La loi sur la protection de l'environnement : jurisprudence de 1995 à 1999

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La loi sur la protection de l'environnement : jurisprudence de 1995 à 1999

BELLANGER, François, DEFAGO GAUDIN, Valérie, MONTINI, Marc Fabrice

BELLANGER, François, DEFAGO GAUDIN, Valérie, MONTINI, Marc Fabrice. La loi sur la protection de l'environnement : jurisprudence de 1995 à 1999. Le droit de l'environnement dans la pratique , 2001, vol. 15, no. 1, p. 1-116

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La loi sur la protection de 1' environnement Jurisprudence de 1995 à 1999

par François Bellanger, Professeur à l'Université de Genève, avocat avec la collaboration de Valérie Defago Gaudin et Marc Fabrice Montini, titulaires du brevet d'avocat, assistants à l'Université de Genève

Sommaire

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I. INTRODUCTION 2

II. LES PRINCIPES 2

III. L'ÉTUDE D'IMPACT SUR L'ENVIRONNEMENT 20

IV. LA PROTECTION CONTRE LES CATASTROPHES ET

LES ACCIDENTS MAJEURS 34

V. LA PROTECTION CONTRE LES IMMISSIONS 34

VI. LES ORGANISMES DANGEREUX POUR L'ENVIRONNEMENT 71

vn.

LES DÉCHETS 72

VIII. LES DISPOSITIONS PÉNALES DE LA LPE 89

IX. LA PROTECTION JURIDIQUE 89

X. QUESTIONS PARTICULIÈRES JO]

XI. CONCLUSION 108

TABLE DES MATIÈRES 109

URP/DEP 2001/1

1. INTRODUCTION

Cette rétrospective de la jurisprudence en matière de droit de l'environnement entend présenter et résumer les principaux arrêts du Tribunal fédéral pendant les années 1995 à 1999. Elle reprend la structure de la loi fédérale sur la protection de l'environnement afin de faciliter les recherches du lecteur et de conserver une unité avec la précédente contri- bution de THÉO LORETAN, KLAUS VALENDER et RETO MORELL (rédigée en allemand; DEP 1995 p. 165 ss.) et la traduction par JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY et ARIANE A YER (DEP, mai 1996, numéro spécial, p. l ss.).

En raison de la modification de certaines dispositions de la LPE, un chapitre ayant même été l'objet d'une refonte complète, nous nous limiterons dans cette contribution à exposer la jurisprudence relative aux nouvelles dispositions. Les arrêts rendus sur la base des anciennes dis- positions ne seront examinés que dans la mesure où les principes dégagés apparaissent demeurer d'actualité.

II. LES PRINCIPES

A. EN GÉNÉRAL

Le présent chapitre traite des principes generaux du droit de l'environnement, à savoir le principe de prévention, le principe de causalité et le principe de coordination formel et matériel, ainsi que des modalités d'application de certains principes constitutionnels.

B. LE PRINCIPE DE PRÉVENTION

Ancré à l'article 1, alinéa 2, LPE, le principe de prévention prescrit que les atteintes à l'environnement susceptibles de devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif et assez tôt.

Nous analyserons en premier lieu sa portée, puis sa mise en œuvre, en distinguant ses modalités, le caractère économiquement supportable des mesures et le traitement des cas bagatelles. Enfin, nous présenterons quelques cas d'application de ce principe.

]. La portée du principe de prévention

Le principe de prévention a été édicté par précaution, en vue notamment d'écarter tous les risques imprévisibles et néfastes pour l'en- vironnement. Dans ce but, il impose le respect d'une marge de sécurité prenant en considération les incertitudes liées aux effets à long terme des atteintes à l'environnement.

Selon un arrêt du 1 ^cr avril 1998 (A TF 124/1998 II 219 = JT 1999 1 776 =DEP 1998 215 = RDAF 1999 1 632), les dispositions sur la limita- tion préventive des émissions doivent être appliquées pour tous les projets entraînant des atteintes au sens des articles 1 et 7 LPE (DEP 1997 213 = RDAF 1998 1618), sous réserve des cas bagatelles.

Dans le cadre d'une affaire relative à l'obligation de construire des places de stationnement en sous-sol (DEP 1998 55 = RDAF 1999 1 627), le Tribunal fédéral a ainsi retenu que le principe de prévention impose l'application non seulement des dispositions sur la réduction des immis- sions, mais aussi celles sur la limitation préventive des émissions. Il importe en effet de prévoir une marge de sécurité qui prenne en considé- ration l'incertitude sur les effets à long terme des pollutions.

Cet aspect «sécuritaire» du principe de prévention a également été concrétisé par deux décisions en matière d'organismes dangereux (voir infra le chapitre VI.).

Le principe de prévention n'a toutefois qu'un caractère limitatif et n'entend en principe pas éliminer toute émission. Il ne sous-entend pas que les personnes incommodées par une installation ne sauraient endurer la moindre gêne. Le mandat conféré à ce principe est de restreindre les nuisances, non de les éliminer (DEP 1998 215). Dans ce sens. le Tribunal fédéral a retenu (ATF 124/1998 II 517 = JT 1999 I 658 =DEP 1998 728

= RDAF 1999 1 625) que l'application de l'article 11. alinéa 2, LPE présente d'étroits points communs avec celle du principe de proportion- nalité, sans pour autant que leurs portées se recouvrent.

On ne peut dès lors se fonder sur le principe de prévention pour ordonner la mise hors service d'une installation dans le cadre d'un assai- nissement qu'à titre exceptionnel, soit en cas d'impérieuse nécessité. Dans un cas relatif à un carillon sur la façade de la maison d'un bijoutier (DEP 1997 480 = RDAF 1998 1 626), le Tribunal fédéral a nié qu'il s'agissait d'un tel cas, considérant cette atteinte moindre que celle qui découlait d'une installation de tir et qui avait été qualifiée de non exceptionnelle dans un arrêt du 12 avril 1994 (ATF 120/1994 lb 79 =DEP 1994 138).

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Par ailleurs, la LPE ne confère aucun droit au calme absolu, et surtout pas durant la journée (DEP 1998 529 = RDAF 1999 I 630).

Le principe de prévention est concrétisé dans des dispositions parti- culières de la législation fédérale ou lors de leur mise en œuvre.

S'agissant du bruit et des installations stationnaires, l'article 7, alinéa 1, litt. a, OPB matérialise le principe de prévention, par référence à l'article 11, alinéa 2, LPE (DEP 1998 55 = RDAF 1999 I 627). Il en va de même pour l'article 8 OPB (ATF 125/1999 II 643 =DEP 2000 337).

Le chiffre 512 de l'annexe OPair, qui prévoit une distance minimale à respecter jusqu'à la zone habitée, est également une mesure de limitation préventive fondée sur l'article 11, alinéa 2, LPE. Dans l'affaire en cause, qui avait trait à la construction d'une installation d'engraissement de porcs (DEP 1997 205 = RDAF 1998 1 618), le Tribunal fédéral a retenu qu'il ne doit pas être appliqué de manière rigide et absolue, mais dans le respect du principe de la proportionnalité. On peut donc exiger des voisins, dans une zone à bâtir mixte ouverte aux constructions artisanale et com- merciale qui ne compromettent pas gravement un séjour agréable et sain, une tolérance accrue à l'égard des nuisances provenant d'installations polluantes. Dans le cas d'espèce, la distance minimale à respecter doit donc être calculée par rapport à la première maison d'habitation et non plus par rapport à la limite de la parcelle.

La prise en compte des circonstances locales peut également imposer des variations dans la mise en œuvre de ce principe. Selon le Tribunal fédéral (DEP 1998 55 = RDAF 1999 I 627), l'article 11, alinéa 2, LPE constituant une norme juridique indéterminée et vu les différences structurales et économiques entre les diverses régions du pays, comme des besoins différents en matière de protection de l'environnement, notamment dans le domaine de la protection contre le bruit, on ne saurait se référer à une interprétation trop schématique de cette disposition. Pour ce motif, il est exclu de définir de manière générale, pour l'ensemble du territoire, les mesures de limitations des émissions raisonnables pour telle ou telle construction. Dès lors, les autorités cantonales disposent d'un pouvoir d'appréciation en la matière.

2. La mise en œuvre du principe de prévention a) Les modalités de la mise en œuvre

Le principe de prévention impose en principe une stratégie en deux temps de la part des autorités: premièrement, appliquer le principe de

prévention tel qu~ ~écrit ci-de~~us et, ado~ter ~n c~rt~in nombre. de mesures, puis, ulteneurement, s il est etabh ou a prevmr que lesdites mesures ne suffisent pas, en prévoir d'autres. Cette démarche s'applique notamment aux procédures de planification routière. Ainsi, toutes les mesures destinées à réduire les émissions permises par l'état de la techni- que et économiquement supportables doivent être prises lors de la cons- truction ou de l'extension d'une route. Il s'agira principalement des mesures d'exploitation qui influencent la configuration de l'ouvrage et qui ressortissent à la compétence de l'autorité d'approbation des plans ou à celle du maître de l'ouvrage. En revanche, les mesures de régulation du trafic _ plus particulièrement les limitations de vitesse - ne seront adoptées qu'ultérieurement, une fois le résultat des mesures de réduction des émissions connu (A TF 122/1996 II 97 = JT 1997 I 469 = DEP 1996 373 = RDAF 1997 I 524).

Lors de la mise en œuvre de ce principe, il est nécessaire de procéder à une analyse globale du projet et des mesures envisagées en tenant compte non seulement de leurs conséquences éventuelles sur des tiers, mais aussi des autres projets dans le secteur en cause. Le principe de prévention implique donc de prendre en considération les comportements des tiers.

Ainsi, dans un arrêt relatif à la route de contournement de Flims (ATF 124/1998 II 517 = JT 1999 l 658 =DEP 1998 728 = RDAF 1999 1 625), le Tribunal fédéral a relevé que la couverture d'un pont réduiraient certes la charge acoustique pour le bien-fonds des recourants, mais augmenterait la concentration en monoxyde de carbone aux entrées du tunnel, avec les dommages correspondants pour les tiers. On ne saurait prétendre que les mesures préventives au sens de l'article 11, alinéa 2, LPE sont toujours inadmissibles lorsqu'elles génèrent un préjudice pour les tiers. En procédure d'autorisation de construire ou d'approbation des plans, les recourants peuvent invoquer les principes de prévention et de proportionnalité en vue de requérir la limitation préventive des émissions voire, au gré des circonstances, l'amélioration du projet. Ils ne sont cependant pas autorisés à imposer des variantes personnelles au projet, à tout le moins pas des variantes qui occasionnent d'importantes nuisances pour les tiers. Il serait contraire au sens et au but de l'article 11, alinéa 2, LPE que les mesures de prévention conduisent à une extension indésir- able de la procédure, du point de vue tant matériel que temporel.

Dans une affaire concernant la construction d'un centre commercial avec parking, le Tribunal fédéral a jugé (A TF 124/1998 II 272 = JT 1999

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1 666 =DEP 1998 197) qu'il est obligatoire de tenir compte de l'augmen- tation prévisible de la circulation en raison d'autres projets de construc- tion, en l'espèce l'autorisation d'un centre commercial comprenant 510 places de parc, la planification d'un McDonald avec «drive through window» et la prévision de 4'000 nouvelles places de stationnement. Dans cette situation, des mesures préventives en vue de limiter les émissions dues à la circulation s'imposent, ce d'autant plus que les valeurs limites d'immissions sont dépassées.

b) Le caractère économiquement supportable des mesures

Les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons seront restreints en priorité par des mesures prises à la source, soit au lieu de leur émission (article 11, alinéa 1, LPE). Ces mesures s'appliquent, selon le Tribunal fédéral (DEP 1998 529

=

RDAF 1999 I 630), aussi bien aux installations nouvelles qu'à celles déjà existantes. Les exigences pour ces dernières ne sont toutefois pas aussi élevées que celles prévues pour les installations nouvelles.

En outre, toutes les mesures possibles ne peuvent être imposées aux installations déjà existantes ou nouvelles. La limitation des émissions indépendamment des nuisances existantes est réalis~e dans la mesure permise par l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (article 11, alinéa 2, LPE).

Le caractère économiquement supportable d'installations non publi- ques s'apprécie, en matière de pollution sonore, en se fondant sur une entreprise moyenne économiquement saine de la branche concernée (article 4, alinéa 3, OPair), par exemple un centre d'achat de même importance (ATF 124/1998 II 272 = JT 19991666 =DEP 1998 197).

En revanche, pour les installations publiques, le caractère économi- quement supportable est évalué non pas au regard des traditionnels prin- cipes d'économie d'entreprise mais à l'aune du principe de proportionnali- té.

Le Tribunal fédéral a estimé que la couverture d'un pont ou la réalisation d'un tunnel peuvent constituer des mesures excessives. Le Conseil d'Etat du canton des Grisons avait approuvé en avril 1996 un projet de contournement routier de Flims empruntant notamment le pont de la Flem et le tunnel de Prau Pultè, ordonnant en complément que les entrées du tunnel soient munies de protections acoustiques et que le

parapet du pont soit équipé avec des matériaux antibruit. Des recourants avaient contesté en vain cette approbation auprès du Tribunal administra- tif, puis avaient recouru au Tribunal fédéral en argumentant notamment que la limitation préventive des émissions prescrite à l'article 11, alinéa 2, LPE justifierait de recouvrir le pont sur la Flem et de construire simul- tanément un tunnel continu de Flims-Est à Flims-Ouest. Le Tribunal fédéral a rejeté leur recours, retenant que si l'état de la technique et les conditions d'exploitation permettent certes de réaliser leurs vœux, celui-ci n'est économiquement pas supportable. En effet, selon le Tribunal fédéral, le projet étant conforme aux valeurs de planification déterminantes, les mesures supplémentaires de réduction des émissions ne seront considé- rées comme économiquement supportables que si en vertu du principe de proportionnalité, une augmentation relativement faible des dépenses con- duit à une réduction notable des émissions. Cela n'était pas le cas en l'espèce (ATF 124/1998 II 517 = JT 1999 l 658 =DEP 1998 728 = RDAF

1999 1 625).

Dans un arrêt du 1 cr avril 1998 relatif à la construction d'une ligne à haute tension (ATF 124/1998 II 219 = JT 1999 I 776 =DEP 1998 215 = RDAF 1999 I 632), comme l'atteinte due aux rayons électriques et électromagnétiques dans le cas d'espèce était bien inférieure aux valeurs limites déterminantes, le Tribunal fédéral a estimé qu'il ne fallait pas poser des exigences trop strictes. Dès lors, le prix d'une ligne câblée, qui coûte deux à cinq fois plus cher qu'une ligne aérienne, n'était écono- miquement pas supportable.

Le Tribunal fédéral a également considéré (ATF 121/1995 II 378 = JT 1996 I 492 =DEP 1996 356), suite à la décision du DETEC relative au tronçon 4 de la ligne des nouvelles transversales ferroviaires Mattstetten- Rothrist qui a fait l'objet d'un recours de droit administratif, que les CFF ont notamment amélioré le matériel roulant - les voitures des voyageurs - et qu'ils se sont engagés à faire passer les trains de marchandises de nuit autant que possible sur la nouvelle ligne empruntant le tunnel de Murgen- thal. Ils ont donc entrepris ce qui était possible sur les plans de la technique et de l'exploitation et ce qui était supportable d'un point de vue économique; partant, ils ont satisfait au principe de prévention.

Au surplus, en matière de mesures de protection contre le bruit en bordure d'une autoroute, nous renvoyons le lecteur à l'arrêt publié in ZBl 1996 518 =DEP 1996 833 = RDAF 19971533 (voir infra le point V. A.

3. a)).

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Enfin, le Tribunal fédéral a jugé que si le transport, le traitement et la valorisation de déchets entraînent pour l'environnement des nuisances plus importantes que les avantages que l'on pourraient en retirer à cet égard, il faut admettre que ces opérations ne sont pas supportables économiquement au sens de l'article 12, alinéa 3, OTD (DEP 1997 584::

RDAF 1998 1614).

S'agissant des constructions privées, la question centrale reste Je stationnement des véhicules.

En ce qui concerne des places de stationnement en sous-sol, Je Tribunal fédéral a considéré (DEP 1998 55

=

RDAF 1999 1 627) que Je prix plus élevé pour un garage souterrain est justifié par une plus grande sécurité et un plus grand confort. Il faut selon lui prendre ces chiffres en considération dans le cadre de la plus-value qui en résulte pour la cons- truction, de sorte qu'en l'espèce le parking souterrain est financièrement supportable au sens où l'entend l'article 11, alinéa 2, LPE.

De même, l'impossibilité de prendre d'autres mesures peut justifier des exigences ayant un coût élevé. Dans le cadre d'un projet de construc- tion d'un ensemble de 36 maisons familiales, 45 places de stationnement à ciel ouvert étaient prévues par le maître de l'ouvrage. L'autorité cantonale compétente a décidé que le parking devait être souterrain. Le Tribunal fédéral a confirmé cette décision (DEP 1998 55 = RDAF 1999 1 627) au motif qu'aucune mesure adéquate ne pouvait remplacer celle exigée; des parois antibruit n'étaient pas envisageables, tant pour des raisons spatiales qu'esthétiques. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs relevé que même si de telles mesures suffisaient au respect des valeurs de planification, les exigences de l'article 11, alinéa 2, LPE s'appliquent cumulativement à celles de l'article 25 LPE, de telle sorte que si des mesures réduisant davantage le bruit sont possibles, elles s'imposent aux conditions posées par l'article 11, alinéa 2, LPE.

c) Les cas bagatelles

Selon un arrêt du le' avril 1998 (ATF 12411998 II 219 = JT 1999 1 776 = DEP 1998 215 = RDAF 1999 1 632), le principe de prévention n'exige pas de mesures supplémentaires lorsqu'il s'agit d'un cas bagatelle (voir ATF 117 lb 28 = JT 1993 1 460). La limite est toutefois difficile à tracer. En l'espèce, la charge sur l'environnement est faible, même si elle ne peut être définie comme un cas bagatelle. Etant donné que le principe de prévention est destiné à limiter les émissions, les mesures requises

dans le cas particulier entraînaient des dépenses considérables qui n'étaient pas économiquement supportables, compte tenu de la faible charge sur l'environnement.

3. Quelques cas d'application

Dans un arrêt relatif à une route de contournement (ATF 124/1998 II 517 = JT 1999 1 658 =DEP 1998 728 = RDAF 1999 1 625), selon le Tribunal fédéral, il n'est pas possible d'affirmer que, même si les valeurs de planification sont respectées, toutes les mesures de limitation pré- ventive des émissions exigibles en vertu de l'article 11, alinéa 2, LPE ont déjà été prises. Un projet ne satisfait pas à la LPE au motif qu'il respecte les valeurs d'exposition déterminantes. Il s'agit bien davantage d'examiner chaque cas particulier à l'aune des critères prévus aux articles 11, alinéa 2, LPE respectivement 7, alinéa 1, litt. a, OPB et de décider si le principe de prévention justifie des limitations supplémentaires. Dans ce contexte, il convient notamment de s'assurer que les émissions inutiles sont évitées.

Dans un arrêt concernant la construction d'un tronçon de route nationale assurant la jonction de la Suisse centrale avec l'aéroport de KJoten et avec la Suisse orientale, le Tribunal fédéral a retenu que toutes les mesures réalisables sur le plan de la technique et de l'exploitation et économiquement supportables sont à prévoir en cas de construction et d'élargissement de routes, dès que ces mesures sont aptes à limiter les nuisances dues au trafic routier (A TF 122/1996 II 97 = JT 1997 1 469

=

DEP 1996 373 = RDAF 1997 1 524).

Dans l'arrêt Grancia (DEP 1995 498), le juge cantonal avait retenu que la construction projetée n'était pas seule responsable des émissions excessives, le degré élevé de pollution de l'air dans la région étant essentiellement dû au trafic autoroutier, raison pour laquelle il n'avait pas appliqué les limites plus sévères prévues aux articles 11, alinéa 3, LPE et 5 OPair. La Haute Cour a relevé qu'il importe peu que le parking ne soit pas la source principale des émissions polluantes puisque aux termes de l'article 8 LPE les atteintes doivent être évaluées collectivement et dans leur action conjointe. A ses yeux, il est en outre impossible de dissocier les nuisances découlant de la surface de stationnement de celles causées par l'autoroute, car autrement, dans les zones où la pollution est élevée, particulièrement le long des autoroutes, chaque augmentation de la pollu- tion de l'air serait acceptée, ce qui est contraire au principe de prévention.

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Le 5 mars 1996, dans un conflit concernant le bruit d'une usine de fabrication de produits anti-corrosifs et thermolaqués implantée à proxi- mité d'une zone d'habitation (DEP 1997 150 = RDAF 1998 1 624), le Tribunal fédéral a jugé que le principe de prévention fondé sur l'article 11, alinéa 2, LPE est étranger à la protection contre les immissions accordée par le droit privé. Ce principe n'est pas applicable dans une procédure civile où la sanction judiciaire de l'article 684 CC suppose nécessairement un excès d'immissions.

Dans les domaines qui ressortissent à l'application de l'article 25, alinéa 1, LPE, le principe de prévention suppose que l'on examine, déjà au cours de la procédure d'autorisation de construire ou des procédures qui lui sont coordonnées, de manière approfondie, si les valeurs de planification seront probablement respectées et que l'on fixe les mesures de limitation en vue de faire respecter ces valeurs ou les contraintes de la prévention. Un tel examen ne saurait être repoussé à un stade ultérieur (DEP 1997 577 = RDAF 19981612).

Dans une affaire où la Commune de Montana avait planifié la construction d'un grand complexe multifonctionnel, dont une tour panora- mique de 43 mètres, reliée par une passerelle à la station de télécabine, au centre du village (DEP 1998 145 = RDAF 1998 1 185), la Haute Cour a jugé qu'un tel projet nécessitait, déjà au stade du pfan de quartier, des mesures propres à diminuer préventivement les émissions. En omettant de le faire, les autorités compétentes ont violé le principe de prévention.

S'agissant d'un projet de construction, le droit fédéral n'exige pas que l'on étudie déjà au stade de l'autorisation préalable au sens du droit can- tonal genevois la nécessité de mesures de limitation des émissions à titre préventif au sens des articles 11, alinéa 2, et 12, alinéa 1, LPE, à savoir l'application de prescriptions en matière de construction et d'équipement, ainsi qu'en matière de trafic et d'exploitation. Cet examen peut être reporté jusqu'à la procédure d'autorisation définitive. Dès lors, le Tribunal administratif pouvait, sans violer le principe de prévention, constater que le projet était conforme au droit fédéral sans examiner dans le détail toutes les questions qui touchent à l'application de ce droit (DEP 1997 534).

Lors d'une affaire où des voisins se plaignent du bruit émanant d'un Tea-room (ATF 123/1997 II 325 = JT 1998 I 459 = DEP 1997 484

=

RDAF 1998 1 620), le Tribunal fédéral a indiqué que le principe de prévention veut que la transformation d'une installation existante qui ne produisait que peu ou pas de bruit en une nouvelle installation bruyante

doit être évaluée en principe comme la construction d'une nouvelle installation fixe, soit sur la base de l'article 25 LPE et non pas en vertu de l'article 8 OPB.

Dans un arrêt concernant la construction d'un stand de tir à proximité d'une zone d'habitation (DEP 1997 35 = RDAF 1998 1 622), le Tribunal fédéral a confirmé que la protection contre le bruit impose l'application cumulative des exigences relatives au maintien des valeurs de planifica- tion et à la limitation des émissions au sens de l'article 11, alinéa 2, LPE.

En effet, les valeurs de planification ne constituent pas des limitations d'émission au sens de l'article 12 LPE. Elles ne peuvent donc servir de référence pour la limitation préventive des émissions dans un cas parti- culier. Elles définissent uniquement un cadre général conformément au principe de planification fixé à l'article 3, alinéa 3, litt. b, LAT et au principe de prévention de l'article 1, alinéa 2, LPE. Les valeurs de plani- fication concrétisent la limitation préventive des immissions au sens où l'entend l'article 3, alinéa 3, litt. b, LAT, et non celle de la réduction préventive des émissions au sens où l'entend l'article 11, alinéa 2, LPE.

C. LE PRINCIPE DE CAUSALITÉ

J. La portée du principe

Le principe de causalité, qualifié également comme principe du polleur-payeur, résulte de l'article 2 LPE qui stipule que la personne qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais. Il a pour objectif l'imputation des coûts liés à l'utilisation des ressources naturelles et aux atteintes à l'environnement, en les mettant à charge de celui qui utilise ces ressources ou porte atteinte à l'environne- ment.

L'article 2 LPE n'est pas une norme de comportement: il n'indique pas quand, par qui et à quelles conditions une mesure de protection ou de remise en l'état doit être effectuée. Dès lors, il doit être concrétisé par une autre règle légale, tels notamment les articles 32a, 48 et 59 LPE. Le principe de causalité doit être pris en considération pour déterminer le sens actuel de ces dispositions comme de l'article 8 LPEP (disposition demeurée en vigueur jusqu'au 31 octobre 1992 et remplacée depuis par l'article 54 LEaux, ATF 122/1996 II 26 =DEP 1996 437 = RDAF 1997 1 521).

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Pour déterminer qui doit assumer les coûts d'une atteinte, la juris- prudence se réfère à la notion usuelle de «perturbateur» en distinguant le perturbateur par comportement et par situation. Le premier est la per- sonne dont les actes ou les omissions, ou ceux des tiers qui dépendent d'elle, ont provoqué la mise en danger ou l'atteinte illicite. Le second est celui qui a le pouvoir de disposition juridique ou factuel sur la chose à l'origine de la situation illicite.

2. Les cas d'application a) En matière de bruit

Dans le cadre de l'isolation d'un bâtiment d'habitation nouveau contre le bruit intérieur, l'autorité cantonale compétente a imposé, en application de l'article 35 OPB, au maître d'ouvrage d'exécuter des mesures supplé- mentaires de protection. Le Tribunal fédéral a retenu que, faute de base légale, cette tâche ne peut lui être imposée et qu'elle doit être réalisée par l'autorité cantonale compétente qui répartira les frais entre les personnes concernées. A ce stade, comme le maître de l'ouvrage a vendu une partie des appartements à des tiers et qu'il n'a donc plus le pouvoir d'en disposer, il faut appliquer les prescriptions en matière de protection de l'environne- ment ayant pour but d'empêcher ou de supprimer des situations contraires à la réglementation de police, en se fondant sur les principes généraux de police; ce sont donc les principes applicables au perturbateur qui sont déterminants (voir à ce propos ATF 118/1992 lb 407 = JT 1994 1 483).

Les frais doivent dès lors être supportés par les perturbateurs, en l'espèce le maître de l'ouvrage en tant que perturbateur par comportement et les copropriétaires (dont le maître de l'ouvrage fait partie), ou la communauté des copropriétaires, en tant que perturbateurs par situation (ATF 122/1996 II 65 = JT 1997 1495 =DEP 1996 403 = RDAF 19971539).

b) En matière de déchets

On ne saurait déduire du principe de causalité de l'article 2 LPE que seule une répartition des frais en fonction de la quantité effective des ordures est admissible (DEP 1996 829 = RDAF 1997 1 513). Cette inter- prétation est confirmée par le Tribunal fédéral dans un arrêt relatif à une taxe de base zurichoise sur les déchets (DEP 1997 39 = RDAF 1998 1 610) où la Haute Cour retient que le principe de causalité n'exige pas de

répartir les coûts exclusivement de manière proportionnelle à la quantité de déchets produite.

En ce qui concerne la question du financement de l'élimination des déchets et leur assainissement, nous renvoyons le lecteur respectivement aux points infra VII. E. et VII. F. Nous rappellerons juste qu'avant l'entrée en vigueur des articles 32c à 32d LPE, le Tribunal fédéral a jugé que l'obligation d'assainir un site contaminé se détermine selon le principe du perturbateur (DEP 1996 411 = RDAF 1997 1 518).

c) En matière de prévention d'une pollution ou d'assainissement

Le principe de causalité justifie la perception des frais encourus par l'autorité suite aux mesures prises pour empêcher une pollution imminen- te ou pour déterminer l'existence d'une pollution et y remédier (A TF 122/1996 II 26 =DEP 1996 437 = RDAF 1997 1 521).

Aux termes de l'article 59 LPE, les frais provoqués par des mesures que les autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente, ainsi que pour en déterminer l'existence et y remédier, sont mis à la charge de celui qui en est la cause.

Cette disposition ne s'applique pas seulement aux frais causés par les mesures visant des atteintes imminentes à l'environnement, nécessitant l'intervention de l'autorité dans un laps de temps très bref. Elle vise

!'ensemble des cas dans lesquels l'autorité doit agir et où, pour des motifs de fait ou de droit, une procédure administrative tendant à une décision exécutoire est impossible ou inadéquate, par exemple en raison de l'urgence, notamment parce que l'auteur de l'atteinte ne peut pas être identifié à temps, ou, surtout, n'a de toute manière pas les moyens techniques, économiques ou juridiques d'agir lui-même.

Le remboursement des frais fondé sur l'article 59 LPE ne porte que sur les frais des mesures nécessaires à la sauvegarde des eaux ou de l'environnement, à l'exclusion du coût d'autres mesures de sécurité ou d'autres frais consécutifs à l'événement. Néanmoins, les frais ne sauraient être déterminés de façon trop restrictive; dans le cas particulier, les frais d'élimination de boues d'épuration polluées peuvent comprendre selon le Tribunal fédéral non seulement les débours nécessaires à cette fin, mais aussi le sacrifice des boues elles-mêmes, en tant que celles-ci, normale- ment, se prêtent à l'utilisation agricole et ont dès lors une valeur marchan- de (ATF 122/1996 II 26 =DEP 1996 437 = RDAF 1997 I 521).

URP/DEP 200 Ill 13

Dans le même sens, dans un arrêt du 9 janvier 1996 (DEP 1996 331), le Tribunal fédéral a connu du recours d'une entreprise condamnée à prendre à sa charge les frais résultant d'un site contaminé. La Haute Cour a en premier lieu relevé que lorsque la LPE oblige une personne à prendre des mesures - en l'espèce l'assainissement d'un site contaminé - et que cette dernière y donne suite, elle est considérée comme étant à l'origine de cette mesure et doit en supporter les frais conformément à l'article 2 LPE.

Considérant ensuite que l'article 59 LPE règle exclusivement la responsabilité pour les frais résultant de mesures de sécurité ou de mesures tendant à remédier à une atteinte imminente prises par les autori- tés, le Tribunal fédéral nie que le recourant puisse reprocher à l'autorité compétente de ne pas avoir pris en compte la présence d'autres responsables de la pollution. La question de savoir si des tiers ont contri- bué à l'accumulation de déchets et doivent de ce fait également être considérés comme étant à l'origine de cette mesure au sens de l'article 2 LPE ne peut être tranchée sous l'angle de l'article 30, alinéa 1, LPE. En effet, le législateur a sciemment décidé que les frais résultant de l'élimina- tion des déchets incombe en premier lieu au détenteur desdits déchets.

D. LA COORDINATION MATÉRIELLE ET FORMELLE

l. Généralités

Dans une jurisprudence maintenant bien établie suite à l'arrêt de prin- cipe dit de Chrüzlen (A TF 116/1990 lb 50 = DEP 1990 157 = JT 1992 1 469), le Tribunal fédéral a jugé que si, pour la réalisation d'un projet, il est nécessaire d'appliquer des dispositions légales différentes entre lesquelles il existe une imbrication telle qu'elles ne sauraient être appliquées in- dépendamment les unes des autres, il convient d'assurer leur coordination matérielle, à savoir la prise en considération et la pesée globale, à un moment donné, de tous les intérêts en cause.

Lorsqu'une seule autorité de première instance est compétente, les problèmes de coordination matérielle se traitent ainsi qu'évoqués ci- dessus. En revanche, si plusieurs autorités sont compétentes pour trancher différentes questions juridiques liées entre elles, elles doivent harmoniser l'application du droit et dégager ainsi un résultat qualitativement équi- valent. Du point de vue formel, il faut dès lors au minimum que toutes les décisions nécessaires soient notifiées en même temps, de manière groupée, et qu'une voie de recours unique soit ouverte contre elles, auprès

d'une instance habilitée à juger, dans une décision globale, de tous les griefs invoqués.

Le principe de coordination vaut non seulement en prem1ere instance, mais également en procédure de recours (DEP 1996 251). Il est concrétisé dans certaines dispositions légales, par exemple l'artîcle 20 OTD.

2. La coordination entre les autorités cantonales et les autorités fédérales (ATF 122119961181 = JT 1997 1 523 =DEP 1996 642) La réalisation de la coordination matérielle par l'intervention d'une seule autorité de première instance est impossible lorsque les dispositions applicables à un même projet relèvent en première instance à la fois d'autorités cantonales et fédérales. Une procédure échelonnée dans le temps peut pallier cet obstacle: l'autorité cantonale doit solliciter les pré- avis des autorités fédérales au cours de la procédure cantonale de première instance qui pourrait de la sorte se dérouler de manière coor- donnée. A son terme, les autorités fédérales rendraient leurs décisions, mais seraient liées par le contenu de leur préavis, sous réserve de l'appari- tion d'éléments nouveaux au cours de la procédure. Ce mécanisme s'appuie toutefois sur la prémisse que les autorités fédérales rendent un préavis positif.

Ainsi, analysant la situation juridique d'un projet de route nécessitant un défrichement, non soumis à l'article 13a, alinéa 1, OEIE dans la version du 5 septembre 1995, le Tribunal fédéral examine si le Conseil d'Etat compétent pour la procédure décisive en matière d'EIE peut ignorer un préavis négatif de l'autorité forestière fédérale lorsqu'il autorise un projet après en avoir pesé tous les intérêts. Suite à une analyse des dispositions relatives au défrichement figurant dans la LFo, le Tribunal fédéral conclut que l'autorité forestière dispose d'une compétence priori- taire par rapport aux autorités compétentes en matière d'aménagement du territoire. Cette priorité n'existe que sur le plan de la procédure; matériel- lement, on ne saurait favoriser le bien «forêt» par rapport à d'autres biens d'égale importance. Cette solution s'accorde avec l'article 21 OEIE (voir infra le point III. D. 1.). En conséquence, l'autorité cantonale compétente ne peut pas ignorer un préavis négatif de l'autorité fédérale. Si elle entend approuver un plan malgré le préavis négatif, il lui faut obtenir, par la voie judiciaire, une autorisation de défrichement. La décision du Conseil d'Etat du canton de Saint-Gall a été jugée contraire au principe de coordination.

URP/DEP 2001 Il 15

De plus, pour apprécier le rapport de l'impact sur l'environnement, le service cantonal spécialisé est tenu en principe de prendre en considéra- tion l'avis de l'OFEFP sur la question du défrichement. En l'espèce, cette lacune n'a pas eu de conséquences selon le Tribunal fédéral, toutes les parties à la procédure, dont le Conseil d'Etat, ayant connaissance du préavis négatif.

Enfin, le Tribunal fédéral relève dans cette affaire que l'OFEFP ne peut rendre un préavis obligatoire que s'il dispose de toutes les informa- tions nécessaires. Or, dans le cas d'espèce, l'OFEFP a pris position malgré le fait qu'il ne possédait pas des avis des services cantonaux spécialisés, ce que le Tribunal fédéral accepte, considérant que l'absence de certaines pièces ne constituait pas une lacune dans la coordination.

Le Tribunal fédéral reprend ce raisonnement dans un arrêt du 15 mai 2000 (DEP 2000 324).

3. La coordination intercantonale (ATF 12211996 11165 = JT 1997 / 512 =DEP 1996 382 = RDAF 19971 525)

Dans un arrêt concernant le projet de contournement Ouest de Zurich, le Tribunal fédéral a jugé que le principe de coordination impose que les mesures de protection contre le bruit prévues aux articles 9, litt. b, et éventuellement 10 OPB, nécessaires dans la région desservie par la future route nationale, soient en principe ordonnées à l'occasion de l'adop- tion du projet définitif. Elles peuvent toutefois, dans certains cas, faire l'objet d'une procédure d\autorisation ultérieure. Dans le cas d'espèce, les immissions dépassent les frontières cantonales. Compte tenu que le projet définitif ne peut imposer des mesures de protection aux communes situées dans le canton d'Argovie, il appartient à ce canton d'établir un projet complémentaire en collaborant avec Zurich, soit à la demande de celui-ci, soit de sa propre requête. Par analogie avec la procédure de l'article 34, alinéa 2, OPair, les autorités fédérales auraient dû se charger de la coor- dination nécessaire.

4. La coordination intracantonale

a) L'arrêt «Commune grisonne V.» (DEP 1997 577 = RDAF 1998 I 612)

Dans un arrêt relatif à une installation de collecte et de tri pour déchets de démolition et de chantier, l'autorité cantonale a renvoyé

l'examen concernant la protection de l'environnement à la procédure d'autorisation de construire. Cette manière de procéder viole, selon le Tribunal fédéral, le principe de coordination matérielle et formelle, puisqu'il existe un lien très étroit entre la conformité d'une entreprise à la zone et le respect des dispositions environnementales.

En outre, le Tribunal fédéral précise que pour les installations sus- ceptibles de grever l'environnement, le principe de coordination formelle ne vaut pas seulement en présence d'une autorisation exceptionnelle au sens de l'article 24 LAT, mais aussi pour les autorisations de construire ordinaires au sens des articles 22 et 23 LAT.

b) L'arrêt «Commune de Samnaun» (ATF 1211199511156 = JT 19961 519 =DEP 1995 291)

Examinant un litige relatif à une décharge contrôlée pour matériaux inertes, Je Tribunal fédéral a relevé qu'en raison de la nécessaire coordina- tion de droit matériel, un plan d'affectation relatif à une décharge ne peut être approuvé que s'il est également conforme aux exigences fixées par les autres autorisations requises, notamment celles qui ressortissent au droit des déchets. En outre, il a rappelé que compte tenu de la coor- dination formelle exigée par le droit fédéral, la coordination des procé- dures doit être garantie au plus tard dans la procédure cantonale de recours. La coordination matérielle n'ayant pas eu lieu, le Tribunal fédéral a accueilli positivement Je recours.

c) Arrêt relatif à la station de base d'un téléphérique (DEP 1998 50

=

RDAF 19991612)

Lors de la construction d'un téléphérique, les autorités doivent coordonner sur le plan matériel la procédure communale d'autorisation de construire la station de base avec la procédure fédérale de concession de l'exploitation du téléphérique, ainsi qu'avec l'application implicite du droit cantonal.

Le Tribunal fédéral souligne que la meilleure façon de coordonner doit être décidée par les autorités impliquées elles-mêmes. La voie de la procédure échelonnée décrite dans l'arrêt ATF 122/1996 II 81 =JT1997 I 523 =DEP 1996 642 (voir supra le point II. D. 2.) constitue une solution envisageable parmi d'autres.

URP/DEP 2001/1 17

d) Les plans de mesures

Il découle du principe de coordination, ainsi que de celui d'égalité des charges et des articles 44 LPE et 31 OPair que les limitations d'émis- sions complémentaires ne sont en principe pas à ordonner de manière isolée, mais doivent être coordonnées dans un plan de mesures (ATF 124/1998 II 272 = JT 1999 I 666 =DEP 1998 197).

Le principe de coordination, tout comme celui d'égalité des charges, est également valable pour les plans de mesures (A TF 11911993 lb 480

=

JT 1995 I 488).

E. L'ÉGALITÉ DE TRAITEMENT

Le Tribunal fédéral a rappelé le nécessaire respect du principe de l'égalité de traitement, garanti par l'article 8 Cst. féd., dans le domaine de l'élimination des déchets. L'interdiction générale d'incinérer les déchets en plein air, fondée sur l'article 26 OPair, ne viole pas ce principe (DEP 1996 219 = RDAF 1997 I 514).

N'est également pas contraire au principe de l'égalité de traitement entre les concurrents l'obligation imposée par un plan de mesures de prélever une taxe en contrepartie de l'utilisation du parking public d'un centre commercial (ATF 12.5/1999 II 129 =DEP 1999 224, voir X. A. 2.).

F. LA PROPORTIONNALITÉ

Le Tribunal fédéral a dû traiter du principe de la proportionnalité en relation avec le droit de l'environnement dans de nombreux arrêts. Le sous-principe de la couverture des frais et celui de l'équivalence, dégagés du principe de la proportionnalité, sont abordés aux points infra X. F. 1.

et F. 2.

Dans une affaire relative à l'assainissement d'une place de jeux pour enfants (ATF 123/1997 II 74 =DEP 1997 122 = RDAF 1998 I 619), les recourants invoquent le principe de la proportionnalité pour faire valoir que les mesures d'assainissement qu'ils proposent ne sont pas excessives.

Le Tribunal fédéral relève que dans le domaine de l'assainissement, le législateur fédéral a prévu expressément l'obligation pour les autorités compétentes de respecter le principe de la proportionnalité. Quoi qu'il en soit, ce moyen est sans pertinence selon la Haute Cour, à défaut d'obliga- tion d'assainir dans le cas particulier.

Dans un arrêt du 11 décembre 1995 (DEP 1996 665 = RDAF 1997 1 531), le Tribunal fédéral a connu d'un litige concernant une installation de chauffage à charbon. A défaut d'une valeur limite, l'article 2, alinéa 5, litt.

b, OPair prescrit de mener une enquête pour déterminer s'il est établi que les immissions incommodent sensiblement une importante partie de la population. Lorsqu'une source de nuisance comparativement peu impor- tante est en cause, il n'est pas nécessaire de poser des exigences trop élevées à cette enquête. En effet, la charge polluante doit être déterminée avec des dépenses raisonnables, règle qui vaut en principe pour toute activité étatique, dans l'intérêt de la praticabilité et de l'efficacité de l'administration. Une consultation des voisins, des mesures, une expertise, etc., suffisent.

Un peu plus de trois mois plus tard, le Tribunal fédéral a confirmé que l'obligation de renseigner est subordonnée au respect du principe de la proportionnalité (DEP 1997 197 = RDAF 1998 1625).

Dans le domaine des ordures ménagères, il n'est pas nécessaire de respecter une proportionnalité stricte entre le montant d'une taxe et la valeur de la prestation fournie (DEP l 997 39 = RDAF 1998 1 610, rendu sous l'ancien droit).

En revanche, le fait de supprimer une place de parc pour visiteurs dans un immeuble abritant pfüsieurs familles et comprenant 16 places de parc projeté dans un secteur qui n'est pas desservi par les transports publics et qui n'est pas soumis à des nuisances atmosphériques excessives en guise de limitation préventive des émissions est contraire au principe de la proportionnalité (DEP 1998 236).

Dans le cadre du rejet par le Grand Conseil d'une initiative populaire rédigée en termes généraux proposant un catalogue de mesures appli- cables en cas de dépassement des valeurs-limites d'immission en matière de pollution atmosphérique, le Tribunal fédéral a indiqué que les cantons sont en principe habilités à prévoir des trains de mesure sous forme d'actes législatifs et d'y fixer des valeurs-limites d'intervention, pour autant que ces mesures ne soient pas disproportionnées. En l'espèce, le Tribunal fédéral retient que les mesures incisives préconisées par l'initia- tive - il s'agit notamment de restrictions à la circulation, de plafonnement de la température des locaux, de la limitation d'émissions polluantes d'entreprises industrielles ou artisanales et de prescriptions sur les instal- lations de chauffage - sont disproportionnées en cas de dépassement peu important des valeurs-limites d'immission (ATF 12111995 1 334 = JT 1997 1 354 =DEP 1996 224 = RDAF 1997 1 530).

URP/DEP 2001/1 19

Dans une affaire relative à un vigneron, qui installe chaque année sur son terrain des instruments de tir et de gazouillis pour faire fuir les oiseaux (DEP 1998 529 = RDAF 1999 1 630), le Tribunal fédéral a jugé qu'il serait disproportionné d'obliger ce dernier de remplacer intégrale- ment les mesures de protection acoustiques contre les oiseaux par des filets de protection.

Dans le cadre d'un litige concernant l'aéroport de Lugano-Agno (ATF 125/1999 II 643 = DEP 2000 337), le Tribunal fédéral a considéré qu'une interdiction de vol entre midi et 13h00 constitue une entrave disproportionnée pour un aéroport régional.

G. LA BONNE FOI

Dans le cadre de l'isolation d'un bâtiment nouveau contre le bruit, l'autorité cantonale compétente a imposé, en application de l'article 35 OPB, des mesures supplémentaires et en a infligé la charge au construc- teur. Celui-ci invoque une violation de la bonne foi en faisant valoir que l'on se trouve en présence d'une révocation, voire d'un réexamen du permis d'habiter.

Le Tribunal fédéral a rejeté cet argument en relevant que l'article 35 OPB ne précise pas que le contrôle du bruit ait lieu au moment du permis d'habiter, ce qui serait d'ailleurs trop tôt la plupart du temps, et qu'en l'espèce l'autorité cantonale compétente, en accordant ce permis, n'a donné aucune garantie quant au respect de la norme SIA 181. On ne peut donc parler d'une révocation ou d'un réexamen du permis d'habiter (ATF 122/1996 II 65 = JT 1997 1495 =DEP 1996 403 = RDAF 1997 1539).

III. L'ÉTUDE D'IMPACT SUR L'ENVIRONNEMENT

L'étude d'impact sur l'environnement (ci-après «EIE») est régie par l'article 9 LPE, ainsi que par l'ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE; RS 814.011).

Durant la période 1995-1999, l'article 9 LPE a subi quelques modi- fications en ses alinéas 1, 2, 5 et 7. Celles-ci sont intervenues à l'occasion de la modification de la LPE du 21 décembre 1995, entrée en vigueur le 1er juillet 1997. Elles servent à prendre en compte des modifications inter-

venues sur le plan matériel dans d'autres chapitres de la LPE (alinéa 7), ou sur les plans organisationnel (alinéa 7) ou procédural (alinéas 1, 2 et 5).

De la même manière, une ordonnance du 5 septembre 1995 (RO

!995 4261) a modifié l'OEIE. Pour le rapport d'impact, de nouveaux délais ont été introduits (article 8), de même que des précisions relatives aux services devant être consultés (article 8), ainsi que l'énumération des cas dans lesquels les directives de ceux-ci doivent être suivies (article 10). Des précisions ont également été apportées s'agissant des compéten- ces respectives des diverses autorités appelées à se prononcer sur le rapport ou son évaluation (article 13a, 14, 17), ainsi que s'agissant des documents pouvant être consultés (article 20). Les articles 21 et 22 relatifs à la coordination avec les autres autorisations et les décisions en matière de subventions ont été repris et actualisés.

Nous examinerons l'étendue des installations assujetties à l'étude d'impact, puis la procédure décisive, ainsi que l'objet et l'ampleur de l'étude d'impact, les questions relatives aux préavis, expertises, la contestation du rapport d'impact, et, enfin, l'influence de l'obligation d'établir une étude d'impact sur le choix entre une procédure dérogatoire d'autorisation de construire et une mesure de planification.

A. LES INSTALLA TI ONS ASSUJETTIES À L'EIE

J. En général

Sont soumises à étude d'impact les installations décrites dans l'Annexe à l'OEIE (articles 9, alinéa l, LPE in fine, 1 OEIE). Il n'y a pas de raison pour que le Tribunal fédéral élargisse par la voie jurispruden- tielle ce catalogue des installations soumises à l'étude d'impact.

Le Tribunal fédéral a ainsi répondu aux opposants à un projet de construction d'une ligne aérienne de transport d'électricité de 132kV jouxtant des voies CFF, qui avaient requis qu'une étude d'impact soit effectuée, en application analogique du ch. 22.2 de l'Annexe à l'OEIE; en effet, selon cette disposition, les lignes aériennes à haute tension et les câbles à haute tension enterrés sont soumis à étude d'impact, pour autant qu'ils soient dimensionnés pour 220 kV ou plus. Selon le Tribunal fédéral une application analogique ne peut être envisagée, dans un tel cas (ATF 12411998 II 219 = JT 1999 1 776/784 =DEP 1998 215 = RDAF 1999 1 632).

URP/DEP 2001/I 21

Une personne peut se soustraire à l'obligation d'établir une étude d'impact dans le cadre de la procédure décisive, si son projet est en deçà des minima fixés dans l'Annexe à l'OEIE. Cependant, en cas de dépasse- ment ultérieur du seuil fixé dans cette Annexe, par exemple en cas d'augmentation de la capacité d'une installation de collecte et de tri pour déchets, il s'ensuit l'obligation de procéder après coup à une étude d'impact (DEP 1997 577/583 = RDAF 1998 1612/613-614).

2. Les installations uniques

A certaines conditions, plusieurs installations distinctes doivent être considérées comme une installation unique et, cas échéant, être soumises à une étude d'impact si elles atteignent ensemble le seuil déterminant pour une telle étude; tel peut être également le cas s'il apparaît qu'une installation ne peut pas être dissociée d'une autre installation pour sa part soumise à étude d'impact.

a) L'arrêt «Commune de Montana» (DEP 1998 145 = RDAF 1998 1 185)

La Commune de Montana a planifié la construction d'un grand complexe multifonctionnel au centre du village. Le bâtiment principal est constitué d'une tour panoramique de 43 mètres, reliée par une passerelle à la station de télécabine; un parking sous-terrain de 450 places est prévu sous le bâtiment principal, dont une partie est destinée aux utilisateurs de la télécabine. L'étude d'impact effectuée au stade de la planification - phase unanimement admise comme la procédure décisive - n'a pas pris en compte, entre autres éléments, la passerelle.

En tant que telle, la construction de la passerelle n'est pas soumise à étude d'impact; se pose cependant la question de savoir si la passerelle aurait dû être incluse dans l'étude d'impact du bâtiment principal, dont elle formerait un élément indissociable.

Le Tribunal fédéral a retenu la fonction essentielle de la passerelle pour l'utilisation du bâtiment, car elle est conçue pour relier, via les ascenseurs, le parking à la station de télécabine. Il existe donc entre les éléments principaux de l'ouvrage projeté, à savoir le parking soumis à l'étude d'impact, le bâtiment principal, la tour panoramique et la passerelle, un lien spatial et fonctionnel si étroit qu'il commande de pro- céder à une étude globale des atteintes qu'ils produisent, collectivement et dans leur action conjointe.

Au surplus, l'impact de la passerelle doit être apprécié dans le cadre d'un examen global, au stade de la procédure décisive de planification; il ne saurait être effectué ultérieurement. Ceci est d'autant plus vrai qu'en l'espèce, le plan de quartier est suffisamment détaillé pour permettre d'examiner la compatibilité du projet avec les exigences de la protection de l'environnement.

b) L'arrêt «Parking de Lutry» (RDAF 1998 I 98)

Plusieurs projets de construction sont en cours dans la Commune de Lutry, qui impliquent chacun la réalisation de places de stationnement.

Fait l'objet du recours le projet de construction d'un parking souterrain de 200 places; les recourants invoquent le caractère unique des installations et requièrent une étude d'impact, quand bien même le nombre de places de parking justifiant une étude d'impact n'est pas atteint par le projet querellé (chiffre 11.4 Annexe à l'OEIE).

Dans le cas particulier de la construction de plusieurs parkings dans un périmètre rapproché, l'utilisation des mêmes artères pour l'accès aux différents parkings peut être retenu comme un indice du lien fonctionnel et spatial étroit entre des ouvrages distincts. En l'espèce, le Tribunal fédéral relève toutefois l'absence d'un projet commun pour les parkings: il n'y a aucune collaboration entre les maîtres des ouvrages, qui n'agissent pas de concert ni ne partagent une organisation ou un but communs. A cet égard, le Tribunal fédéral rappelle que le principe même de l'étude d'impact, laquelle est fondée sur un rapport d'impact à établir par le maître du projet, suppose que celui-ci dépende d'un maître d'ouvrage unique ou de plusieurs maîtres collaborant entre eux.

Le Tribunal fédéral rappelle toutefois que les autorités doivent, quoi

qu'il en soit, même sans étude d'impact, veiller au respect des pres-

criptions sur la protection de l'environnement (articles 3 et 4 OEIE); pour chaque installation nouvelle, elles doivent prendre en considération non seulement les atteintes à l'environnement déjà existantes, mais aussi celles qui seront probablement causées par les autres installations en voie de réalisation (articles 8 LPE, 36, alinéa 2, OPB).

c) L'arrêt «Extension du P40 de l'aéroport de Kloten» (ATF 12411998 II 75 =DEP 1998 137)

Une concession est requise pour l'agrandissement du parking P40 de l'aéroport de Kloten, dont la capacité passera de 630 à 928 places, soit une

URP/DEP 2001/I

augmentation de 298 places. Selon le Tribunal fédéral les installations aéroportuaires forment une unité du point de vue du transport aérien; en conséquence, la modification de ces installations doit faire l'objet d'une approche commune. Dès lors, l'extension du parking ne doit être considérée ni pour elle-même, ni au regard du parking P40 dans son ensemble, mais comme une partie de toute l'installation aéroportuaire.

Pour cette raison, une étude d'impact s'avère nécessaire, quand bien même le nombre de places de parking nouvellement créées n'atteint pas 300 (chiffre 11.4 Annexe à l'OEIE).

Le même principe s'applique également lorsqu'il s'agit de déterminer les points sur lesquels doit porter l'étude d'impact, ainsi que les éléments de référence à prendre en compte pour les investigations (voir infra le point III. C. 3.).

3. La procédure d'octroi de concession pour un aéroport: l'arrêt

«Aéroport de Kloten» (ATF 12411998 II 293 = JT 19991618 =DEP 1998 658 = RDAF 1999 1 604)

Dans le cadre de l'arrêt rendu à la suite des nombreux recours inter- jetés contre l'octroi de la concession-cadre en vue de la construction de la cinquième étape de l'aéroport de Kloten, le Tribunal fédéral a eu l'occa- sion de préciser les exigences relatives à l'étude d'impact dans le cadre d'aménagements aéroportuaires.

L'article 9 LPE soumet d'une manière générale les aérodromes à une étude d'impact (chiffre 14.1 Annexe à l'OEIE). Celle-ci est à entreprendre en trois étapes au cours des procédures successives d'octroi de con- cession-cadre, de concession de construction et de concession d'exploita- tion. En cas de modification d'une installation existante, une étude d'impact peut aussi être nécessaire. En effet, selon le Tribunal fédéral, la portée de l'article 9 LPE est définie en relation avec l'article 2, alinéa 1, OEIE, qui prévoit expressément l'obligation de soumettre à étude d'impact les modifications d'exploitation importantes lorsqu'elles doivent être autorisées dans le cadre de la procédure qui serait décisive s'il s'agissait de construire l'installation. En conséquence, en matière aéropor- tuaire, la modification de la concession d'exploitation est également sou- mise à étude d'impact.

4. La mise en service d'une route nationale: l'arrêt «Route Blegi- Knonau» (ATF 12411998 II 4601466-468

=

JT 1999 I 6801686-687

=

DEP 1998 6501655-656)

Dans un arrêt zougois concernant un tronçon de route entre Blegi et Knonau, le Tribunal fédéral a examiné si la mise en service d'un tronçon de route nationale, d'ores et déjà réalisé, mais pas encore utilisé, est soumis à une étude d'impact.

En principe, la simple mise en service d'une route nationale n'impose pas une étude complémentaire aux termes de l'article 9 LPE.

Cependant, le projet litigieux prévoyait, outre la mise en service, la construction d'une nouvelle voie d'accès, qui n'était prévue dans aucun projet précédent. Or, les points d'accès sont des parties essentielles des routes nationales et doivent déjà figurer dans les plans du projet général.

En effet, selon la jurisprudence fédérale, le choix des points d'accès peut conduire à des problèmes généraux de politique du trafic ainsi qu'à des problèmes intercantonaux pour la solution desquels le Conseil fédéral - en tant qu'autorité supracantonale - se trouve en position idéale.

Pour ce motif, le projet litigieux, même s'il n'entraîne que des travaux mineurs et si l'accès projeté n'est que provisoire, constitue une modifica- tion considérable au sens de l'article 2, alinéa 1, litt. a, OEIE; il est en conséquence soumis à étude d'impact au sens de l'article 9 LPE.

B. LA PROCÉDURE DÉCISIVE POUR L'EIE

l. Les plans d'affectation

En l'absence de la désignation dans l'Annexe à l'OEIE de la pro- cédure décisive, il appartient au droit cantonal de la définir. L'article 5, alinéa 3, OEIE enjoint les cantons à choisir la procédure qui permet à l'autorité compétente de commencer ses travaux le plus rapidement possi- ble et d'effectuer une étude d'impact exhaustive. Dans tous les cas où les cantons prévoient l'établissement d'un plan d'affectation spécial (ou plan d'affectation de détail), cette procédure sera considérée comme procédure décisive, à condition qu'elle permette de procéder à une étude d'impact exhaustive.

Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser dans sa jurisprudence le sens et la portée de la notion de «plan d'affectation spécial» ou «plan d'affectation de détail» contenue dans cette disposition.

URP/DEP 2001/1 25

Cette notion ne doit pas être interprétée de manière trop restrictive :ompte tenu des terminologies très variables utilisées dans les cantons'.

:...'article 5, alinéa 3, OEIE, en employant la notion de «plan d'affectation

;pécial», ne se réfère pas à un instrument particulier du droit cantonal de ,'aménagement du territoire. En effet, cette disposition se fonde sur le principe d'un meilleur respect de l'exigence de coordination, laquelle est mieux assurée si la pesée globale des intérêts est effectuée lors de la planification (ATF 123/1997 II 88 = JT 1998 1425/430 =DEP 1997 143- ATF 121/1995 II 190 =DEP 1995 703 = JT 1996 1 572 = RDAF 1995

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350). L'élément déterminant au regard de la phase de planification est la possibilité d'effectuer une étude d'impact exhaustive. Tel sera le cas quand les caractéristiques d'un projet soumis à l'étude d'impact sont déterminées avec une précision suffisante, de telle sorte que l'autorité compétente est en mesure d'examiner si ce projet répond aux prescriptions fédérales sur la protection de l'environnement.

Le Tribunal fédéral examine dans chaque cas particulier si la pro- cédure de planification cantonale répond à ces exigences (RDAF 1997 I 137). Ainsi, le Tribunal fédéral a considéré que l'adoption d'une zone de carrières liée à un projet concret et précis d'exploitation doit être consi- dérée comme procédure décisive au sens de l'article 5, alinéa 3, OEIE (ATF 121/1995 II 190 =DEP 1995 703 = JT 1996 1 572 = RDAF 1995 I 350). De la même manière, en cas de modification d'un plan d'affectation, ou si celui-ci doit être complété afin de réaliser un projet soumis à étude d'impact, on a affaire à une procédure directrice, qui doit être considérée comme la procédure décisive au sens de l'article 5, alinéa 3, OEIE (ATF 123/1997 II 88 = JT 1998 1425/430 =DEP 1997 143).

Enfin, dans un arrêt rendu au mois de décembre 1995, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de rappeler sa jurisprudence générale et constante selon laquelle, lorsqu'un plan d'aménagement de détail est adopté et que le projet provoque des effets importants sur l'environnement, la con- formité de ce plan avec le droit de la protection de l'environnement doit être examinée à ce moment-là déjà. En effet, un tel plan présuppose une pesée globale des intérêts dans laquelle tous les impacts du projet doivent impérativement être pris en compte (ATF 113/1987 lb 225/234 =DEP 1988 1= JT 1989 1 469). Pour cette raison, à l'occasion d'un recours dirigé contre l'octroi d'une autorisation de construire, le Tribunal fédéral a admis un contrôle préjudiciel de la légalité d'un plan d'aménagement de détail entré en force sans avoir été attaqué; ledit plan avait été adopté sans qu'une telle pesée globale des intérêts ait été effectuée. Le fait qu'à

,que de l'adoption du plan l'OEIE n'était pas encore entrée en vigueur, t égard, ne change rien (DEP 1996 206/210 = RDAF 1997 I 527/528).

La procédure par étapes

L'Annexe à l'OEIE ou le droit cantonal peuvent prévoir que l'étude tpact sera effectuée par étapes. Dans ce cas, chaque phase doit per- tre à l'autorité compétente d'obtenir toutes les informations dont elle a ,in pour pouvoir se prononcer au terme de la procédure en question

cle 6 OEIE).

Une étude d'impact par étapes est notamment envisageable lorsqu'un

1 d'affectation spécial (au sens de l'article 5, alinéa 3, OEIE; voir supra

1oint III. B. 1.) n'est pas suffisamment détaillé pour permettre une réciation exhaustive d'un projet, mais qu'il règle néanmoins certaines stions déterminantes, comme les dimensions, l'implantation ou llipement d'une installation, qui ne pourront en principe plus être

1es dans la phase ultérieure de l'autorisation de construire. La justi- tion du projet fait également partie des questions devant faire l'objet

1e appréciation au cours de la première étape (voir infra le point III. C.

s'agissant d'un point déterminant pour l'ensemble de la procédure 1P 1997 168 = RDAF 1997 I 137).

Une étude d'impact par étapes peut aussi être effectuée si la procé- e en autorisation de construire implique la délivrance d'autorisations cessives. Tel est le cas si les dispositions cantonales d'application de la

~ le prévoient expressément, voire en l'absence de telles dispositions.

effet, selon le Tribunal fédéral, dans la mesure où le choix de la procé- e est laissé au canton, si celui-ci prévoit une procédure d'autorisation construire par étapes successives, l'instauration d'une étude d'impact

étapes n'est pas contraire à l'article 6 OEIE, quand bien même celle-ci serait pas expressément prévue par le droit cantonal. En d'autres nes, l'article 6 OEIE n'exige pas que le droit cantonal prévoie expli- :ment la possibilité d'effectuer une étude d'impact par étapes. Ainsi, 1s le cadre de la construction d'un complexe administratif comportant s de 300 places de stationnement, le Tribunal fédéral a admis que 1torité compétente zurichoise rende une première décision, fondée sur

premier rapport d'impact, puis une seconde décision, fondée sur la mière décision ainsi que sur un second rapport d'impact, conformé- nt à la procédure applicable en matière d'autorisation de construire

'/DEP 2001/1