Liberté et égalité en matière de protection de l'environnement

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Liberté et égalité en matière de protection de l'environnement

WINIGER, Bénédict

WINIGER, Bénédict. Liberté et égalité en matière de protection de l'environnement. In: Images et usages de la nature en droit . Bruxelles : Facultés universitaires Saint-Louis, 1993. p.

133-164

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http://archive-ouverte.unige.ch/unige:21709

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Liberté et égalité en matière de protection de l'environnement

par

Bénédict WINIGER Université de Genève

Au dernier quart du

xx

^e siècle la législation en matlere d'envi- ronnement a connu une véritable explosion. Toutes les nations in- dustrialisées se sont dotées de réseaux normatifs toujours plus com- plexes pour endiguer une pollution de plus en plus menaçante. A en juger par le nombre de textes législatifs en matière environnementale, la nécessité de protéger la nature est largement reconnue par tout le monde.

Mais évidemment, cette évolution ne va pas sans conteste. Les divergences entre les minimalistes en matière cl' environnement, pour qui les mesures prises vont déjà beaucoup trop loin, et les pourfendeurs d'une protection radicale de l'environnement portent aussi bien sur l'étendue des mesures à prendre que sur les objets à protéger. Si personne ne paraît nier le bien-fondé de la protection de notre milieu vital, il n'y a aucun consensus, même minimal, ni sur ce qui est vital, ni sur le type de mesures à prendre, ni sur la sévérité des normes à édicter. Les positions en matière de protection de l'environnement divergent au point que ce terme même paraît vide de sens; fait qui pourrait bien provenir d'une attitude souvent partisane, dé- terminée par nos intérêts immédiats.

Dans ce texte nous essayerons d'abord de dégager, notamment à l'aide des notions philosophiques de liberté et d'égalité, des principes qui nous semblent fondamentaux pour toute législation en matière de protection de l'environnement. Ensuite nous tenterons d'évaluer dans quelle mesure le droit constitutionnel suisse permet ~ ou permettrait ~ de tenir compte, en matière de protection de l'environnement, des principes philosophiques de liberté et d'égalité dégagés et définis dans la première partie du texte. En d'autres termes il s'agit, dans

la seconde partie, de confronter la teneur de ces deux principes à la portée que l'ordre consitutionnel suisse leur accorde en matière de protection de l'environnement.

Précisons cl' emblée le parti pris de ce travail. Sans nous préoccuper d'aspects économiques ou techniques, nous nous intéressons uni- quementaux critères juridiques en matière de protection de l'environnement, la contribution originaire de la philosophie et du droit étant celle d'un régIe ment qui respecte les règles fondamentales de la justice.

Ainsi, dans ce travail nécessairement très partiel, ne seront pas non plus abordés des sujets pourtant étroitement liés à la thématique choisie, tels que les obligations de l'homme face aux générations futures, sa responsabilité envers l'autre, ou le problème, plus spécifique et plus technique, des mesures économico-politiques à prendre pour lutter contre la pollution.

I. Liberté et égalité des droits entre les hommes:

Principes fondamentaux de nos ordres juridiques L'objet de notre réflexion sera le rapport entre les principes de liberté et d'égalité d'une part, et la protection de l'environnement de l'autre. Conformément à la tradition philosophique qui inspire l'ordre juridique occidental (1), nous supposerons comme concepts fondamentaux la liberté et l'égalité de droit entre les hommes.

Nous retenons la liberté, parce qu'il nous paraît qu'il n'y a guère d'organisation sociale possible qui se passe, à un degré ou à un autre, de cette notion. Notre expérience montre de toute évidence que l'homme agit (ou peut agir) avec une volonté indépendante.

En fait, lorsqu'il détermine ses actes, nous devons à chaque fois nous attendre à ce qu'il fasse ses choix librement. L'acte humain est imprévisible pour nous et les préférences des hommes sont diverses.

(1) Thomas HOBBES (De Cive,!. chap. 1. III et chap. 1. VII, Leviathan 1. chap. XIV), John LOCKE (Second treatise of civil government, chap.

II), Immanuel KANT (Grundlegung znr Metaphysik der Sitten, BA 97, 98) et Georg Wilhelm Friedrich HEGEL (Grundlinien der Philosophie des Rechts, Einleitung 4 et 29) admettent, sous des formes et avec des con- séquences différentes, la liberté de tout homme de déterminer ses actes.

Cette liberté étant un trait essentiel de la nature humaine et revenant donc à chaque homme, ils admettent également - de manière implicite ou explicite - l'égalité originaire entre les hommes.

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La question ici n'est pas de savoir si l'homme est effectivement dans son for intérieur, ni s'il détermine ses actes par ses passions aU moyen de la raison. Il ne s'agit donc pas de fournir une de la liberté de l'homme ou d'en déterminer les conditions possibilité. Nous nous en tenons simplement au constat empirique nul ne peut prédire avec certitude comment l'homme se déterminera cancreto. En l'absence d'une preuve formelle de la liberté de n'JH"UC,nous sommes réduits à l'hypothèse - confirmée empiriquement

que l'homme peut agir librement.

Nous présupposons donc, à l'instar de maints ordres juridiques, l'homme est en mesure de déterminer ses actes d'après ses préférences en étant évidemment soumis à des contraintes, passions et raisons Si juridiquement cette conception accorde à l'homme la de déterminer ses actes, elle lui impose à la fois de se conformer b.la1!;ré ses contraintes internes ou externes aux restrictions qui découlent principe de liberté. Dans le concours des contraintes individuelles celles imposées par les normes de droit, l'ordre juridique exige l'homme de respecter d'abord ces dernières et de se soumettre la détermination de ses préférences aux règles de droit. Toutefois, évidemment tenir compte du cas particulier où manifestement individu n'a pas pu suivre ces règles. Il revient alors au juge décider in casu si les contraintes individuelles ont été telles qu'on

pouvait pas attendre de l'individu de suivre le droit.

Dès lors, tout ordre normatif qui n'ignore pas les observations éJ<im.entaircs du comportement humain, tient compte de l'autodétermination l'homme comme une donnée fondamentale et accorde, du moins son principe, à l'homme la liberté d'agir. Lorsqu'il s'agit de d';ternürLer un contenu normatif, nous devons donc nous comporter comlue si l'homme était libre, parce que la liberté nous paraît être trait essentiel de l'homme tel que nous le connaissons empiriquement.

Nous supposons en outre l'égalité de droit entre les hommes, parce l'expérience nous montre une égalité approximative naturelle telle comportements, attitudes, besoins et attentes des hommes que, le plan juridique, seule l'égalité paraît rationnelIe et acceptable.

Mais à part cette considération de nature empirique, des raisons

<thé,oriOLLes aussi nous incitent à retenir la notion d'égalité. Liberté égalité sont indissociablement liées. Dans la mesure où la liberté un concept universel, elle revient nécessairement à chacun et

à chacun de la même façon. Dans ce sens, la liberté contient notion d'égalité. Ne pas attribuer à chacun la même liberté, c'est- à-dire séparer la liberté de l'égalité, reviendrait à en faire non pas un concept universel mais particulariste où l'on serait confronté à plusieurs formes différentes de libertés.

Ce concept universel de liberté indissociablement lié à l'égalité contient en même temps ses propres limites. Dans la mesure la liberté revient également à tous, la liberté de chacun est restl,inlte par celle de l'autre. Ces restrictions sont, comme nous le w'nnn" •

plus tard, soumises au principe d'égalité.

Le second argument qui nous incline en faveur de la liberté et de l'égalité des droits entre les hommes s'inspire de notre culture juridique. Ainsi, la Charte des Nations Unies, la Déclaration universelle des droits de l'homme, mais aussi la Convention européenne droits de l'homme, pour ne nommer que les textes les plus récents, font de la liberté et de l'égalité des droits entre hommes des principes fondamentaux des ordres juridiques modernes (2).

Dès lors, se pose la question de savoir quelle signification ces deux principes prennent dans le contexte spécifique des sociétés industrialisées. Ces deux principes, développés et appliqués à chaque fois pour répondre aux problèmes précis et concrets du mOIlletlt (2) Cette tradition qui met la liberté, mais aussi l'égalité des droits entre les hommes à la base des ordres juridiques remonte jusqu'au 18e siècle, où déjà les déclarations des différents Etats américains men!:lOnnent toutes au moins la liberté. La Déclaration (française) des Droits de l'Hommes et du Citoyen du 26 août 1789 déclare d'emblée dans son article premier:

({ Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits ~~. La Charte des Nations Unies du 24 octobre 1945 proclame dans le préambule comme un des buts principaux ({ l'égalité de droits des hommes et des femmes»

et poursuit dans le premier article du chapitre l comme un des buts et principes les ({ libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion ». La Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948 déclare, également dans l'article premier:

(( Tous les êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en droits ».

La Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée par le Conseil de l'Europe en 1949, adopte, après une référence générale au contenu de la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948, expressément le principe de liberté et implicitement celui d'égalité de droits. Ces principes sont spécifiés et leur contenu est expliqué de manière détaillée dans le titre premier de la Convention.

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historique, concernaient pendant longtemps principalement les libertés publiques et les droits politiques des citoyens. Les problèmes nouveaux de protection de l'environnement générés par l'évolution puissante des sociétés industrielles appellent à leur tour une reconsidération à notre avis, une redéfinition des notions de liberté et d'égalité. telle redéfinition doit fournir les bases pour un règlement saltlSlrat,.,,, des problèmes d'environnement. Nous soutiendrons ici thèse que les deux principes de liberté et d'égalité des droits entre les hommes devraient être étendus au règlement de l'emploi nouS sommes autorisés à faire de l'environnement naturel.

Liberté et égalité des droits en matière d'environnement

Appliqué à l'environnement qui nous entoure, le principe de donne à l'homme le droit de disposer des objets animés inanimés, face auxquels il n'a pas d'obligation morale au sens strict du terme. Prise clans ce sens, l'obligation morale ne concerne effet que le rapport entre hommes (3). En principe, l'homme donc libre d'agir sur le monde physique qui l'entoure. Il n'y d'obstacle moral à ce qu'il transforme l'ordre de la nature.

Toutefois, il faut préciser d'emblée que la liberté au sens juridique terme est, par sa nature même, un concept relatif. En effet, la mesure où tout ordre juridique peut être considéré comme définition complexe de libertés, chaque liberté singulière n'est seulement restreinte par les autres libertés également concédées la Constitution, mais confine aussi aux données historiques,

--,c'---' techniques etc. qui déterminent tout ensemble nocrnutu. Dans ce sens, l'hypothèse d'une liberté entière, restreinte limites imposées de l'extérieur, est à la fois conceptuellement erronnée et donne une description inadéquate des règles que les législateurs retiennent. En effet, dans le droit positif, les exemples libertés illimitées sont rares, sinon inexistants; les libertés restreintes

contre constituent la règle (4).

(3) Dans notre acceptation la morale tend à régler les actes libres entre hommes. D'où J'exclusion de ce rapport par exemple des animaux.

(4) Au sujet de la notion de liberté, notamment en relation avec le concept de propriété: Hans Christoph BINSWANGER. Eigentum rmd

Etant donné que les libertés sont à considérer comme des règles qui réservent à l'homme un espace d'autodétermination nécessairement limité, se pose la question de savoir quels critères de restriction doivent leur être appliqués. Nous soutiendrons que l'égalité est le principe général de restriction à cette liberté relative.

Si, selon le principe de liberté, chacun a le droit d'intervenir sur la nature, le principe d'égalité des droits confère à tous les hommes un droit identique d'intervention. Inversément, en vertu de cc principe, il ne saurait y avoir de prérogative d'un individu ni sur les modalités ni sur

r

étendue de l'intervention.

Toutefois, l'ampleur des moyens de transformation que l'homme a développés rend l'ordre physique épuisable. Pour la première fois dans J'histoire, l'homme perçoit

la

terre comme une entité phy- siquement limitée. L'humanité, dont la vie dépend d'un équilibre physique et biologique subtil, possède dorénavant les moyens de déstabiliser ses propres condition-5---de vie et même de mettre fin, avec des moyens pacif.iques ou guerriers, à la civilisation humaine et à toute vie biologique.

A supposer que nous voulions échapper à l'apocalypse que désormais nous sommes en mesure de provoquer, nous devons trouver des règles morales qui déterminent dans quelle mesure l'homme peut intervenir, ou doit s'abstenir d'intervenir sur l'ordre physique du monde.

Plus précisément, il s'agit de trouver une règle pour limiter la liberté de transformer l'ordre physique du monde; une règle qui soit d'une part respectueuse des principes de liberté et d'égalité et qui permette d'autre part de sauvegarder l'équilibre physique et biologique dont nous dépendons.

En ce qui concerne le premier point, le respect simultané des principes de liberté et d'égalité demande, pour tous les individus,

Eigenwmspolitik, Zurich 1978 j Martin LENDl, Planungsrecht und Eigenwm, in : Société suisse des juristes, 1/1976, pp. 11955 j Paul-Henri STEINA UER, La propriété privée aujourd'hui, in Société suisse des juristes 115/1981, pp.

17455; Pierre MOOR, Aménagement du territoire et propriété privée, in Société SIIisse des juristes, 3/1976, pp. 384ss. ; Theodor BÜHLER-REIMANN, Neukonzeption des Eigentu.msbegrifls und der Eigentumsordnung au!

Verfassungsstufe, in Schweizerisches Zentralblatt fiiT Staats- und Gemeindeverwaltzmg, 77/1976, pp. 369ss.

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"ne restriction égale de la liberté de transformer le monde physique.

Cette restriction nous concerne tous au même degré, indépendamment des situations particulières. Autrement dit, le principe d'égalité exige que la liberté de transformer le monde physique soit en principe

même pour tous les individus.

Quant au deuxième point, concernant la sauvegarde de notre environnement, J'évolution écologique, surtout depuis la révolution industrielle, nous montre que l'équilibre physique et biologique de l'environnement sc modifie constamment, notammentsQus rinfluence de l'homme. D'où la question: quel équilibre s'agit-il de sauve- garder? Cette interrogation a suscité de nombreux débats et est

sans réponse aujourd'hui. En tout état de cause, la liberté sur la nature trouve sa Emite dans le préjudice causé à l'équilibre et biologique, parce qu'un tel préjudice constituerait une atteinte aux conditions de vie de l'autre. Pour pouvoir légitimement le modifier, il faudrait l'accord de tous ceux qui seraient lésés par sa modification, c'est-à-dire le consentement de tous.

Si nous voulons donc respecter les principes de liberté et d'égalité si nous tenons à sauvegarder l'équilibre physique et biologique à la vie, nous devons, pour l'emploi des objets animés inanimés qui nous entourent, nous en tenir au principe général suivant : La liberté de l'homme est limitée, qu.am à l'influence de son action sur l'ordre physique et biologique de la nature, aux actes qui, si on les généralisait, ne porteraient pas préjudice à l'éqràlihre physique et biologique de la nature. Ou autrement dit: Fais seldement qtte toute autre personne pourrait faire également, sans que l'équilibre et biologique de la nature ne subisse de préjudice (5).

(5) Pour une interprétation récente de l'impératif catégorique de Kant, Bruno SCHMIDLIN ) Le Mien. le Tien et le Nôtre. Quelques réflexions philosopbiques ^SUT leslim.ites du droit fondamental de la propriété. Schmidlin y examine, dans un cadre kantien élargi, le rapport cntre le mien, le tien et le nôtre et conclut à la restriction suivante des droits de propriété:

« Utilise ta chose de manière à ce que ton usage soit toujours en accord avec la volonté originelle de la possession en commun, de sorte que ton usage exclusif puisse toujours être l'usage de chacun », in Présence et actttalité de la constitution dans l'ordre juridique. Mélanges offerts à la société suisse des juristes pour son congrès 1991 à Genève, Bâle 1991, p. 146. Klaus Michael Meyer-Abîch, quoi qu'en rupture avec la pensée kantienne, propose un

Celui qui refuse l'idée de généralisation, d'après laquelle acte devrait pouvoir être entrepris par tous, sans que pour ^aUtall!

l'environnement ne subisse de préjudice, doit accepter une des conséquences suivantes: a) ou bien admettre une dét"rioriSitti,on progressive des conditions de vie qui, en dernière conséquence, de menacer gravement la vie humaine sur terre. Vu la gravité conséquences sur la vie de chacun individuellement etde tous collectivem"llt, une telle attitude (qui n'est pas interdite a priori si l'on admet société peut légitimement choisir le meilleur ou le pire) aem'lnllel'a]'t, comme nous venons de le voir, l'accord de chacun des

concernés, c'est-à-dire de tout le monde. b) ou bien, refuser de généralisation, mais tenir en même temps à ce que les conclitiiolls de vie physiques et biologiques ne soient pas détériorées.

il doit nier aux autres (ou à une partie d'entre eux) le droit d'irlterven;r sur l'ordre physique de la nature en leur interdisant par CA""P", - de jure ou de facto -l'utilisation de certains moyens m,w.H<! wc>.

En vertu du principe d'égalité un tel refus paraît d'emblée ·njllstifi"ble.

L'extension des principes de liberté et d'égalité à nos actes portant sur l'environnement s'explique par la dépendence ,,' IH'u,m,Wle qui caractérise le rapport de l'homme à la nature. En effet, la de l'homme est indissociablement liée à un certain milieu n,'mcel."

Cet ordre, tel qu'il nous entoure, doit être considéré comme patrimoine commun de conditions physiques et biologiques dont

dépendons tous. Ce patrimoine commun consiste en un eu,el11IJlt'.

d'éléments formant un équilibre écologique complexe. Sous de compromettre nos vies, nous sommes tous responsables viduellement, réciproquement ct collectivement de la sau de l'équilibre de ce patrimoine qui forme une conditio non à notre existence.

La responsabilité que nous avons tous de préserver nos conCL1CIOl"

de vie communes trouve, à notre sens, dans les deux principes urtiver,sels de liberté et d'égalité son expression juridique adéquate. En effet, devoir général de l'homme face à la nature, qui rappelle l'impératif tégorique: «Den Rechten der natürlichen Umwelt entspricht auf des Menschen die Pflicht, sa zu handeln, aIs ob die Maxime jeder ",",UlC"U");

zum allgemeinenNaturgesetz werdensollte )"M ensch undNatur .' Herausforderung für die Rechtspolitik, in Herta Dâubler-Gmelin und Wolfgang Adlerstein (Ed.), Menschengerecht, Heidelberg 1986, p. 190.

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deux principes jettent une base légale pour formuler les droits restrictions nécessaires à la sauvegarde de l'équilibre physique la nature. En même temps ils confèrent aux normes une portée tout en les investissant des valeurs fondamentales qui déjà nos ordres juridiques.

L'équilibre physique et biologique de la nature de réversibilité et de préjudice négligeable

La notion d'équilibre physique et biologique renvoie nécessairement connaissances scientifiques. Ce sont avant tout les sciences qui informent des mécanismes propres à l'environnement et à ses ets animés et inanimés. Il leur revient cl' étudier ces mécanismes définir des standards de normalité ou d'équilibre de l'en-

~ir·ormerrlel1t. La définition de ces standards évoluant avec des connaissances scientifiques, il n'y a pas ." ,w,,,u·,,fixe de l'équilibre environnemental que l'on pourrait arrêter

comme norme juridique à respecter.

Toutefois, deux critères généraux, également utilisés en science, ,el1v"nt être retenus ici pour préciser la notion d'équilibre physique biologique. Il s'agit des critères de réversibilité et de préjudice Nous appelons réversibles les interventions dondes effets préjudiciables corrigent à court (ou à moyen) terme, naturellement ou par mesures prises par l'homme. Ainsi, le fait d'abattre une forêt constitue pas nécessairement un préjudice durable pour l'équilibre ue et biologique de la nature, à condition de pourvoir au 'eb'oisem"nt au même endroit ou dans un endroit proche. Si, dans exemple, la reconstitution de l'état antérieur est garantie et ,c'.lUuHn'entraine pas d'autres conséquences négatives pour (ou p. ex. pour la diversité des espèces) de la nature, préjudice qui en résulte peut être considéré comme réversible.

La notion de réversibilité repose sur un concept non pas évolutif-

HH""',",

mais cyclique de la nature, où celle-ci se transforme constamment

de son propre cycle. La réversibilité ne signifie pas, sens, un retour à l'état antérieur, mais l'intégration d'une iirlterventi,m dans le cycle naturel existant. La marge d'intervention

de l'homme est limitée par la capacité de regeneration du cycle naturel qui (à moins d'un accord explicite de tous les hommes) ne doit être ni interrompu, ni transformé ou perturbé (6).

Par rapport à cette notion de réversibilité, le facteur temps joue un rôle important. Plus le délai de reconstitution est court, plus facilement le préjudice peut être considéré comme réversible. Les interventions qui sont réversibles au sens de notre définition sont acceptables au vu de l'équilibre de la nature.

n

est particulièrement important de tenir compte de ce type d'interventions parce qu'elles concernent sans doute la plus grande partie des activités humaines. En effet, la plupart d'entre elles - et même jusqu'à la vie biologique de l'homme - ont des effets plus ou moins importants sur l'équilibre de la nature. Les interdire reviendrait à prohiber la vie, alors qu'il s'agit de limiter l'impact des activités humaines à un niveau qui ne cause pas de tort aux conditions de cette même vie.

L'autre notion, celIe de préjudice négligeable, s'applique surtout aux préjudices durables qui ne peuvent être réparés ni naturellement ni par des mesures prises par l'homme. De tels préjudices peuvent être admis seulement s'ils sont entièrement négligeables pour notre environnement, de sorte que l'équilibre physique ou biologiqlle n'en soit pas affecté. Le critère du préjudice négligeable tient compte d'un certain nombre de préjudices définitifs que les activités humaines provoquent inévitablement. Ainsi, toute transformation de matières premières, mais aussi la construction de sites urbains ou d'infrastructures, provoquent inévitablement des préjudices durables ou définitifs qu'on ne saurait interdire entièrement, mais dont l'impact sur l'équilibre doit rester extrêmement restreint.

Toutefois, il est important de souligner que nos considérations sur la réversibilité et le préjudice négligeable portent sur un environnement déjà largement modifié par l'homme et un équilibre naturel griè-

(6) Les définitions des notions de cycle naturel et de l'équilibre de la nature incombent dans une très large mesure aux sciences naturelles.

Toutefois, ces notions ont en même temps une teneur subjective qui varie avec la perception que différentes époques ont de la nature. La question de savoir si par exemple l'aspect ésthétique d'un paysage fait partie de l'équilibre naturel est par définition sujette aux sensibilités particulières.

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vem"nt menacé. En l'occurrence, il ne saurait évidemment pas être d'un retour à un état antérieur de l'environnement, ne p"",--ceque pour des raisons biologiques ou physiques. Notre réflexion principalement sur la question de savoir, comment ne pas

"""row"r la déstruction d'un environnement largement surexploité.

Détermination scientifique du préjudice

Les critères de réversibilité et de préjudice négligeable demandent, d'ailleurs la notion d'équilibre de l'environnement et de nature, à être précisés. Ces précisions ne peuvent être apportées par les sciences exactes. Il en résulte que les normes juridiques matière cl' environnement sont mises dans un rapport de dépendance les sciences qui indiquent au législateur les normes scientifiques

>,-etenir dans la loi. Une telle subordination du droit aux sciences est inévitable dès que le législateur autorise - et dans ce",nn, cas exige même (7) - l'utilisation de moyens techniques.

Le fait que le contenu des termes de réversibilité, de préjudice ainsi que celui d'équilibre physique et biologique ne pas être arrêté définitivement, donne au législateur une certaine d'appréciation des normes scientifiques. Se pose alors la question savoir: comment se servir de cette marge? Le législateur doit, semble-t-il, interpréter restrictivement les normes que les sciences comme inoffensives pour l'équilibre physique et bio- Im'lOue de la nature. Il doit s'en tenir à ce qu'on pourrait appeler

url U<'V(J1[ de réserve lorsqu'il autorise l'application de moyens techniques.

réserve doit être déterminée par une protection stricte de l'en- yironnenlelnt et par une limitation rigoureuse des risques encourus

égard. Car, les connaissances scientifiques restent lacunaires

(7) Le rapport entre droit, technique et protection de l'environnement engendrer une certaine auto-dynamique, selon laquelle la loi incite, nom du combat contre la pollution, à J'accelération du développement téchrrique_ L'art. 11 a1.2 de la loi fédérale sur la protection de l'environ-

par exemple, exige de limiter les émissions autant que le permettent de la technique et les conditions d'exploitation. L'art. 16 prescrit ainli,,;enrrc," d'installations qui ne répondent pas aux prescriptions de

sur bon nombre de problèmes centraux en matIere

de l'environnement. Ce problème est inhérent au progrès des sciences où il y a nécessairement un décalage entre la clérr"",",-,.

elle-même et l'interprétation des conséquences qu'elle entraîne.

fier sans réserves à leurs indications reviendrait à se remettre trop à l'incertitude des connaissances scientifiques (8).

Il en découle une autre conséquence concernant la preuve à en matière de protection de l'environnement. Etant donné l'interdépendance complexe des facteurs écologiques nous reste lar'gem"nt inconnue, la preuve formelle de causalité entre certaines ;n,p,-,,,'n>;nn.

et leurs effets sur l'équilibre de la nature est souvent impossible On ne saurait donc exiger dans tous les cas des preuves au strict. D'où surtout le renversement du fardeau de la «preuve ainsi que de la présomption. Il est erroné de demander - ex - l a preuve qu'un certain préjudice provient d'un procédé dé,terrrün,é' Au contraire, il faudrait exiger de rendre (hautement)

- ex ante - qu'une certaine intervention n'influe pas sur

physique ou biologique de la nature. L'attitude sévère que le lé,,;,I"e,,' devrait adopter consisterait àinterdire les interventions pour I",:mlelle, subsiste un doute quant à leur influence sur l'équilibre prlY'ila et biologique de la nature (au sens du principe général défini dessus).

C. Instruments juridiques de protection de l'équilibre de la nature La protection juridique de l'équilibre de la nature se fonde,

r

avons vu, d'une part sur la liberté restreinte, égale pour tous intervenir sur le monde physique environnant, et d'autre part la prétention égale de tous à un équilibre intact de ce même IWJWue.

En corollaire à ces prémisses il faut admettre des moyens J UrlU.lques

égaux pour tous à défendre cet équilibre et à pouvoir ,'"n'nn,e,'"

à toute atteinte qui lui est portée.

(8) Par exemple l'évolution, en 50 ans, des taux de radioactivité eonsldiotes, comme inoffensifs par la médecine.

(9) Pour les rapports de causalité - apparemment très probables entre la pollution atmosphérique et le dépérissement de la forêt, les sClen,ees en sont encore réduites à des hypothèses.

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qualité de chacun de faire valoir le maintien de ses conditions découle de son intérêt vital pour l'équilibre naturel. Cet trouve son expression juridique dans le droit de chacun de contre des interventions dépassant la mesure définie notre principe général.

individu est légitimé à faire valoir l'interdiction - égale tous - de dépasser les limites définies. Il peut s'y opposer seulement en vertu du principe d'égalité qui, par définition, de privilège pour personne, mais également en vertu du de chacun au respect des conditions devie physiques et biologiques.

pratique, le principe d'après lequel chacun peut faire valoir sclrolts à un équilibre intact de la nature peut trouver différentes 5irne:;n,orrnatlves.Si le droit n'est pas accordé à chacun individuellement, l'être à certaines personnes morales par exemple, à condition m,al\'lUU puisse exercer son droit indirectement par l'affiliation

d'elles.

OpposltlOn de l'individu est justifiée lorsque l'impact d'une sur l'ordre de la nature dépasse ce à quoi la liberté autoriserait l'intervenant. C'est-à-dire, chacun peut inter- pour faire cesser la perturbation qui, si chacun l'entreprenait, Or',erait atteinte à l'équilibre physique et biologique de la nature.

ce principe, la marge d'intervention sur l'environnement chaque individu varie suivant la population de la planète. Ainsi, Crusoé et Vendredi étaient les seuls habitants de la leur droit d'intervenir sur la nature serait évidemment plus que s'ils devaient partager la planète avec des milliards de onge'1er'es. Cela provient simplement du fait que, pour Robinson seul avec Vendredi, les éléments disponibles sur la terre seraient pas épuisables, alors qu'il en va différemment si la terre fortement peuplée. L'attitude générale face aux ressources de planète reste toujours la même: il faut préserver l'équilibre qui nous permet de vivre. L'attitude individuelle, en change en fonction du nombre d'individus. Plus nous SD,nnles nombreux, plus notre marge d'action sur l'environnement

si nous voulons en sauvegarder l'équilibre.

Cette conception repose sur un constat fondamental- et évident - matière de protection de l'environnement. Nous vivons dans monde physiquement fini qui a une capacité finie de régénération

naturelle. Toute protection de l'environnement doit s'aligner sur cette capacité, et viser, pour l'ensemble de la planète, une utilisation qui, dans son ensemble, ne dépasse pas cette capacité de régénération.

Dans ce sens, nous sommes confrontés à un problème purement physique. Nous devons, en revanche, faire intervenir un critère cl' ordre moral pour décider de la répartition juste de cette capacité. Ce critère est le principe d'égalité: une part égale pour chacun.

Nous sommes alors contraints à calculer, à partir de la capacité de régénération de la planète, la marge d'action de chacun sur l'ordre physique et biologique, pour attribuer équitablement ce que l'on pourrait appeler des quote-parts (physiques) de droit d'agir sur la nature.

Chacun peut disposer de sa quote-part comme il l'entend. Le fait qu'il ne s'en serve pas ne l'en prive pas pour autant et surtout ne la transmet pas ipso facto à un autre. « L'interventionniste» n'a pas le droit de revendiquer la quote,;part du « non-interventionniste »,

Si ce transfert de quo te-parts ne saurait en aucun cas être automatique, la séparation des tâches dans les sociétés industrialisées en suggère la possibilité d'abandon volontaire, décidé librement par le "

interventionniste ». L'individu pourrait alors céder expressément et librement une fraction de sa quote-part et permettre ainsi une concentration de quote-parts de droits d'intervention entre les mains de quelques'uns.

D. Six règles pour une législation sur la protection de la nature Quelles règles générales le législateur doit-il alors observer s'il veut respecter les principes de liberté et d'égalité de droits tels que nous les avons décrits au début de ce travail et, nota bene, tels que la plupart des Etats les ont acceptés par la ratification des différentes déclarations des droits de l'homme?

1) Le principe de liberté autorise tout homme à intervenir sur l'ordre de la nature, à condition qu'il ne cause pas de préjudice à celui-ci. Sont exceptés de cette condition les préjudices réversibles et négligeables.

Sont réversibles les interventions dont les effets préjudiciables pour l'environnement et la nature se corrigent à court (ou à

terme, naturellement ou par des mesures de l'homme.

146

2) Les restrictions à la liberté d'intervenir sur l'ordre de la nature dOl',ellt être égales pour tous, indépendamment de la situation particulière chacun. Le principe d'égalité concerne l'ensemble de la population

globe.

De l'égalité des restrictions découle le droit de chacun de faire er une intervention disproportionnée d'un autre sur l'ordre de nature. Est considérée comme disproportionnée une intervention porterait atteinte àl' équilibre physique ou biologique de l'environnement, . elle était commise par tous. Chaque personne qui subit une atteinte à sa propre personnalité, sous forme d'un préjudice causé l'équilibre environnemental dont il dépend, a le droit de la faire ser. L'Etat doit veiller au respect des principes de liberté et d'égalité.

lui incombe en outre de limiter l'ensemble des interventions au du réversible et du négligeable au sens défini ci-dessus.

3) Le principe de la liberté, qui autorise chacun à agir sur l'ordre la nature pour autant que son intervention ne soit pas nuisible, legll.IIlJLCl'Etat et l'oblige même àfavoriser des interventions inoffensives détriment de celles qui seraient préjudiciables. Il doit exiger une préliminaire des effets nocifs pour toute entreprise susceptible l'environnement naturel. L'Etat ne peut autoriser des

\erltrep""es dont le caractère non-préjudiciable pour l'environnement pas rendu hautement vraisemblable.

4) L'influence des activités humaines sur l'environnement naturel ét,mlt ét:ro,1t(Imentliée à l'évolution scientifique et technique, le législateur établir un lien direct entre la législation et cette évolution.

valeurs limites d'émissions qu'il édicte doivent être adaptées alltc,mat:iquement aux connaissances techniques les plus récentes, sorte que le progrès des techniques en matière de protection l'environnement soit directement traduit, sous forme d'exigences restrictives, dans la législation. Suivant le principe du dérangement de l'environnement par l'activité humaine, lelégislate:ur d,)it systi:matiqclernentf.,'or·i"or les interventions compatibles l'environnement et la nature et réprimer les autres. Il lui incombe aUlcurlSer seulement les procédés techniques les plus compatibles

l'environnement.

diversité des interventions potentiellement nuisibles à l'"n',ironm"ment et l' état lacunaire de nos connaissances de la complexité é,:olog;ique dictent au législateur une attitude restrictive face à des

interventions dont nous ne connaissons pas toutes les conséquences sur l'environnement. Une intervention ou un type de procédé peut être toléré seulement s'il est certain qu'il ne cause pas de prè)udllC,e.

Parallèlement, le fardeau de la preuve en matière cl' environnement doit être renversé. Dorénavant, il faut rendre hautement vraisemblable ex ante qu'un certain procédé technique est compatible avec l'environnement et ne risque pas de lui être préjudiciable.

6) Le législateur doit tenir compte de l'équilibre naturel de terre entière. Les sources de pollution étant souvent éloignées de l'endroit où leur effet préjudiciable se produit, les mesures de la loi ne peuvent être confinées aux nuisances qui surviennent dans' les frontières nationales.

II. Liberté et égalité en matière de protection de l'environnement: le d-r'oit constitutionnel suisse

Dans quelle mesure le droit suisse retient-il les principes veloppés ci-dessus? Dans l'étude présente, limitée aux principes constitutionnels, nous essaierons de voir si, et sous quelle forme, le législateur suisse consacre ces principes et quels moyens juridiques il met à disposition pour les faire respecter. Nous chercherons à savoir si le droit constitutionnel suisse offre la possibilité d'invoquer les droits découlant des principes de liberté et d'égalité au sens défini ci-dessus.

A) Libertés et restrictions de disposer du monde extérieur

La liberté de disposer d'un bien ou d'une chose découle, dans la Constitution suisse, essentiellement du concept de propriété ainsi,"

que des dispositions concernant la protection de l'environnement (10).

S'il revient en principe au propriétaire de décider quel emploi veut faire du bien qui lui appartient, la législation suisse prescrit, indépendamment du concept de propriété, un certain nombre de mesures visant à protéger l'homme et son milieu naturel. Pour déterminer

(10) Le TF lui-même appelle la garantie de la propriété un Freiheitsrecht (ATP 105, la, 330, 337).

148

liberté de disposer du monde matériel qui nous entoure, il convient de connaître le contenu du concept particulariste de propriété, également celui des règles d'étendue plus générale visant à

notre milieu vital dans son ensemble.

a) Le principe de liberté: la garantie de la propriété et ses restrictions Le Tribunal fédéral (TF) a reconnu en 1960 la propriété comme nprtnl;If'" constitutionnel non-écrit (11). Depuis 1969 seulement, suisse contient une norme expresse en la matière.

art. 22ter, a1.1 garantit la propriété (12). Le fait que l'art. 22ter été introduit tardivement dans la Constitution ne doit pas nous

·'"nner sur son importance dans notre ordre juridique; ainsi, le considère la propriété comme une «institution fondamentale l'ordre juridique suisse" (13).

Quant au contenu de ce concept, nos tribunaux ont essayé, dans jurisprudence particulièrement riche, de le déterminer. Le TF considérer comme son noyau apparamment intouchable « la

»>WUH.C d'acquérir, d'utiliser et de revendre» (14) la chose ou en question.

concept de propriété est encore ancré dans un autre texte législation suisse. L'art. 641 CCS donne, sous réserve des de la loi, au propriétaire le droit de disposer librement de . Mais, contrairement à la garantie constitutionnelle, qui aux droits sur des meubles et des immeubles, aux droits restreints et contractuels ainsi qu'à la propriété intellectuelle, possession et aux droits acquis (15), la disposition de l'art.

1) Jean-François AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel

il 311 ; Z.B., 1961, p. 69, 72, Keller.

2) «1 La propriété est garantie.

Dans la mesure des attributions constitutionnelles, la Confédération cantons peuvent, par voie législative et pour des motifs d'intérêt

prévoir l'expropriation et des restrictions de la propriété.

En cas d'expropriation et de restriction de la propriété équivalent l'exp,:of"ÜlÜClil, une juste indemnité est due », Art 22^tcr Cst,

ATF 101, la, 502, 514.

ATF 103, la, 417, 419.

5) G, MÜLLER, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération art, 22^ter, n 2, Bâle, état 1987, p, 4,

641 CCS ne mentionne que la propriété de choses et reste donc limitée à la propriété immobilière et mobilière.

Ces normes, constitutionnelles et civiles, protègent en principe le propriétaire, ou l'ayant-droit, dans la libre utilisation de ses biens.

Elles l'autorisent à en disposer librement, mais aussi à s'opposer à toute ingérence extérieure; ce dernier principe est consacré notamment dans l'art. 641 al. 2 CCS qui donne au propriétaire le droit de revendication et le protège contre toute usurpation. Nos lois, à l'instar d'ailleurs de la plupart des ordres juridiques occidentaux, font ainsi de la liberté du propriétaire de disposer de ses biens un principe juridique fondamental.

Sans approfondir ici davantage l'interprétation de ces dispositions, on peut affirmer que le CCS reconnaît au propriétaire le droit de disposer librement de ce qui lui appartient. On peut affirmer également, mais sous réserve de la législation sur la protection de l'environnement, que notre législateur autorise tout~homme à intervenir sur l'ordre de la nature, à condition toutefois que le propriétaire du bien en question le permette.

Toutefois, les restrictions que le législateur apporte au principe de la libre disposition de la propriété sont nombreuses. Elles nous intéressent ici plus particulièrement par rapport à notre premier principe et ses limites selon lequel la liberté subit un~ réserve générale qui interdit à rhomme de causer à la nature un préjudice autre que réversible ou négligeable. Nous tenterons notamment de savoir, si la Constitution suisse offre une base suffisante pour préserver la nature de tout préjudice dépassant ce qui serait réversible ou négligeable.

n

^{va sans} dire que le législateur ne saurait tolérer, même de la part du propriétaire, tout emploi des biens. Il lui incombe en effet de protéger

la

société contre l'exercice abusif ou excessif des droits particuliers, si bien qu'il reconnaît, à chaque fois dans l'article même qui protège la libre disposition du propriétaire, le principe d'une limitation possible de celle-ci.

a) L'art. 22tcr al. 2 Cst. autorise la Confédération et les cantons à restreindre, et dans les cas extrêmes à exproprier, les droits de propriété. Toute restriction est bien sûr soumise à un certain nombre de conditions. L'art. 22ter al. 2 Cst. exige premièrement que Fautorité qui arrête une restriction soit au bénéfice d'une attribution cons- 150

titutionnelle et deuxièmement qu'elle procède par voie législative. En outre, elle doit pouvoir invoquer un motif d'intérêt public (16).

A ces trois conditions formulées dans l'art. 22ter, le TF en a ajouté d'autres. La première concerne le problème du conCQurs des n.nrrnesconstitutionnelles. Ainsi, mis à part l'expropriation, les restrictions à l'art. 22ter al. 1 Cst. doivent dans tous les cas respecter les autres normes constitutionnelles et en l'espèce l'institution même de la propriété (lnstitutsgarantie) (17), dont le concept minimal et irréductible garantit, nous l'avons vu brièvement, la possibilité de l'acqusition, de l'utilisation (18) et de la revente du bien en question (19).

La deuxième condition que le TF a ajoutée à l'application de 22ter Cst. concerne le principe de proportionnalité, selon lequel

«une restriction de propriété ne doit pas entraîner une atteinte plus grave que ne l'exige le but d'intérêt public recherché » (20).

Est donc conforme au principe de proportionnalité seulement la mesure qui, pour atteindre le même intérêt public, provoque ratteinte la moins grave aux droits de propriété.

Mais, à part ces conditions développées par le TF, c'est surtout notion cl 'intérêt public de l'art. 22ter Cst. qui mérite notre attention, car elle doit être considérée comme essentielle pour déterminer, éventuellement limiter, l'étendue des droits découlant de la propriété. En effet, c'est au moyen de l'intérêt public que les autorités politiques

(16) En ce qui concerne ces restrictions, le TF avait formulé les deux i (:Xl~;eanc<:s de la base légale et de l'intérêt public déjà avant l'adoption 22ter en 1969. A ce sujet J.-F. AUBERT, Traité, n 2178 et les renvois à la jurisprudence, mais aussi des arrêts plus récents ATF 101, la, 213, 218; 111, la, 93, 96; 113, la, 362, 364.

(17) ATF 113, la, 362, 364.

(18) En ce qui concerne le critère de l'utilisation (<< Moglichkeit,Privaœigenrum ...

zu nutzen» ATF 103, la, 417, 419), relevons en passant que le TF en a adopté une notion très étroite. Ainsi, en matière d'aménagement du territoire, une loi qui interdit tout nouveau type d'utilisation d'un terrain a été reconnue compatible avec les garanties constitutionnelles de la propriété, si elle permet aux propriétaires « de continuer à faire (du terrain) l'usage qu'ils en faisaient jusqu'ici» ATF 103, la, 586, 590.

(19) ATF 103, la, 417, 419.

(20) ATF lOI, la, 502, 511 C. Sb; aussi ATF lia, la, 30, 33 C. 4, 113, la, 362, 364 C. 2.

et judiciaires peuvent défendre « les aspirations politiques, écono- miques et sociales que l'Etat s'avisera de juger conformes au bien de la collectivité" (21).

Le champ d'application de cette notion allant en s'élargissant (22), il était prévisible que, tôt ou tard, le TF l'appliquerait également à la protection de l'environnement, dont l'extension normative continuelle reflète évidemment un intérêt public croissant face aux problèmes de protection de notre milieu vital.

Matériellement, le TF admet que toute sorte d'intérêt public est susceptible de restreindre les droits de propriété. Eu égard à l'art.

22ter Cst. " (ist) grundsatzlich jedes offentliche Interesse geeignet ( ... ), einen Eingriff in das Eigentum zu rechtfertigen ,,(23). Il revient alors au juge de peser l'intérêt du propriétaire au maintien de ses droits d'une part, et l'intérêt public de restreindre ces mêmes droits d'autre part (24). Le TF a admis explicitement que le principe de la pesée des intérêts 5' applique égalemefit'à la protection de l'environnement:

« Die Zulassigkeit eigentumsbeschrankender raumplanerischer und umweltschützender Massnahmen basicrt somit auf einer Interessenabwagung mit der Eigentumsgarantie" (25).

Cet arrêt mérite notre attention parce qu'il met un instrument précieux au service de la protection de l'environnement. Celle-ci se trouve complétée par le concept extrêmement souple de l'intérêt public, permettant aux autorités de mener une véritable politique environnementale (26).

En effet, si la protection de l'environnement fait partie de l'intérêt public, alors elle peut entraîner des restrictions aux droits de propriété,

(21) AUBERT, Traité, n 2183.

(22) AUBERT, Traité, n 2185; aussi supplément 1967-1982, n 2183- 2186.

(23) ATF 106, la, 94, 96. Egalement AUBERT, supplément n 2204- 2206.

(24) Dans ce sens aussi Thomas FLEINER, art. 24septie" n29, in Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse I, état juin 1988, p. 8.

(25) ATF 105, la, 330, 336; concernant la pesée des intérêts aussi 101, la, 502, 514; 103, la, 586, 588 : « Selon la jurisprudence cet intérêt public doit être suffisamment important pour l'emporter sur les intérêts privés des propriétaires ... ». A ce propos aussi AUBERT, supplément ^{i l} 2187 ainsi que les renvois à la jurisprudence.

152

acondiltiontoutefois que leprincipe de la proportionnalité et l'institution la propriété soient respectés (27). Les possibilités qui résultent extension sont très larges et permettent, si les autorités de procéder à une protection très étendue et complète ronn,ernent, même là où il n'y a pas de loi spéciale consacrée objet précis de l'environnement ou de la nature.

Si l'art. 12ter, al. 1 Cst. protège bien le propriétaire contre l'ingérence ue, force est de constater que le même article, conjointement la jurisprudence qui l'accompagne, met à la disposition de l'Etat instrument très complet et puissant, pour contenir le propriétaire l'emploi qu'il fait de ses droits et pour largement l'empêcher porter atteinte - en tant que propriétaire - à l'environnement.

b) La restriction de l'art. 641 al. 1 CC (28) est moins précise celles de l'art. 12ter Cst. La liberté du propriétaire y est tout

1',hr,r~confinée aux limites de la loi. Ces limites sont tracées notamment l'art. 679

ces

protégeant la personne « atteinte ou menacée dommage parce qu'un propriétaire excède son droit» (29).

restriction à la liberté est en réalité la défense de la liberté propriétaire contre toute atteinte illicite de la part d'un autre '."n,·;pr,;re Dans ce sens, l'art. 679 consacre, ensemble avec l'art.

al. 2 CCS, le principe de la limitation réciproque des libertés.

même principe est exprimé également dans l'art. 684 CCS qui du propriétaire de « s'abstenir de tout excès au détriment de

du voisin" (30).

Ces dispositions de droit privé qui règlent l'emploi que le propriétaire le possesseur) est autorisé à faire de son bien ne sont guère (26) A ce propos AUBERT, Traité, n 2183.

(27) Concernant le rapport entre la protection de l'environnement et principes de légalité et de proportionnalité Pierre Louis MANFRINI, Pj;~;,~::~;.;d;fe l'environnement et les libertés individuelles, in Revue de droit

" et de droit fiscal, 5/1989, pp. 321-337.

(28) « 1 Le propriétaire d'une chose a le droit d'en disposer librement, les limites de la loi.

2 Il peut la revendiquer contre quiconque la détient sans droit et repousser usurpation ». Art. 641 CCS.

(29) En ce qui concerne la protection de la santé de l'homme, nous en outre à l'art. 41 CO.

Art. 684, al. 1 CCS. Notons en passant que cette disposition est particulier d'application de l'art 679 CCS.

plus que des limites générales aux droits de propriété. Il est important de noter qu'elles ne visent pas particulièrement la protection de l'environnement, même si elles peuvent bien sûr avoir, on pourraü dire par ricochet, un effet sur celle-ci. Ces dispositions tendent en premier lieu à protéger l'individu, et nOn pas l'eIlvlronn.enoe'lt .. Ainsi, le critère permettant de déterminer si le propriétaire ex'"e"e ses droits, relève essentiellement de la perception du dérangement.

En effet, la jurisprudence prend comme critère non pas une valeur technique précise, comme c'est le cas actuellement par exemple en matière de pollution de l'air mesurée quotidiennement, mais l'impression d'un homme de sensibilité normale. En d'autres termes, ces dis~

positions permettent à l'homme de défendre sa personne ainsi ses biens contre des immissions excessives du voisinage, mais sont pas prévues ni conçues pour protéger les intérêts collectifs que nous pouvons avoir en la protection de l'environnement. En ce sens, ces dispositions de droie'-privé permettent seulement une protection d'étendue limitée, mais qui peut, dans ce cadre restreint, aboutir à des restrictions importantes de la liberté du propriétaire.

Pour revenir à notre question de savoir si la Constitution s ' offre une base suffisante pour préserver la nature de tout

dépassant ce qui est nuisible ou négligeable, nous pouvons fournir maintenant un premier élément de réponse. Si notre législation accorde au propriétaire une large liberté de disposer de ses biens, elle contient également un dispositif potentiellement puissant pour restreindre ces libertés. Ce dispositif s~appuie largement sur la notion d'intérêt public permettant de restreindre de manière décisive la liberté du propriétaire. Toutefois, ces dispositions se caractérisent parune so'uplle",.>

qui laisse une vaste place àl'interprétation. L'efficacité de ces instruments dépendra dans une large mesure de l'interprétation qu'en font les autorités politiques et juridiques (31). Par leur caractère ouvert, les basesconstÎtutÎonnellcs permettent aussi bien une politique restrictive que laxiste et donc plus ou moins de liberté pour le propriétaire de disposer de ses biens.

154

Les restrictions

de

l'article constitutionnel sur

La

protection

de

['environnement (art. 24septies est.)

La notion d'environnement, qui évolue constamment avec [',,)plroJorldlssc,m.ent des connaissances scientifiques, dépasse large-

t l'étendue du concept juridique de propriété. Les éléments de patrimoine commun tels que l'air, l'eau ou le climat qui forment

.::-ensemble un éco-système complexe, ne sauraient être saisis par ce

concept essentiellement particulariste.

Le Conseil fédéral, dans son Message relatif à l'insertion dans Constitution d'un art. 24septies, ainsi que

le

Parlement lors des lél;hélratI' ons sur ce même article, ont à juste titre dénoncé l'insuffisance dispositions de droit privé (CCS et CO) pour la protection l'environnement (32). L'art. 24septies devaitfournir à la protection

l'environnement une base constitutionnelle générale, indépen-

·dante de la notion de propriété.

En effet, la notion d'environnement a reçu une acception large le but de protéger l'homme et son milieu naturel dans son

"èllSeml,le (33). L'art. 24septies Cst., et à travers lui les restrictions

rnant la liberté d'agir sur le monde qui nous entoure, vise seulement les atteintes nuisibles au milieu naturel, mais également en'elle, qui sont incommodantes. Il retient à la fois le critère objectif préjudice scientifiquement déterminable comme des atteintes àlasanté physique de l'homme, mais aussi le critère subjectif d'affections _incommodantes qui diminueraient par exemple la joie de vivre de

Le contenu général de l'art. 24septies réserve aux pouvoirs législatif exécutif une importante marge d'appréciation dans la formulation , ~des lois et ordonnances de mise en application. Toutefois, la formulation

(31) Dans ce sens aussi FLEINER, Commentaire, art. 24"'1""", n 30.

(32) M mage du Conseil Fédéral, Feuille Fédérale 1970 1 773ss ; Délibérations Conseil National du 1 er oct. 1970, Bulletin Officiel 1970, 586 (intervention

(33) « La Confédération légifère sur la protection de l'homme et de Son milieu naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes qui leur -sont portées. En particulier, elle combat la pollution de J'air et le bruit »,

24,ep.ic. al. 1 Cst.

agressive (34) du premier alinéa qui charge la Confédération plus particulièrement de ^« combattre» la pollution de l'air et le bruit, montre la détermination du législateur à prendre des mesures fermes en matière de protection de l'environnement. Elle autorise et même engage les autorités fédérales à une politiq ue ferme et à des mesures énergiques quant à la liberté de disposer de notre milieu naturel.

B) Le principe d'égalité: contenu et applications

La notion d'égalité en droit suisse permet-elle de restreindre de manière égale pour tous la liberté d'agir sur l'environnement et la nature?

Si l'art. 4 Cst. visait initialement surtout l'égalité politique en abolissant les «privilèges de lieu, de naissance, de personnes ou de familles» (35), son sens a été considérablement élargi surtout depuis la deuxième guerre mondiale~-et notamment sous l'influence de l'évolution internationale du droit. En stipulant l'égalité générale entre les hommes (36), la déclaration universelle et la déclaration européenne des droits de l'homme ont aussi eu un impact fondamental en droit suisse, dont

la

notion d'égalité exigera dorénavant de traiter defaçon égale ce qui est égal et de façon différente ce qui est dissemblable.

Il va de soi que la formulation très générale de l'art. 4 al. l Cst. (37) offre surtout au TF, mais également à la doctrine, ulle vaste marge d'interprétation de la notion d'égalité. Si celle-ci n'a pas d'objet précis (Querschnitts-Schutzfunktion (38», sa fonction consiste principalement à assurer une égalité minimale dans l'en- semble de la législation et de l'application du droit. Dans ce sens, la notion d'égalité se caractérise en droit suisse à la fois par une

(34) FLElNER, Commentaire, art. 24'<";", n 63.

(35) «Tous les Suisses sont égaux devant la loi. Il n'y a en Suisse ni sujets, ni privilèges de lieu, de naissance, de personnes ou de familles »,

art. 4 al.1 Cst.

(36) G. MÜLLER, Commentaire, art. 4 CSt., n 1.

(37) G. MÜLLER, Commentaire, art. 4 Cst., n 3, Ulrich HÀFELlN et Walter HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 1984, n 1568, Z. GIACOMETTI et F. FLEINER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 1949, Nachdruck 1965, p. 406.

(38) G. MÜLLER, Commentaire, art. 4 Cst., n 19.

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grande souplesse interprétative et un champ d'application qui s'étend sur le droit dans son ensemble. En principe, la notion d'égalité s'applique donc aussi aux restrictions des libertés en matière de protection de l'environnement et de la nature.

Si l'art. 4 al. 1 Cst. retient la formule de l'égalité devant la loi, consacre au fond à la fois l'égalité dans l'application de la loi et l'égalité dans la loi. La doctrine admet que l'art. 4 Cst. s'adresse au législateur et lui impose d'instaurer l'égalité juridique dans la législation (39). Giacometti/Fleiner par exemple déduisent de la formulation

«devant la loi » que la Constitution ne demande pas seulement lorsque la loi est appliquée concrètement, mais aussi l'égalité contenu normatif (40) et en concluent que le principe de l'égalité

droit s'adresse en premier lieu au législateur.

Quant au contenu exact de ce devoir du législateur de respecter le principe d'égalité, Giacometti/Fleiner soulignent le rapport étroit entre la liberté et l'égalité. En droit public comme en droit privé les restrictions aux libertés sont, à leur avis, soumises au critère d'égaüté (41). L'application conséquente des principes de liberté et d'égalité

restreindre les libertés de manière égale pour tous (42).

Toutefois, cette règle générale demande à être nuancée. En fait, il est très rare de trouver deux situations d'égalité stricte. A défaut

(39) G. MÜLLER, Commentaire, art. 4 Cst., ^fi 30ss ; HAFELIN/HALLER, Bundesstaatsrecht n 1566.

(40) Bundesstaatsrecht p. 403.

(41 «Die unerHisslichen gesetzlichen Beschrankungen in der Ausübung Frc,iheitsrechte,weldte Beschrankungen wesentliche Teile des ëffentlichen Verhaltensrechts, wie des Polizeirechts, des Militarrechts, des Straf- und Strafprozessrechts, ausmachen, müssen fûr alle Normadressaten gleich sein, Ferner müssen auch das übrige ôffentlichrechtliche und das privatrechdichc Verhaltensrecht. die gleich der freiheitlichcn Verfassung im liberalen Staat naturgemass ebenbfalls eine Ordnung der Freiheit bilden und in cinem weitcren Sinn au ch Freiheitsbeschrankungen darstellen, yom Grundsatz der Gleichheit behcrrscht sein ». Bundesstaatsrecht p. 405.

(42) Selon FLEINER« l'égalité de traitement ne se réalise que de manière restreinte dans le cadre de la protection de l'environnement» (Commentaire, art. 24,e^ptie\ n 71). Mais il considère, de manière optimiste, que le législateur peut, au moyen de la LPE, contourner le problème avec le principe de prévoyance qui permet de fixer des taux d'émission suffisamment bas pour éviter de prononcer des interdictions violant le principe d'égalité.

de circonstances identiques, il s'agit d'évaluer chaque cas p en vue de d'un traitement équitable. La notion d'égalité

ainsi non pas comme un concept juridique indépendant, mais comlne.··

un instrument auxiliaire en vue de la justice (43). Du coup, l'é devient un terme relatif qui permet cl' assurer un traitement, sinon égal, du moins semblable à tout ce qui se ressemble, et de

le traitement entre des situations distinctes.

Dans une jurisprudence constante, le TF a développé un rp"';n nombre de critères pour juger la ressemblance et

la

dissemu""".c<

entre des situations données.

Le premier critère concerne les éléments à évaluer dans un concrêt. Le TF s'en tient à la règle générale de ne retenir que faits essentiels: «Etant donnée l'extrême diversité des

existantes, on ne saurait considérer qu'il y a inégalité de ,r"m,ment, au sens de l'art. 4 Cst., que si la différence porte sur des cil·cc.ns'tanc.O$

de fait essentielles" (44). Aussi-générale que soit cette

même si elle laisse libre cours à la discussion sur ce qu'il fa!lt ,:ollsidérelt comme essentiel, elle fixe au moins le principe qu'il ne saurait avoir d'appréciation générale. Au contraire, les considérations l'équité exigent en premier lieu un processus d'abstraction qui re'lUlt les circonstances à quelques points essentiels.

La deuxième règle dit que l'égalité de traitement est violée les critères retenus établissent des «distinctions qui ne tnl1rvp,,,i aucune justification objective dans la situation à réglementer»

ou s'ils négligent des distinctions qui s'imposent (46). Cette deuxièrne règle, tout aussi générale que la précédente, est explicitement SOUIT,i", à l'évolution de la société, car le TF remarque: « Die Frage, für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in zu regelnden Verhaltnissen ersichtlich ist, kann zu vers<:hiedenen Zeiten verschieden heantwortet werden, je nach den hem;cflerld"n\

Anschauungen und Zeitverhaltnissen" (47). Il va sans

renvoi de notre Cour suprême à l'esprit du temps laisse au le~;l>J.aLt

(43) A ce sujet GIACOMETTI/FLEINER, Bundesstaatsrecht, p.

(44) ATF 103 la 517, 519.

(45) ATF 114 la 8, 12 C. 3, mais également 110 la 7, 13 C. 2b.

(46) ATF 106 lb 188 C. 4a; 110 la 7, 13 C. 2b.

(47) ATF 110 la 7, 14 C. 2b.

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