La protection de l'environnement dans le système des Nations Unies

(1)

Book Chapter

Reference

La protection de l'environnement dans le système des Nations Unies

BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence

BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence. La protection de l'environnement dans le système des Nations Unies. In: Cot, Jean-Pierre et Pellet, Alain. La Charte des Nations Unies :

commentaire article par article. - 3e éd. . Paris : Economica, 2005. p. 247-264

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:12594

Disclaimer: layout of this document may differ from the published version.

1 / 1

(2)

LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT DANS LE SYSTEME DES NATIONS UNIES

« Les fondateurs de l'Organisation des Nations Unies se sont fixés pour objectif, comme il est indiqué dans la Charte, de favoriser le progrès social et d'instaurer de meilleures conditions de vie dans une liberté plus grande- surtout la liberté de vivre à J'abri du besoin el de la peur.

lis ne pouvaient toutefois pas anticiper, en 1945, l'obligation pressante dans laquelle nous nous trouvons aujourd'hui d'aSsurer une troisième liberté, à savoir celle des générations futures de pouvoir continuer de vivre sur cette planète. Cette liberté, nous ne réussissons pas à ,'assurer. Au contraire, nous ne cessons de dilapider le patrimoine de nos enfants en recourant à des pratiques écologiquement nuisibles » (Kati A. ANNAN, « Nous les Peuples », Le Rôle des Nations Unies au XXf siècle, Rapport du millénaire du Secrétaire général des Nations Unies^l).

1. UNE ENTREE EN SCENE RECENTE AU SEIN DES NATIONS UNIES

La protection de l'environnement' n'est encore qu'émergente au sein du corpus juris des Nations Unies, et partant demande à se développer pour donner place à un ensemble d'institutions et de règles adéquates. Si le processus de maturation nonnative de l'environnement n'en est qu'à ses débuts, il n'en a pas moins commencé à désagréger et agréger les concepts classiques et fondamentaux de la Charte des Nations Unies'.

1 Doc. A/54/2000, disponible sur http://www.un.org/frenchlmillenaire/sg/report.

2 De J'environnement, on retiendra la définition empruntée à la Convention de Lugano sur la responsabilité civile des dommages résultant d'activités dangereuses pour l'environnement (1993), selon laquelle cette notion comprend: «les ressources naturelles abiotiques et biotiques, telles que l'air, l'eau, le sol. la faune et la flore, et l'interaction entre les même facteurs; les biens qui composent l'héritage culturel; et les aspects caractéristiques du paysage )),

J Par exemple, la détermination des « peuples des Nations Unies» affirmée avec force dans Je Préambule de la Charte « à préserver les générations futures du fléau de la 1 ~:.:; guerre)) ne renvoie point à l'équité intergénérationnelle telle qu'induite par la logique

1:~i·H

1 li Il:''1.

'r'!'H;

. );!;

(3)

248 La Charte des Nations Unies

Toutefois, pour assurer son intégration véritable au sein de la Charte et du système des Nations Unies, l'environnement exige une pensée nouvelle tant en termes normatifs qu'institutionnels.

La protection de l'environnement a reçu droit de cité dans le cadre des Nations Unies au travers d'une interprétation téléologique et évolutive de la Charte. C'est dans cette perspective qu'il faut inscrire et comprendre des formulations telles que celle du principe 21 de la Déclaration de Stockholm sur l'environnement humain (1972) qui se lit comme suit:

{( [c ]onformément à la Charte des Nations Unies ( ... ), les Etats ont le droit souverain d'exploiter leurs propres ressources selon leur politique d'environnement et ils ont le devoir de faire en sorte que les activités exercées dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle ne causent pas de dommages à l'environnement dans d'autres Etats ou dans des régions ne relevant d'aucune juridiction nationale » ^L.

C'est à la fin des années 1960 que l'ONU va marquer son intérêt à l'égard de la protection de l'environnement, avec l'adoption par l'Assemblée générale de la résolution 2398 (XXIII). Cette résolution prévoyait la convocation d'une conférence mondiale. La Conférence des Nations Unies sur l'environnement humain, première conférence internationale jamais consacrée à la protection de l'environnement à l'échelon universel, tenue en juin 1972 à Stockholm, va alors constituer une étape décisive pour l'action institutionnelle et normative des Nations Unies en ce domaine. Un des résultats marquants de cette Conférence est le {( Plan d'action pour l'environnement »2, dont les dispositions s'articulent autour de trois vecteurs: évaluation de l'environnement, gestion de l'environnement et mesures de soutien. C'est également en application des recommandations de la Conférence de Stockholm que l'Assemblée générale des Nations Unies décidera de créer le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE), celui-ci prenant la forme d'un organe subsidiaire de l'Assemblée générale.

Diverses initiatives régionales conduites à la même époque, permettent le développement de la coopération internationale au sein des Nations Unies. Dans ce contexte, la protection internationale de l'environnement a bénéficié du réchauffement des relations Est/Ouest grâce notamment à l'Acte final de la Conférence d'Helsinki sur la sécurité et la coopération en Europe (1975) qui prévoyait un volet de

environnementale, mais on peut considérer que cette dernière lui donne une nouvelle dimension.

1 Pour le texte de la Déclaration de Stockholm, voir L. BOISSON DE CHAZOURNES, R. DESGAGNE, C. ROMANO, Protection internationale de l'environnement, Pedone, Paris, 1999, p. 22 (italiques ajoutés par nous).

2 Doc. AlCONF.48114.

(4)

La protection de l'environnement dans le système des Na/ions Unies 249

coopération environnementale important'. Ce volet couvrait de nombreux domaines de coopération tels que la conservation de la nature et des réserves naturelles, l'amélioration des conditions de l'environnement dans les zones d'habitation humaine, la lutte contre la pollution de l'air, la lutte contre la pollution des eaux, la protection de l'environnement marin, l'utilisation des terres et des sols, la recherche fondamentale, la surveillance, la prevIsion et l'évaluation des modifications de l'environnement. C'est sous les auspices de la Commission économique pour l'Europe (CEE-ONU) que l'action en ces domaines s'étayera.

Dans ce sillage, en 1980, l'Assemblée générale des Nations Unies proclame à travers la résolution 35/8 « la responsabilité historique des Etats concernant la préservation de la nature pour les générations présentes et futures ». L'adoption de la Charte mondiale de la nature en 1982 par le biais de la résolution 37/7 de l'Assemblée générale consolide et cristallise l'action des Nations Unies sur le terrain de l'environnement. Cette déclaration de principes écologiques présentait un caractère progressiste dans le contexte prévalant alors. Elle témoigne de la pénétration de l'éthique environnementale au sein des Nations Unies.

Son principe 21 est illustratif de cette situation:

« Les Etats et, dans la mesure où ils en ont la possibilité, les autres autorités publiques, les organisations internationales, les particuliers, les associations et les entreprises

a) Coopéreront à la conservation de la nature par des activités communes et autres actions appropriées, notamment par des échanges d'informations et par des consultations,

b) Etabliront des nornles pour les produits et procédés de fabrication risquant d'avoir des effets nuisibles sur la nature, ainsi que les méthodes d'évaluation de ces effets;

1 Le Préambule de la partie sur l'environnement est très illustratif de cet état d'esprit:

« Les Etats participants,

Affirmant que la protection et l'amélioration de l'environnement ainsi que la protection de la nature et l'utilisation rationnelle de ses ressources, dans l'intérêt des générations présentes et futures, sont une des tâches d'importance majeure pour le bien- être des peuples et le développement économique de tous les pays, et que beaucoup de problèmes d'environnement, particulièrement en Europe, ne peuvent être résolus de façon efficace que par une coopération internationale étroite ( ... ) Reconnaissant que chacun des Etats participants doit, en accord avec les principes du droit international et dans un esprit de coopération, s'assurer que les activites menées sur son territoire ne causent pas de dégradation à l'environnement dans un autre Etat ou dans des régions situées au-delà des limites de sa juridiction nationale ( ... ) », disponible sur: http://W\vw.osce.org/docs/

french/1990-1999/summits/hel fa 75f.htm.

(5)

c) Mettront en œuvre les dispositions . juridiques internationales applicables en vue d'assurer la conservation de la nature et la protection de l'environnement;

d) Feront en sorte que des activités exercées dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle ne causent pas de dommage aux systèmes naturels situés a l'intérieur d'autres Etats, ni dans les zones situées en dehors des limites de juridiction nationale ;

e) Sauvegarderont et conserveront la nature dans les zones au-delà des limites de juridiction nationale» ¹•

En 1983, l'Assemblée générale des Nations Unies décide de la création de la Commission mondiale sur l'environnement et le développement présidée par Mme Gro Harlem BRUNTLAND et dont les experts devaient siéger à titre indépendant. Son mandat était d'examiner l'état de l'environnement et du développement dans le monde et de proposer une stratégie à long terme pour l'an 2000'. Cet organe rendra un rapport en 1987 intitulé « Notre avenir à tous »3. Le rapport de la Commission fut examiné à la 47 session de l'Assemblée générale (1987), et ce sont ses conclusions qui sont à l'origine de la convocation de la Conférence des Nations Unies de Rio sur l'environnement et le développement⁴•

Celle-ci, qui s'est tenue en juin 1992, a notamment permis l'adoption d'une déclaration qui a contribué à mieux cristalliser les droits et responsabilités des Etats dans le domaine de l'environnement. La Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement témoigne de deux grandes préoccupations apparues pendant l'intervalle des 20 années la séparant de la Conférence de Stockholm : d'une part, la détérioration de l'environnement, notamment sa capacité à entretenir la vie, et d'autre part, l'interdépendance de plus en plus manifeste entre le développement économique à long terme el la nécessité d'une protection de l'environnement. La Déclaration de Rio représentait un compromis entre la position des pays industrialisés et celle des pays en développement. A l'origine, les premiers souhaitaient que soit adoptée une brève déclaration réaffirmant la Déclaration de Stockholm et soulignant la nécessité de protéger la planète. Quant aux pays en développement, ils désiraient que leurs sujets de préoccupation soient évoqués de manière plus détaillée, notamment que soit souligné le droit souverain au développement, qu'on

1 Pour le texte de la Charte mondiale de la nature, voir L. BOISSON DE CHAZOURNES, R. DESGAGNE, C. ROMANO, op. cit., p. 35.

2 AlRES138/l61.

J Commission mondiale sur l'environnement et le développement, Notre avenir à tous, Editions du Fleuve, Montréal, 1988 .

• AlRES/44/228.

(6)

!'"

La protection de "environnement dans le système des Nations Unies 251

reconnaisse que les pays industrialisés sont les principaux responsables des problèmes écologiques actuels et que la nécessité de nouvelles ressources et techniques soit établie afin de permettre aux pays en développement de ne pas appliquer des modes de développement aussi polluants que ceux des pays développés. La Conférence sur l'environnement et le développement a permis de saisir l'ampleur du chemin parcouru, ainsi que d'identifier les nouvelles voies à suivre. La protection de l'environnement dans sa dimension planétaire s'est également imposée, de même que la nécessité de forger des alliances entre environnement, développement et commerce international afin de promouvoir un développement durable. Le Sommet de Johannesburg sur le développement durable, réuni en 2002, a rappelé ces enjeux, tout en les plaçant dans le contexte de la poursuite des objectifs définis par la Déclaration du Millénaire de l'Assemblée générale'.

Il, ELEMENTS DE STRATEGIE NORMATIVE AU SEIN DU SYSTEME DES NATIONS UNIES

Un grand nombre d'instruments juridiques, de caractère plus ou moins contraignant et de contenu normatif et procédural, ont été adoptés depuis la fin des années soixante, beaucoup ayant été conclus sous les auspices d'institutions du système des Nations Unies. Ils trouvent application dans des domaines divers, tels la conservation de la nature et la gestion des ressources naturelles, la lutte contre la pollution de l'air et de l'atmosphère, les dommages causés par des activités potentiellement préjudiciables à l'environnement, ou encore la protection du milieu marin et des eaux douces.

Le droit international de l'environnement a beaucoup évolué depuis ses débuts. Les instruments de la première génération, adoptés dans la mouvance de la Conférence de Stockholm et par la suite, reposent avant tout sur une approche sectorielle dans leur objet, leur couverture spatiale ou les stratégies mises en place. Des conventions internationales sont adoptées pour lutter contre certaines pratiques génératrices de pollution, pour protéger certaines espèces animales et végétales, ou pour promouvoir une meilleure protection de l'environnement dans des régions géographiques déterminées. Des stratégies juridiques sont dessinées pour lutter contre les pollutions transfrontières.

Cette approche, efficace en de nombreux domaines, a montré néanmoins ses limites pour répondre à des défis qui se révèlent de plus en plus complexes. Il s'agit de gérer les intérêts de la communauté internationale dans son ensemble, prenant en compte les intérêts communs et différenciés

1 AlRES/55/2.

(7)

! [

de toutes le, parties concernées, pays en développement et pays développés. On prend progressivement conscience que les distances géographiques ne peuvent plus être considérées comme des remparts contre la dégradation de l'environnement. C'est dans ce contexte. que sont négociées, à partir de la fin des années 1980, les conventions internationales de la seconde génération. Les phénomènes de détérioration de la couche d'ozone, de l'effet de serre, de l'appauvrissement de la diversité biologique ou encore de désertification, relevant de l'environnement global, doivent être appréhendés dans une perspective universelle et multisectorielle.

L'enjeu est de gérer un problème de protection de l'environnement en son entier, sans le parcelliser, en prenant en compte l'interdépendance des phénomènes naturels et des actions humaines à l'origine des dégradations.

Des actions sont prévues à de nombreux échelons (universel, régional, national et local), afin qu'elles se complètent et se renforcent.

Tant le droit conventionnel que le droit programmatoire apportent leur contribution au développement et au renforcement du droit international de l'environnement. Parmi les traités, il faut notamment évoquer les conventions-cadres. Instruments à vocation universelle, elles donnent la possibilité aux Etats de parvenir à un accord même s'il ne représente qu'un compromis initial sur des normes de comportement. La convention-cadre devient par la suite la pièce-maîtresse d'un ensemble à géométrie variable qui se consolide progressivement au gré de l'adoption de protocoles additionnels et amendements. Les décisions des conférences des Parties des conventions et protocoles contribuent également au développement des processus législatifs mis en place, ainsi qu'à l'instauration des mécanismes et procédures institutionnels. Les Nations Unies ont ainsi permis l'adoption de conventions-cadres sur la couche d'ozone (1985)', sur les changements climatiques (1992)', sur la diversité biologique (1992)3, et sur la lutte contre la désertification et la sécheresse (1996).

A côté des conventions et traités, il faut évoquer le rôle important joué par le droit programmatoire (soft law), dans un domaine où la règle juridique doit pouvoir évoluer et s'adapter en même temps. Les compromis politiques sont recherchés à des échelons divers. Certains de ces actes revêtent la forme de déclarations d'intention, d'autres participent à la formation du droit coutumier en la matière. Dans ce contexte, les déclarations de principes ont une fonction particulière, codifiant ceux à

! La Convention est complétée par le Protocole de Montréal relatif aux substances qui appauvrissent la couche d'ozone (1987) (ainSi que les amendements et ajustements apportés à ce dernier).

2 La Convention est complétée par le Protocole de Kyoto sur les changements climatiques (1997).

3 La ConventÎon eSI complétée par le Protocole de Carthagène sur la prévention des risques biotechnologiques (2000).

(8)

La protection de l'environnement dans le système des Nations Unies 253

propos desquels un consensus s'est fonné et qui sont appelés à jouer le rôle de principes généraux dans un domaine en expansion continue. La Déclaration sur l'environnement humain et la Déclaration sur l'environnement et le développement, adoptées respectivement lors des conférences de Stockholm (1972) et de Rio (1992), reprises toutes deux dans des résolutions de l'Assemblée générale des Nations Unies! indiquent la voie juridique à suivre en participant à la consécration en droit coutumier de certains principes ainsi qu'au développement progressif du droit, s'agissant d'autres principes.

III SENSIBILISATION INSTITUTIONNELLE A LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT AU SEIN DU SYSTEME DES NATIONS UNIES

L'action des Nations Unies avait auparavant été émaillée de quelques actions en faveur de la protection de l'environnement. Toutefois, c'est véritablement au début des années 1970 que l'environnement va être identifié comme domaine d'action au plan international. L'ONU met en place des structures chargées de manière spécifique de la protection de l'environnement. Les organes et institutions spécialisées vont un à un être sensibilisés à cet objectif.

Sur la recommandation de la Conférence de Stockholm, l'Assemblée générale des Nations Unies ayant reconnu que « les problèmes d'environnement de grande importance internationale relèvent de la compétence des organismes des Nations Unies », a créé le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) par la résolution 2997 (XXVU) du 15 décembre 1972'. Le PNUE première institution des Nations Unies dédiée à l'environnement doit jouer le rôle multiple de catalyseur, de défenseur, d'instructeur et de facilitateur œuvrant à promouvoir l'utilisation avisée en même temps que la protection de l'environnement mondial. A cette fin, le PNUE doit collaborer avec de nombreux partenaires, parmi lesquels les organes des Nations Unies, les organisations internationales, les gouvernements nationaux, des organisations non gouvernementales, le secteur privé et la société civile. Le travail du PNUE consiste notamment à évaluer les conditions et les tendances environnementales mondiales, régionales et nationales et à développer des instruments environnementaux nationaux et internationaux. Le PNUE exerce des responsabilités dans le domaine juridique. Il est chargé de favoriser l'élaboration de régimes juridiques internationaux relatifs à l'environnement, de faire progresser l'application

1 Voir respectivement les résolutions 2994 (XXVii) et A1RESf47fl90.

2 Résolution 2997 (XXVll), {( Dispositions institutionnelles et financières concernant la coopération internationale dans le domaine de l'environnement ).

(9)

i

"

254 La Charle des Nations Unies

de normes, de surveiller et favoriser le respect des principes et accords internationaux relatifs à l'environnement et encourager les activités de coopération. L'institution héberge également les secrétariats de nombreuses conventions environnementales internationales, dont le Secrétariat de la Convention sur la couche d'ozone et le Fonds multilatéral du Protocole de Montréal, les secrétariats de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction, de la Convention sur la diversité biologique, de la Convention sur les espèces migratoires ainsi que d'un nombre grandissant d'accords liés aux substances chimiques, dont la Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières des déchets dangereux et la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants.

La Commission du développement durable a été instituée en 1992 par la résolution 47/191 de l'Assemblée générale, en tant qu'organe subsidiaire du Conseil économique et social (ECOSOC). Cette commission qui est composée de 53 Etats membres de l'ONU élus pour une période de trois ans, a pour tâche de suivre l'application de l'Agenda 21, programme d'action adopté à Rio en 1992. Elle bénéficie des services d'un secrétariat qui fait partie intégrante du Secrétariat des Nations Unies. Elle a aussi pour fonction d'examiner les rapports présentés par les Etats, faisant état des activités conduites pour appliquer le programme d'action ainsi que des problèmes rencontrés. Elle reçoit également des rapports présentés par les organisations internationales et les organisations non gouvernementales, ce qui lui permet d'instaurer un dialogue entre tous les acteurs concernés dans le cadre de la mise en œuvre de l'Agenda 21 et du Plan d'action de Johannesburg.

La Commission économique des Nations Unies pour l'Europe est devenue, à l'échelon paneuropéen, un important forum de négociation dans de nombreux domaines incluant la lutte contre la pollution de l'air et de l'eau, et le développement de principes et de procédures de droit international de l'environnement. La Commission a ainsi généré l'adoption de nombreux instruments internationaux, notamment des conventions internationales telles la Convention de Genève du 13 novembre 1979 sur la pollution alTnosphérique transfrontière à longue distance, la Convention d'Espoo du 25 février 1991 sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière, les deux Conventions d 'Helsinki du 17 mars 1992 respectivement sur les effets transfrontières des accidents industriels et sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux, la Convention d'Aarhus du 25 juin 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement. En outre, d'importants Protocoles ont été adoptés en 2003 par la Commission.

C'est le cas du Protocole sur la responsabilité civile et l'indemnisation en

---_

^.^.

^_ ^- ^- ^_

^..•.

(10)

La protection de l'environnement dans le système des Nations Unies 255

cas de dommages causés par les effets transfrontières d'accidents industriels sur les eaux transfrontières se rapportant aux Conventions de 1992 sur la protection et l'utilisation des cOW"S d'eau transfrontières et des lacs internationaux et sur les effets transfrontières des accidents industriels, ainsi que du Protocole à la Convention sur j'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière, relatif à l'évaluation stratégique environnementale.

De nombreuses institutions spécialisées du système des Nations Unies interviennent dans le champ environnemental, que ce soit de façon directe ou indirecte. De façon directe, certaines organisations comme l'UNESCO, la F AO et l'OMI ont permis l'adoption de conventions il <<texture environnementale» fondamentales. Ainsi au sein de l'UNESCO deux conventions-clés ont été adoptées: la Convention de Ramsar du 2 février 1971 relative aux zones humides d'importance internationale et la Convention de Paris du 16 novembre 1972 concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel. La F AO quant à elle, a participé à l'élaboration de certaines conventions comme la Convention de Barcelone sur la protection de la Méditerranée et la fameuse Convention de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause applicable à certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font l'objet d'Wl commerce international. En outre, la FAO a permis l'adoption de certains instruments majeurs tels que la Convention intemationale pour la protection des végétaux (révisée en 1997) et le Traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture (2001). En ce qui concerne l'OMI, c'est à son initiative qu'une panoplie fort impressionnante de conventions ont été conclues. Qu'il suffise de mentionner les conventions relatives à la pollution du milieu marin, notamment celle de 1954 sur la pollution par les hydrocarbures, celle de 1973 sur la prévention de la pollution par les navires (convention MARPOL) mais aussi et surtout les conventions portant sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (1969), sur la création d'un fonds intemational d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (1971) et sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses (1996).

D'autres institutions spécialisées du système des Nations Unies interviennent de manière moins directe dans la sphère de la protection de l'environnement. Ainsi en est-il de l'OMS du fait de ses fonctions constitutionnelles - en particulier l'élimination des maladies épidémiques et endémiques. A l'échelon du bureau européen de l'OMS, une Charte européenne de l'environnement et de la santé a été adoptée en ) 989 pour promouvoir l'information et la participation du public en matière

(11)

1 :

256 La Charte des Nations Unies

d'environnement et consolider les principes de prévention et d'.évaluation préalable de l'impact de projets susceptibles de causer des dommages à l'environnement. En outre, sous les auspices conjoints de la Commission économique des Nations Unies pour l'Europe et du bureau européen de l'OMS a été élaboré le Protocole sur l'eau et la santé (1999). Enfin, dans le domaine de l'alimentation, l'OMS a établi conjointement avec la FAO, le Codex Alimentarius (1963) qui est chargé de l'élaboration de standards sanitaires internationaux dans le domaine de la nourriture.

L'AlEA, l'OIT et l 'OACI participent aussi au travers de leurs activités à l'objectif de la protection de l'environnement. Ainsi, par exemple, suite à l'accident nucléaire de Tchernobyl en 1986, deux conventions ont été élaborées sous les auspices de l'AlEA: la Convention sur la notification rapide d'un accident nucléaire et la Convention sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique. L'OIT par le biais de ses instruments juridiques relatifs à la sécurité et à la santé des travailleurs, s'intéresse aussi aux considérations environnementales.

L'OACI, quant à elle, est impliquée dans un vaste programme d'adaptation de son mandat constitutionnel pour intégrer la logique de la protection de l'environnement dans ses activités. La résolution A33-7 .de l'Assemblée de l'OACI (octobre 2001) témoigne de cet état d'esprit. Il y est dit que « l'OACI a conscience des effets néfastes que l'activité de

r

aviation civile peut exercer sur l'environnement, qu'elle continuera d'en tenir compte et qu'elle sait qu'il lui incombe, ainsi qu'à ses États membres, d'assurer le maximum de compatibilité entre le développement sûr et ordonné de l'aviation civile et la qualité de l'environnement » ¹•

Ces développements montrent que la protection de l'environnement est devenue un objet d'atrention au sein du système des NationsUnies et qu'elle fait l'objet d'une sensibilisation d'un grand nombre d'institutions.

L'enjeu qui se fait jour est désormais celui d'une coopération renforcée entre institutions spécialisées, organes et programmes des Nations Unies.

Ces aspects ont fait l'objet de diverses résolutions, notamment la résolution 53/242 de l'Assemblée générale du 28 juillet 1999, qui a créé le Forum ministériel mondial pour l'environnement, organe à composition plénière destiné à se réunir chaque année à un haut niveau politique. Cette initiative faisait suite au rapport du Secrétaire général des Nations Unies sur l'environnement et les établissements humains' mais aussi et surtout à la résolution 52/12 A du 12 novembre 1997 de l'Assemblée générale, intitulée «Rénover l'Organisation des Nations Unies: un programme de réformes ». La résolution 53/242 met en avant

1 Voir résolution A33-7, Exposé récapitulatif de la politique permanente et des pratiques de {'GACl dans le domaine de la protection de "errvironnement, disponible sur: http://www.icao.int.icao/fr/env/a33-7_f.htm.

2 Voir doc. Al53/463.

(12)

La protection de l'environnement dans le système des Nations Unies 257

le souci de renforcer le rôle, les capacités et l'efficacité de l'ONU dans le domaine de l'environnement, en mettant l'accent sur le PNUE'.

IV. LA CONTRIBUTION DES ORGANES PRINCIPAUX DES NATIONS UNIES

L'Agenda 21 adopté à Rio en 1992, est un programme d'action pionnier dans la mise en œuvre de la protection de l'environnement au sein du système des Nations Unies>' Il prévoit tout particulièrement de renforcer le rôle et le fonctionnement des organismes des Nations Unies dans le domaine de l'environnement et du développement. Ainsi, son Chapitre 38 insiste sur la nécessité pour tous les organismes, organisations et programmes compétents des Nations Unies d'adopter des programmes précis dans le domaine du développement durable et de fonnuler, dans leurs domaines de compétence, des directives générales pour les activités des Nations Unies ou de fournir des conseils aux Etats qui en feraient la demande. En outre, l'Agenda 21 encourage l'interaction et la coopération entre le système des Nations Unies, d'une part, et les institutions intergouvernementales et non gouvernementales sous- régionales, régionales ct internationales et les organisations non gouvernementales dans le domaine de l'environnement et du développement, d'autre part.

Au sein de l'ONU, l'Agenda 21 recommande que l'Assemblée générale, organe plénier et à compétence générale, soit le principal organe de direction et d'examen pour les questions concernant le suivi de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement et examine périodiquement les progrès accomplis dans la mise en œuvre de l'Agenda 2 L

L'Agenda 21 reconnaît également un rôle particulièrement important au Conseil économique ct social de l'ONU. Ce dernier est chargé d'aider

1 Deux ans avant l'adoption de cette résolution, la Déclaration de Nairobi de /997 sur le rôle et le mandat du Programme des Nations Unies pour l'environnement, avait confinné ce dernier dans son rôle de cheville ouvrière de la protection de l'environnement au sein des Nations Unies. Voir paragraphe 2 de la Déclaration de Nairobi, adoptée le 7 février 1997: ( ... ) le Programme des Nations Unies pour l'environnement doit jouer le rôle de chef de file en ce qui concerne l'environnement en arrêtant les mesures en faveur de l'environnement mondial, en favorisant de façon cohérente la concrétisation de la dimension environnementale du développement durable au sein du système des Nations Unies et en étant la voix autorisée des défenseurs de l'environnement mondial )}, disponible sur www.unep.org.

2 Le Sommet mondial de Johannesburg sur le développement durable (2002) reconnaît ce caractère pionnier de l'Agenda 21 el la nécessité de cominuer à le mettre en œuvre. V. Déclaration politique du sommet de Johannesburg (doc. A/CONF. 1 99/L6/Rev.2/Corr.1) et Plan de mise en œuvre (doc.

AlCONF.199/L.3/Add.1 à 13).

(13)

258 ^LaCharte des Nations Unies

l'Assemblée générale dans la mise en œuvre du développement durable en supervisant la coordination à l'échelle du système des Nations Unies et en formulant des recommandations à cet égard. L'Agenda 21 proposait que le Conseil dirige par ailleurs, la coordination et l'intégration des aspects des politiques et programmes des organismes des Nations Unies se rapportant à l'environnement et au développement et qu'il soumette des recommandations appropnees à l'Assemblée générale, aux institutions spécialisées concernées et aux Etats membres. Cela a été confirmé dans le Plan d'action de Johannesburg. La Commission du développement durable, précédemment évoquée, doit aider le Conseil à assumer ces fonctions. A cette fin, cet organe a été appelé en 2003 à mieux cibler ses actions et à maintenir l'engagement politique des Etats à l'égard des objectifs définis à Rio et à Johannesburg' .

Le Secrétaire général des Nations Unies est un autre pilier important de la protection de l'environnement. Le Secrétaire général occupe en effet une position clef dans les arrangements institutionnels créés dans le cadre du système des Nations Unies pour assurer la mise en œuvre du développement durable. Dans sa résolution 45/212 sur la protection du climat mondial pour les générations présentes et futures, l'Assemblée générale avait autorisé le Secrétaire général à convoquer la première session du Comité intergouvernemental de négociation de la Convention- cadre sur les changements climatiques et à établir - en consultation avec le Directeur exécutif du PNUE et le Secrétaire général de l'Organisation météorologique mondiale - un secrétariat spécial qui serait notamment chargé de coopérer avec le Groupe intergouvernemental d'experts pour l'étude du changement climatique (GICC).

La Déclaration du Millénaire de l'Assemblée générale' adoptée suite au Rapport du Secrétaire général des Nations Unies «Nous les Peuples, Le Rôle des Nations Unies au

xxr

siècle ,,' confirme le rôle central des Nations Unies dans la préservation de l'environnement global. A travers le slogan « Protéger notre environnement commun », la Déclaration met en relief toute l'importance de la préservation de l'environnement pour les « peuples des Nations Unies» :

«Nous ne devons épargner aucun effort pour éviter à l'ensemble de l'humanité, et surtout à nos enfants et petits-enfants, d'avoir à vivre sur une planète irrémédiablement dégradée par les activités humaines et dont les ressources ne peuvent plus répondre à leurs besoins.

Nous réaffirmons notre soutien aux principes du développement durable énoncés dans Action 21, qui ont été adoptés lors de la

1 Voir le Rapport du Secrétaire général, EfCN. 1 7/2003.

2 AlRES/55/2.

3 Doc. A/54/2000.

(14)

'.,"

JU.

La protection de J'environnement dans le système des Nations Unies 259

Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement.

Nous décidons, par conséquent, d'adopter dans toutes nos actions ayant trait à l'environnement une nouvelle éthique de conservation et de sauvegarde, et convenons de commencer par prendre les mesures suivantes:

• Ne ménager aucun effort pour que le Protocole de Kyoto entre en vigueur de préférence avant le dixième anniversaire de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement en 2002, et commencer à appliquer les réductions prescrites des émissions des gaz à effet de serre.

• Intensifier notre action commune pour la gestion, la préservation et le développement durable de tous les types de forêt.

• Insister sur l'application intégrale de la Convention sur la diversité biologique et de la Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique.

• Mettre fin à l'exploitation irrationnelle des ressources en eau, en formulant des stratégies de gestion de l'eau aux niveaux régional, national ct local, permettant notamment d'assurer aussi bien un accès équitable qu'un approvisionnement adéquat.

• Intensifier la coopération en vue de réduire le nombre et les effets des catastrophes naturelles et des catastrophes dues à l'homme.

• Assurer le libre accès à l'information relative au génome humain »,

L'action spécifique du Secrétaire général dans la mise en application de la Déclaration du Millénaire de l'ONU est illustrative de son rôle en matière de protection de l'environnement. Suite à cette Déclaration, le Secrétaire général, Kofi ANNAN, a rendu des rapports intitulés respectivement « Plan de campagne pour la mise en œuvre de la Déclaration du Millénaire,,' et «Application de la Déclaration du Millénaire adoptée par l'Organisation des Nations Unies ,,', qui soulignent l'importance de cet objectif.

Le Conseil de sécurité, quant à lui, a eu un rôle limité jusqu'à maintenant dans le domaine de la protection de l'environnement.

Cependant, la pratique révèle des éléments intéressants relatifs à la contribution de cet organe en ce domaine. En matière de contrôle, on peut évoquer la Convention de Genève sur l'interdiction d'utiliser des

, Doc. Al561150.

2 Doc. Al57/150, Doc. Al581323.

(15)

r

1 260 La Charte des Nations Unies

techniques de modification de l'environnement à des fins militaires ou toutes autres fins hostiles (Convention ENMOD) qui prévoit en son article 5 que «Tout Etat partie ( ... ) qui a des raisons de croire qu'un autre Etat partie agit en violation des obligations découlant des dispositions de la Convention peut déposer une plainte auprès du Conseil de sécurité de l'Organisation des Nations Unies. Cette plainte doit être accompagnée de tous les renseignements pertinents ainsi que de tous les éléments de preuve possibles confinnant sa validité» ' . Le Conseil de sécurité peut alors entreprendre une enquête' et peut décider si la partie plaignante a été lésée ou risque d'être lésée par une violation de la Convention³•

En outre, à travers la résolution 687 (1991), le Conseil de sécurité affirmant que « ( ... ) l'Irak ( ... ) est responsable, en vertu du droit international, de toute perte, de tout dommage - y compris les atteintes à l'environnement et la destruction des ressources naturelles - ( ... ) du fait de son invasion et de son occupation illicites du Koweït », a créé un fonds d'indemnisation pour les paiements dus, entre autres, au titre des dommages à l'environnement et aux ressources naturelles. Ce fonds est géré par la Commission de Compensation des Nations Unies créée en application de la résolution 692 du Conseil de Sécurité'. Les plaintes sont regroupées en six catégories, dont trois catégories de plaintes urgentes (Catégories A à C) et trois catégories de plaintes non-urgentes (Catégories D à F). Les dommages à l'environnement sont couverts par la catégorie F. Les plaintes environnementales sont regroupées en cinq sous-groupes (ins/alments) par le biais du paragraphe 35 de la décision 7 du Conseil d'administration' de la Commission de Compensation. Celle- ci fournit également une liste indicative de dommages environnementaux pouvant être considérés comme directs, à savoir : « abatement and prevention of enviromnental, including expenses directly relating ta fighting ail fires and stemming the folw of oil in coastal international waters » et « depletion of or damage to natural resources ».

La Cour internationale de Justice en tant qu' ({ organe judiciaire principal des Nations Unies» et du fait de sa compétence générale, peut régler tous les diftërends juridiques de nature environnementale'. Le chapitre 39, paragraphe la, de l'Agenda 21 exhorte d'ailleurs les Etats à lui soumettre

1 Article 5, par. 3, de la Convention ENMOD.

, SIRES/692 (1991).

5 Voir Governing Council decision 7, UN Doc. S/AC.2611991/7/Rev.1. Les quinze membres du Conseil de sécurité siègent au Conseil d'administration.

6 Le Tribunal international du droit de la mer institué par la Partie XV de la Con .... ention des Nations Unies sur le droit de la mer, compte aussi panni les juridictions de filiation « onusienne}) compétentes en matière environnementale.

(16)

r

La protection de ['environnement dans le système des Nations Unies 261

leurs différends ayant trait à des questions environnementales. La CIJ peut siéger en formation pléniére ou en formation restreinte. L'organe judiciaire a, à cet effet, établi en 1993 en son sein une Chambre ad hoc spécialement chargée des questions d'environnement. La Cour a contribué au travers de sa jurisprudence à clarifier certains aspects du droit international de l'environnement et à confirmer la nécessité de la protection de l'environnement. Dans son avis relatif à la Licéité de la menace ou de l'emploi d'armes nucléaires, la Cour n'a pas manqué de mettre en relief l'importance de l'environnement en tant qu'intérêt essentiel des Etats, en précisant que « l'environnement n'est pas une abstraction, mais bien l'espace où vivent les êtres humains et dont dépendent la qualité de leur vie et de leur santé y compris pour les générations à venir ( ... ) »'. C'est dans ce sillage que la Cour a reconnu que: « L'obligation générale qu'ont les Etats de veiller à ce que les activités exercées dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle respectent l'environnement dans d'autres Etats ou dans des zones ne relevant d'aucune juridiction nationale fait maintenant partie du corps de règles du droit international de l'environnement ^»2.

Dans l'affaire du Projet Gabcikovo-Nagymaros, la Cour a souligné la nécessité d'appliquer le droit international de l'environnement: « ( ... ) Au cours des âges, l'homme n'a cessé d'intervenir dans la nature pour des raisons économiques et autres. Dans le passé, il l'a souvent fait sans tenir compte des effets sur l'environnement. Grâce aux nouvelles perspectives qu'offre la science et à une conscience croissante des risques que la poursuite de ces interventions à un rythme inconsidéré et soutenu représenterait pour l'humanité - qu'il s'agisse des générations actuelles ou futures, de nouvelles normes et exigences ont été mises aU point, qui ont été énoncées dans un grand nombre d'instruments au cours des deux dernières décennies. Ces normes nouvelles doivent être prises en considération et ces exigences nouvelles convenablement appréciées, non seulement lorsque des Etats envisagent de nouvelles activités, mais aussi lorsqu'ils poursuivent des activités qu'ils ont engagées dans le passé »3.

1 CU, Licéité de la menGce ou de l'emploi d'armes nucléaires, avis consultatif, C/J Rec. 1996, pp. 241-242, par. 29

2 Ibid.

3 CU, Affaire relative au projet Gabcikovo-Nagymaros, CIJ Rec. 1997, p. 78, par.

140.

(17)

'~

l ' ,

262 La Charte des Nations Unies

V. STRATEGIES DE FINANCEMENT DE LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT AU SEIN DU SYSTEME DES NATIONS UNIES

L'assistance financière et technique est devenue au cours des années une condition sine qua non du respect des objectifs de protection de l'environnement. Son rôle est multiple. Elle peut aider un pays à renforcer ses institutions et son cadre réglementaire, contribuer à la mise en place de systèmes d'échange de connaissances, d'inforrrtations et de techniques, ou encore permettre le financement d'activités opérationnelles prévues par un instrument international. Dans le cadre du Protocole de Montréal relatif aux substances qui appauvrissent la couche d'ozone et des conventions sur les changements climatiques et la diversité biologique, l'assistance financière et technique compte parmi les obligations auxquelles sont assujettis les pays industrialisés et revêt en principe la forme de dons. Ces accords réservent de manière exclusive l'éligibilité à l'octroi des subventions du Fonds multilatéral pour l'application du Protocole de Montréal et du Fonds pour l'environnement mondial (FEM) à leurs membres.

Parmi les techniques utilisées pour gérer les transferts financiers en faveur de la protection de l'environnement, celle reposant sur la constitution de fonds d'affectation (ou trust fonds dans le langage juridique anglo-saxon) occupe une place privilégiée. Trouvant place dans des cadres conventionnels spécifiques (telles les conventions régionales de protection du milieu marin contre la pollution ou la Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et leur élimination (1989)), ces fonds, établis sous l'égide du PNUE, sont destinés principalement à couvrir les dépenses administratives afférentes au fonctionnement des conventions. Ils ont toutefois aussi pour vocation d'assurer la promotion de certaines activités d'assistance technique liées à la mise en œuvre des accords, notamment en contribuant au renforcement de la capacité institutionnelle des Etats parties. Ils peuvent aussi permettre une participation effective des pays en voie de développement aux réunions des organes pléniers des conventions.

Le Fonds multilatéral pour l'application du Protocole de Montréal et le FEM se distinguent des autres mécanismes financiers. Les dotations dont ils font l'objet sont sans commune mesure avec les sommes allouées aux autres. En outre, les activités réalisées font une large place à des projets d'investissement et de gestion de risque. Leur action s'inscrit dans des cadres institutionnels et conventionnels qui précisent les principes, critères et modalités d'intervention et créent des relations juridiques, formelles et informelles, entre les organes chargés de gérer ces mécanismes financiers et ceux établis dans le cadre des conventions de protection de

(18)

r

La protection de / 'environnement dans le système des Nations Unies 263 l'environnement, de même qu'avec les organisations internationales agissant en tant qu'agences d'exécution.

Le Fonds multilatéral pour l'application du Protocole de Montréal a été établi en 1991 et rendu permanent en 1992. Son Comité exécutif décide de la gestion et de l'allocation des ressources multilatérales entre les diverses agences d'exécution (Banque Mondiale, PNUE, PNUD, ONUDI). Le Comité exécutif doit aussi formuler les critères présidant au choix des projets et les principes directeurs régjssant l'exécution des activités bénéficiant du soutien du Fonds multilatéral.

L'établissement du FEM répond aux défis que pose la protection de l'environnement global. II s'agit des menaces qui pêsent sur la biosphère dans sa dimension planétaire, entraînées par les impacts du développement économique sur l'atmosphère, le climat et les écosystèmes. Une initiative française, lancée en 1989 lors de la Conférence annuelle des Institutions de Bretton Woods, avait permis la constitution, en 1991, au sein de la Banque Mondiale, d'un fonds d'affectation pour l'environnement global. Dans le sillage de la préparation du Sommet de Rio, le mécanisme a été restructuré.

L'Instrument portant restructuration du Fonds pour l'environnement mondial a été adopté en mars 1994, lors d'une réunion internationale à laquelle 73 Etats ont participé. Une décision de chacune des agences d'exécution (pNUE, PNUD, Banque Mondiale)! a entériné sa constitution et permis sa mise en place. Le FEM se compose d'un Conseil, d'une Assemblée et d'un Secrétariat. Il bénéficie aussi des avis d'un Groupe consultatif scientifique et technique créé par le PNUE en application de l'instrument constitutif du mécanisme fmancier.

CONCLUSION

Les Nations Unies contribuent de manière significative à une meilleure protection de l'environnement. Toutefois, le régime actuel ne saurait se satisfaire de l'essaimage institutionnel qui caractérise la gestion de l'environnement au sein du système des Nations Unies. De nature transversale, les exigences de protection de l'environnement n'ont de cesse de forcer la porte d'autres systèmes de normes ainsi que d'autres institutions pour trouver application. La Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement de 1992, a tenté de concilier les potentiels contlits et interférences au moyen du concept de développement durable. Comme le précise expressément la Déclaration de Johannesburg sur le développement durable (2002), le développement économique, le développement social et la protection de l'environnement

1 Le nombre des organisations pouvant avoir un accès direct aux ressources du FEM s'est élargi depuis.

(19)

if

1

sont des «( ... ) piliers interdépendants et complémentaires du développement durable» ¹• La gestion du développement durable, principe-clé de la protection de l'environnement, nécessite de ce fait une nouvelle conception de la politique institutionnelle et juridique en la matière.

Malgré l'action du PNUE et celle des institutions spécialisées dans la sphère environnementale, la question de la nécessité de créer au sein du système onusien une « Organisation mondiale de l'environnement»

(OME), ou en tout cas, de renforcer de manière significative le mandat du PNUE pour lui donner plus de poids sur l'échiquier international se pose.

Cette refonte institutionnelle s'avère nécessaire pour rééquilibrer les différents piliers du développement durable. Le pilier social est depuis longtemps représenté au sein du système des Nations Unies grâce, entre autres, à l'Organisation internationale du travail. Le pilier économique bénéficie du poids prépondérant des Institutions de Bretton Woods mais aussi et surtout de celui de l'Organisation mondiale du Commerce (OMC). Les relations entre commerce et environnement occupent d'ailleurs une place importante dans l'agenda des négociations internationales et sont sujettes à controverses. Même si la Déclaration de Doha de la Conférence ministérielle de l'OMC se félicite de « la coopération suivie de l'OMC avec le PNUE ( ... ) ),0, ce dernier ne jouit pas de la même stature internationale que l'OMC, ni du même pouvoir d'action.

Faut-il alors créer une institution spécialisée dans le cadre du système des Nations Unies ou faut-il resserrer les liens institutionnels entre les organes, organisations et mécanismes existants, en identifiant des centres de gravité en matière d'action environnementale? La dernière option semble plus apte à s'inscrire dans l'air du temps, celui de la flexibilité et du réseau. Il est nécessaire dans tous les cas que des initiatives conduites dans le domaine institutionnel viennent renforcer les efforts menés dans le domaine normatif.

1 Par. 5.

Laurence BOISSON DE CHAZOURNES Professeur à /a Faculté de droit de l'Université de Genève, Directrice du Département de droit international public et organisation internationale

2 Paragraphe 6 de la Déclaration de Doha de la Conférence ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce, disponible sur http://www.wto.orglfrench/

thewto _ f/minist_ f/minO 1_ f/mindecl_ f.doc.

La protection de l&#039;environnement dans le système des Nations Unies

Book Chapter

Reference