable » eu égard à la nature de l’opération.
Faute d’actualisation de l’enveloppe financière initiale, la chambre considère que la commune n’a pas exercé de véritable contrôle sur son mandataire. De plus, le bilan définitif de l’opération n’a pas été soumis à l’approbation du conseil municipal. Or cette approbation constituait une formalité substantielle puisqu’elle valait quitus à l’OPAC du mandat exercé (article II- 4- Réception et achèvement).
